中國(guó)—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系15年：初步評(píng)估

翟崑

2018年是中國(guó)與東盟建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系15周年（2003?2018年）。我從中國(guó)視角，對(duì)這一階段中國(guó)—東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系做了一個(gè)整體評(píng)估，并形成了一系列初步結(jié)論。在此主要結(jié)合2018年中國(guó)與東南亞關(guān)系的最新發(fā)展，介紹兩個(gè)值得重視的戰(zhàn)略評(píng)估結(jié)果：一是中國(guó)對(duì)東南亞的戰(zhàn)略安排，呈現(xiàn)明顯的內(nèi)外統(tǒng)籌性加強(qiáng)的特征。二是中國(guó)對(duì)東南亞的政策架構(gòu)，呈現(xiàn)明顯的制度化程度加強(qiáng)的特征。這兩點(diǎn)，對(duì)于近15年來(lái)中國(guó)與東盟關(guān)系克服困難、整體推進(jìn)、保持穩(wěn)定發(fā)展具有重大意義。

其一是戰(zhàn)略安排上的內(nèi)外統(tǒng)籌性日益加強(qiáng)。

一方面，東南亞是我國(guó)外交布局的集中之地，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“大國(guó)是關(guān)鍵、周邊是首要、發(fā)展中國(guó)家是基礎(chǔ)，多邊是舞臺(tái)”。東南亞地區(qū)處于世界十字路口，瀕臨亞太—印太兩個(gè)區(qū)域，是中美日印俄等大國(guó)利益匯聚競(jìng)合之地。東南亞是我國(guó)周邊重點(diǎn)地區(qū)，多為經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的中小新興經(jīng)濟(jì)體，有幾個(gè)國(guó)家還與我國(guó)存在南海領(lǐng)土主權(quán)問(wèn)題糾紛。東南亞地區(qū)集中了亞太、東亞、“一帶一路”、印太、瀾湄等多種正式或非正式、跨地區(qū)或次地區(qū)、競(jìng)爭(zhēng)性或協(xié)同性的多邊機(jī)制，是個(gè)五味俱全的“亞洲面條碗”。中國(guó)對(duì)東南亞的戰(zhàn)略，勢(shì)必統(tǒng)觀全局、把脈世界、分合剛?cè)?，平衡?jīng)濟(jì)與安全，促地區(qū)發(fā)展，保南海和平。

另一方面，東南亞日益成為中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面對(duì)外開(kāi)放的匯聚之地。傳統(tǒng)上，廣西、云南、海南、廣東、福建等西南、東南省份與東南亞打交道較多。但隨著2003年前后中國(guó)—東盟自貿(mào)區(qū)談判的興起，雙方經(jīng)貿(mào)合作開(kāi)始出現(xiàn)向中國(guó)內(nèi)陸延伸、向全國(guó)蔓延的趨勢(shì)。隨著2010年?yáng)|盟互聯(lián)互通總體規(guī)劃開(kāi)始實(shí)施，尤其是“一帶一路”建設(shè)加速中國(guó)內(nèi)部的區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，中國(guó)與亞歐非拉等地緣板塊的聯(lián)動(dòng)性增強(qiáng)，促進(jìn)了“陸海內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，東西雙向互濟(jì)”的對(duì)外開(kāi)放格局。隨著李克強(qiáng)總理2018年11月訪問(wèn)新加坡時(shí)提出的“國(guó)際陸海貿(mào)易新通道”的開(kāi)通，中國(guó)的各區(qū)域與東南亞的對(duì)接將更趨順暢。

其二是政策架構(gòu)上的制度化程度日益增強(qiáng)。

這15年來(lái)，中國(guó)—東盟關(guān)系總體穩(wěn)定。南海問(wèn)題在2003?2012年期間總體穩(wěn)定，2012?2017年期間緊張程度升級(jí)，美國(guó)等域外大國(guó)嚴(yán)重干預(yù)，但沒(méi)有升級(jí)為軍事沖突。“南海仲裁案”結(jié)束后，南海局勢(shì)緊張程度下降，形勢(shì)趨緩。南海形勢(shì)趨于穩(wěn)定，受大國(guó)博弈、國(guó)家實(shí)力對(duì)比以及操作策略等諸多因素的影響。但是，有一條原因往往被忽略，那就是中國(guó)—東盟之間全方位的制度性合作的發(fā)展與穩(wěn)固。

比較而言，中國(guó)與東盟之間制度性合作的程度，要遠(yuǎn)高于周邊的東北亞、南亞、中亞、西亞等地區(qū)。在2000?2003年之間，中國(guó)與東盟先后推進(jìn)了自貿(mào)區(qū)談判、《南海各方行為宣言》、《東南亞友好合作條約》、非傳統(tǒng)安全合作等制度性的合作，通過(guò)峰會(huì)、部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議、高級(jí)別工作組、名人小組等上下貫通的機(jī)制，推進(jìn)具體項(xiàng)目合作落地。2013年9月，李克強(qiáng)總理在南寧的中國(guó)—東盟博覽會(huì)上發(fā)表演講，提出雙方關(guān)系從“黃金十年”進(jìn)入“鉆石十年”。2013年10月，習(xí)近平主席在印尼提出共建“21世紀(jì)海上絲綢之路”、亞投行、中國(guó)—東盟命運(yùn)共同體等新合作理念、戰(zhàn)略和機(jī)制。2017年黨的十九大后，習(xí)近平主席與李克強(qiáng)總理的首訪都以東南亞國(guó)家為起點(diǎn)，2018年底，習(xí)近平主席、李克強(qiáng)總理再次出訪東南亞，意在提升中國(guó)—東盟戰(zhàn)略戰(zhàn)略伙伴的質(zhì)量，提升中國(guó)—東盟命運(yùn)共同的水平。總之，這15年來(lái)，雙方制度化合作的水平不斷提升。

這里舉兩個(gè)制度化比較成功的例子。一是推進(jìn)雙方經(jīng)貿(mào)往來(lái)的年度中國(guó)—東盟博覽會(huì)、中國(guó)—東盟商務(wù)與投資峰會(huì)。這些制度化合作的機(jī)制幾乎覆蓋到雙方政府的各個(gè)部門。而且“缺什么補(bǔ)什么”。比如，隨著貿(mào)易便利化問(wèn)題、跨境電子商務(wù)需求的增加，博覽會(huì)和峰會(huì)就會(huì)設(shè)計(jì)相關(guān)主題論壇，邀請(qǐng)各國(guó)政府的相關(guān)部長(zhǎng)、政策制定者、應(yīng)用者等一起進(jìn)行論壇討論，為制定相關(guān)政策做準(zhǔn)備。這有助于雙方培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)合作的習(xí)慣，建立經(jīng)濟(jì)合作的制度，形成經(jīng)濟(jì)合作的文化。

2018年9月12?15日，第15屆中國(guó)—東盟博覽會(huì)、中國(guó)—東盟商務(wù)與投資峰會(huì)在廣西南寧舉行。供

二是《南海各方行為宣言》的簽署以及南海各方行為準(zhǔn)則的機(jī)制化談判。為了解決南海問(wèn)題，李克強(qiáng)曾提出“雙軌”制。其中一軌，就是與東盟國(guó)家談判南海各方行為準(zhǔn)則。在今年中國(guó)—東盟峰會(huì)上，李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)三年之內(nèi)結(jié)束談判。這種制度化的解決糾紛的方式，在一定程度上有利于互信建設(shè)，發(fā)揮預(yù)防性外交和沖突管理的作用。

（作者為北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、東盟國(guó)家研究中心主任）