基層檢察機(jī)關(guān)人員分類管理相關(guān)問題研究

摘 要 檢察機(jī)關(guān)人員分類改革是司法體制改革的關(guān)鍵部分，科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)關(guān)乎檢察權(quán)運(yùn)行和檢察機(jī)關(guān)職能開展。本文分析員額檢察官、檢察輔助人員和司法行政人員三類人員在改革后面臨的問題和困境，以期提出較為合理的改革建議。

關(guān)鍵詞 基層 檢察機(jī)關(guān) 人員分類管理 制度完善

作者簡介：李懷宇，天津市西青區(qū)人民檢察院政治處干警。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.219

根據(jù)《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和推進(jìn)新形勢下檢察隊(duì)伍建設(shè)的意見》精神，要求各級(jí)檢察院完善落實(shí)檢察人員的分類管理制度，推進(jìn)檢察人員分類管理改革。通過分類管理制度改革使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員能夠各司其職，從而有效保障工作任務(wù)的順利解決。檢察系統(tǒng)實(shí)行員額檢察官、司法輔助人員和司法行政人員。當(dāng)前，各級(jí)檢察院普遍完成了人員分類管理，改革對(duì)于提高司法效率和司法權(quán)專業(yè)化運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義，同時(shí)在實(shí)際操作中凸顯出了部分有待完善的問題。

一、員額檢察官相關(guān)問題

員額制改革是人員分類管理的核心，直接關(guān)系著司法責(zé)任制改革和司法體制改革的成敗。當(dāng)前，各地檢察機(jī)關(guān)普遍完成了員額的遴選和建立了新型辦案體系，組建新型辦案團(tuán)隊(duì)，實(shí)行檢察官責(zé)任制。員額檢察官的待遇和社會(huì)地位都有顯著提升，工作效率明顯提升，改革受到了員額檢察官的歡迎，員額制實(shí)施以來，各主要辦案指標(biāo)均有顯著變化，反映了員額制改革的重要成效。但是，人員分類改革后，對(duì)于員額檢察官還存在一些突出問題尚未解決。

（一）新型監(jiān)督機(jī)制尚未建立

由于改革后的檢察官辦案模式較之前發(fā)生較大變化，取消原有的審批方式，提高檢察官的辦案自主權(quán)，原有的監(jiān)督機(jī)制已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前的形勢，檢察機(jī)關(guān)需要建立新型的監(jiān)督機(jī)制。

1.突出檢委會(huì)職能。檢察委員會(huì)承擔(dān)著對(duì)重大案件和其他重大問題的決策、指導(dǎo)和監(jiān)督職能，在員額制背景下，基層檢察院應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化檢委會(huì)議題范圍，明確把各業(yè)務(wù)條線確屬重大疑難復(fù)雜的案件列入應(yīng)當(dāng)上會(huì)的議題范圍，同時(shí)設(shè)置檢委會(huì)討論的前置程序，在案件提交檢委會(huì)之前，必須經(jīng)過檢察官聯(lián)席會(huì)議、專業(yè)研究小組會(huì)議進(jìn)行研究討論。通過明確議題劃分和多組織層層把關(guān)，加強(qiáng)對(duì)辦案工作的監(jiān)督，確保案件質(zhì)量。

2.突出案管部門職能。人員分類改革和司法責(zé)任制改革都要求案管部門拓展職能，進(jìn)一步發(fā)揮監(jiān)管職能，強(qiáng)化案件監(jiān)督管理逐步發(fā)展為檢察機(jī)關(guān)檢察業(yè)務(wù)的監(jiān)督部門。案管部門應(yīng)加強(qiáng)案件的流程監(jiān)控，記錄流程監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題、處理糾正結(jié)果等，督促問題整改落實(shí)。注重收案登記與結(jié)案審查、法律文書審查、涉案財(cái)物出入庫和律師接待等工作臺(tái)賬。

3.突出監(jiān)察部門職能?；鶎訖z察院監(jiān)察部門應(yīng)積極探索完善檢察權(quán)運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，針對(duì)司法責(zé)任規(guī)定的檢察官職能分工和執(zhí)法職業(yè)道德、執(zhí)法作風(fēng)、執(zhí)法責(zé)任、執(zhí)法紀(jì)律等方面，實(shí)現(xiàn)對(duì)檢察權(quán)運(yùn)行的全程監(jiān)督，構(gòu)建對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的閉合式管理監(jiān)督體系。

（二）員額檢察官退出機(jī)制尚不完善

檢察官隊(duì)伍的職業(yè)化和專業(yè)化不僅需要遴選出高素質(zhì)的檢察官，也要保持檢察官隊(duì)伍的常態(tài)化更新，形成能進(jìn)能出的科學(xué)管理體系，完善的員額檢察官退出機(jī)制就顯得尤為重要。

員額制改革首先應(yīng)保障檢察官的權(quán)利和檢察官隊(duì)伍的穩(wěn)定，根據(jù)最高人民檢察院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》指出，檢察官依法履職受法律保護(hù)，非因法定事由、非經(jīng)法律程序，不得將檢察官調(diào)離、辭退或作出免職、降級(jí)等處分。因此，員額檢察官退出應(yīng)嚴(yán)格程序并從嚴(yán)掌握。特別是對(duì)于被動(dòng)退出的員額檢察官，應(yīng)切實(shí)保障其提出復(fù)議或申訴的權(quán)利。對(duì)于主動(dòng)退出員額制管理的人員，應(yīng)根據(jù)其主動(dòng)退出的原因明確其再次入額的資格條件、時(shí)限。同時(shí)，應(yīng)建立員額檢察官退出后的職級(jí)確定機(jī)制。

二、檢察輔助人員相關(guān)問題

設(shè)立檢察輔助人員目的在于減輕檢察官的工作壓力，使檢察官將精力放在辦案過程中最核心關(guān)鍵的工作上，由檢察輔助人員分擔(dān)輔助性事務(wù)，在檢察官的授權(quán)和指導(dǎo)下處理部分實(shí)體性和程序性法律工作，其工作職責(zé)具有輔助性的特點(diǎn)。司法警察在人員分類管理中受到的影響相對(duì)較小，但是監(jiān)察體制改革對(duì)檢察機(jī)關(guān)司法警察得影響較為明顯。檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸監(jiān)察委員會(huì)，導(dǎo)致法警職能被壓縮，為順應(yīng)改革潮流，司法警察應(yīng)及時(shí)轉(zhuǎn)變履職方式，不斷拓寬融入司法辦案的空間，在實(shí)際工作中突出司法警察的司法性、監(jiān)督性，提升專業(yè)化和規(guī)范化水平，為檢察工作提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

（一）輔助民行部門開展調(diào)查

由于民行部門職能的擴(kuò)張，需要司法警察在調(diào)查取證過程中加強(qiáng)配合。

（二）強(qiáng)化對(duì)司法辦案的保護(hù)性功能

司法警察除了應(yīng)當(dāng)繼續(xù)做好對(duì)檢察機(jī)關(guān)信訪場所、機(jī)關(guān)工作和重大活動(dòng)秩序維護(hù)及安全保障外，還要切實(shí)承擔(dān)起重大敏感案件公訴出庭，重要控方證人出庭作證的全程安全護(hù)送職責(zé)，要探索建立檢察官對(duì)重大案件的現(xiàn)場保護(hù)機(jī)制提前介入，保障重大調(diào)查取證活動(dòng)的全程安全。

（三）發(fā)揮對(duì)公開審查的全程輔助性功能

檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的基本載體就是加大司法辦案力度，而公開審查是檢察機(jī)關(guān)順應(yīng)訴訟民主化、辦案司法化、監(jiān)督公開化的基本形式。

三、司法行政人員相關(guān)問題

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)堅(jiān)持以檢察主業(yè)為核心，保障綜合部門服務(wù)于檢察主業(yè)，將更多的人財(cái)物投入到司法業(yè)務(wù)中。但是，綜合部門雖然定位于輔助功能，但在新的歷史時(shí)期和檢察業(yè)務(wù)發(fā)展階段，綜合部門較之前卻發(fā)揮著更為重要的作用。黨建、信息化建設(shè)、人事、財(cái)務(wù)裝備、宣傳、教育培訓(xùn)等領(lǐng)域均需要投入大量資源，綜合部門工作也呈現(xiàn)出明顯的專業(yè)化和精細(xì)化的態(tài)勢，從實(shí)踐看，各地檢察院的綜合部門均承擔(dān)大量工作。人員分類管理后，司法行政人員占編制總數(shù)不得超過15%。同時(shí)，相對(duì)于員額檢察官和司法輔助人員，司法行政人員的發(fā)展途徑單一，發(fā)展速度相對(duì)緩慢。司法行政人員定位不明，職責(zé)不清、地位邊緣化以及后備人才缺失，成為制約檢察機(jī)關(guān)綜合部門工作發(fā)展的重要因素。為解決這種困境，需要加強(qiáng)綜合部門職能建設(shè)。

（一）保持司法行政人員隊(duì)伍穩(wěn)定

檢察機(jī)關(guān)，尤其是基層檢察機(jī)關(guān)普遍存在綜合部門工作人員流動(dòng)性大的特點(diǎn)，綜合性工作呈現(xiàn)“臨時(shí)性特點(diǎn)”，部分工作人員存在轉(zhuǎn)崗的意愿，在綜合部門短時(shí)間工作后轉(zhuǎn)崗到檢察業(yè)務(wù)部門。一支穩(wěn)定的司法行政人員隊(duì)伍是持續(xù)高效開展綜合工作的前提，應(yīng)盡快完成綜合部門原有隊(duì)伍中有愿意人員的轉(zhuǎn)崗工作。集中轉(zhuǎn)崗?fù)瓿珊螅瑢?duì)人員轉(zhuǎn)崗加以限制。在人員分類管理后，業(yè)務(wù)部門的檢察官助理入額的競爭壓力也很大，減少綜合部門的轉(zhuǎn)崗人員數(shù)量對(duì)減輕檢察官助理的沖擊具有一定的意義。

（二）嚴(yán)格分類招錄制度

縱觀人員分類管理前的人員招錄，除部門特定崗位外，如司法警察、檢察技術(shù)、財(cái)務(wù)等崗位招錄特定專業(yè)人員，其他崗位人員均很少進(jìn)行專門招錄，為盡快完善人員分類管理管制制度，真正做到各類人員各歸其為，人盡其才，應(yīng)在人員招錄時(shí)加大司法行政人員的招錄比例，適當(dāng)壓縮檢察輔助人員的招錄。同時(shí)，針對(duì)綜合部門的紀(jì)檢監(jiān)察崗位、文稿秘書崗位、信息宣傳崗位、財(cái)物管理崗位、黨建崗位、人事崗位等崗位，面向漢語言文學(xué)、行政管理、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、歷史學(xué)、哲學(xué)、馬克思主義科學(xué)等專業(yè)進(jìn)行專門招錄，同時(shí)，減少對(duì)學(xué)校層次和學(xué)歷的限制，以保障新招錄人員的隊(duì)伍穩(wěn)定。

（三）優(yōu)先職級(jí)晉升

除員額檢察官和司法警察外，檢察機(jī)關(guān)其他類型公務(wù)員均納入綜合管理類人員，參與職務(wù)職級(jí)并行改革。改革拓寬了司法行政人員發(fā)展路徑，但是，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部也造成司法行政人員的邊緣化，首先，相較于員額檢察官，司法行政人員無法實(shí)行按期晉升制度。其次，相較于檢察官助理，司法行政人員無法兼顧入額和職級(jí)晉升。在職級(jí)晉升中，在同等條件下，應(yīng)優(yōu)先考慮司法行政人員，促進(jìn)檢察系統(tǒng)內(nèi)部的相對(duì)平衡。

（四）優(yōu)化激勵(lì)機(jī)制

在績效考評(píng)、公務(wù)員考核等方面應(yīng)加強(qiáng)橫向比較，結(jié)合基層檢察院實(shí)際細(xì)化考核標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)司法行政人員人少事多、工作繁瑣等現(xiàn)狀，加大對(duì)司法行政人員表彰力度，表彰人數(shù)和比例適當(dāng)向綜合部門傾斜。

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