以案管管理監(jiān)督為主的檢察官辦案監(jiān)督機制研究

賀進森 楊博

摘 要 員額制改革之后，檢察官辦案主體地位加強了，同樣責(zé)任也增大了。權(quán)力和責(zé)任就像一枚硬幣的兩面，權(quán)力越大，責(zé)任越重。習(xí)近平總書記強調(diào)，要緊緊牽住司法責(zé)任制這個牛鼻子，凡是進入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對案件質(zhì)量終身負責(zé)。如何堅持放權(quán)與控權(quán)并重，同步健全管理和監(jiān)督制約機制并重，確保檢察官公正的行使權(quán)力，是值得每位檢察干警思考的問題。

關(guān)鍵詞 檢察官 責(zé)任 案管 監(jiān)督

作者簡介：賀進森，三門峽市陜州區(qū)人民檢察院黨組副書記、副檢察長；楊博，三門峽市陜州區(qū)人民檢察院研究室主任。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.216

按照中共十八屆三中全會對我國司法改革的全面部署，2016年檢察機關(guān)全面開展了司法責(zé)任制改革、員額制改革。根據(jù)公開資料顯示，通過嚴格的考試和審查，2016年全國檢察系統(tǒng)共遴選出71476名員額檢察官。改革后從制度上保障了“誰辦案誰決定、誰決定誰負責(zé)”的司法原則，員額檢察官獨自辦案，改變了傳統(tǒng)意義上檢察機關(guān)辦案中的三級審批模式，雖然該模式存在著較大的弊端，但其對檢察官辦案過程的監(jiān)督，對防止瑕疵案件、冤假錯案的發(fā)生起到了巨大的作用。本文從員額制改革之后，檢察機關(guān)內(nèi)部如何以案管部門監(jiān)督為主，以檢委辦、檢察長等監(jiān)督為補充，制定科學(xué)合理的過錯責(zé)任追究制度，高效、務(wù)實的考評規(guī)則，在保障檢察官獨立自主辦案的前提下加強監(jiān)督，防止瑕疵案件、錯案的出現(xiàn)，為檢察事業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展探索科學(xué)合理的制度保障。

一、員額制改革后出現(xiàn)的一些新問題

（一）監(jiān)督相對缺失，不符合司法規(guī)律

刑事訴訟活動中可以采取取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕強制措施，可以判處刑罰，限制自然人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，具有不可逆轉(zhuǎn)性，不容許存在半點錯誤。這要求辦案檢察官要具有更強的責(zé)任心，更高的業(yè)務(wù)素養(yǎng)。在員額制改革之后，原來的層層把關(guān)變成一人決定，這就需要辦案檢察官能夠準確理解刑法、民法等諸法所涉及的各種知識，理解適用相關(guān)司法解釋，以及各種社會知識，生活經(jīng)驗，防止任何一個案件出現(xiàn)錯誤。不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，因此，要把權(quán)力放在制度的籠子里，適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督必不可少。

（二）檢委會上會案件明顯增多，浪費司法資源

以某縣檢察院為例， 2018年1-7月，檢委會開會次數(shù)15次，共審議各類案件21件，事項1個，2017年同期為6次會議，共審議各類案件6件，事項1個，開會次數(shù)是原來的2.5倍，案件數(shù)是原來的3.5倍。分析2018年檢委會上會案件議題，增多的議題主要集中在職務(wù)犯罪案件和征地拆等原因?qū)е碌男旁L案件兩個方面。職務(wù)犯罪案件為反貪污賄賂局轉(zhuǎn)隸后的遺留案件，案情復(fù)雜，補充偵查存在銜接問題，檢委會上會率相對較高。信訪案件，主要是征地拆遷、民間糾紛矛盾激化引起的刑事案件，該類案件往往參與人數(shù)眾多，在當(dāng)?shù)鼐哂袗毫佑绊憽５酱峨A段，一些案件在各單位之間已經(jīng)開了多次協(xié)調(diào)會，討論了多次，一些案件證據(jù)上存在瑕疵，承辦人檢察官就感覺壓力巨大，導(dǎo)致上會率提高。

（三）檢察官授權(quán)不夠清晰，司法追責(zé)不夠明確

檢察官授權(quán)不夠清晰，比如，領(lǐng)導(dǎo)行使審批權(quán)和審核權(quán)體現(xiàn)不明，可能會導(dǎo)致檢察官把難以把握的案件提交分管檢察長審批，權(quán)力運行機制沒有根本改變。落實司法責(zé)任制所要求的全程留痕，明晰承辦權(quán)（責(zé)任在檢察官）、審核權(quán)（領(lǐng)導(dǎo)同意或建議改變責(zé)任均在檢察官）、審批權(quán)（責(zé)任在監(jiān)管領(lǐng)導(dǎo)）從而承擔(dān)相應(yīng)司法責(zé)任，實踐中難以落地。員額檢察官終身責(zé)任制，但是具體什么樣的過錯應(yīng)該追責(zé)，應(yīng)當(dāng)怎么追責(zé)，相關(guān)規(guī)定一直沒有出臺，使得員額檢察官在辦案中有所顧忌，不敢大膽施展拳腳，對一些有爭議案件難以做出抉擇，影響公正裁決。

二、存在問題的原因

任何事務(wù)的發(fā)展都是有一定過程的，都是不斷完善的。首先我們要看到員額制改革帶來的巨大的司法進步，檢察官自主辦案權(quán)大大增強，辦案阻力減小，提高了訴訟效率和案件質(zhì)量，保證了司法公正。員額制改革，落實司法責(zé)任制，是司法機關(guān)組織管理形式的一次重大轉(zhuǎn)變。從組織學(xué)上說，從一種組織形式到另一種組織形式的演變過程中，為了保持演變的有序平穩(wěn)，必定存在著一定的代償關(guān)系，即如何延續(xù)原有組織形式的正功能在新的組織形式中得到發(fā)揮。我們目前看到的這些問題只是檢察機關(guān)中原有的一些體制，檢察干警的某些慣性思維跟不上“員額制”這個先進生產(chǎn)力出現(xiàn)的不良反應(yīng)。習(xí)總書記說：“改革永遠在路上”，因此檢察機關(guān)原有的辦案體制長期形成的配套模式也要隨之不斷改變，直至與員額制這個先進的生產(chǎn)力完全匹配。

三、探索以案管辦監(jiān)督為主的各種監(jiān)督模式，加強對員額檢察官的監(jiān)督，保障檢察工作持續(xù)、健康發(fā)展

（一）案管部門的監(jiān)督

案管辦成立時間雖然短暫，但其具有的管理、監(jiān)督職能在檢察工作開展中發(fā)揮了巨大的作用，符合規(guī)范司法的要求，符合智慧檢務(wù)的發(fā)展方向，在檢察工作中具有極強的生命力。

案管辦的發(fā)展趨勢，在前一個階段，以機制建設(shè)為牽引，圍繞解決業(yè)務(wù)工作中遇到的法律政策界限，證據(jù)標準，工作流程等問題，加強制度機制建設(shè)，規(guī)范司法流程，制定工作標準，形成責(zé)任明確的檢察司法規(guī)范體系。案管的發(fā)展方向，以業(yè)務(wù)運行態(tài)勢分析，質(zhì)效管理為核心，以智慧案管為手段和新的增長點，以規(guī)范司法行為、完善規(guī)范引導(dǎo)體系為目標實現(xiàn)新的飛躍和提升。北京市檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革中，將案管辦更名為業(yè)務(wù)監(jiān)督部，充分說名在檢察機關(guān)中案管辦先天具有開展監(jiān)督工作的優(yōu)勢。

1.流程監(jiān)控工作的監(jiān)督。即對人民檢察院正在受理或者辦理的案件，依照法律規(guī)定和相關(guān)司法解釋、規(guī)范性文件等，對辦理程序是否合法、規(guī)范、及時、完備，進行實時、動態(tài)的監(jiān)督、提示、防控。

流程監(jiān)控工作對于強化檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約，有針對性地防范和糾正司法辦案中存在的突出問題，保障檢察權(quán)規(guī)范、公正、高效運行，保護當(dāng)事人合法權(quán)益，具有重要作用，一方面及時發(fā)現(xiàn)承辦檢察官辦案中的瑕疵、錯誤，及時給予糾正，防止瑕疵、錯誤的長時間存在和擴大化，另一方面流程監(jiān)控工作情況記入檢察人員司法檔案，作為檢察人員業(yè)績評價等方面的重要依據(jù)，檢察官會在工作中更加細心認真，防止錯誤的發(fā)生。

2.案件質(zhì)量評查制度的監(jiān)督。最高人民檢察院出臺的件質(zhì)量評查方案是由員額檢察官組成評查員對已辦結(jié)案件進行評查，并作為一項業(yè)務(wù)工作長期開展，評查結(jié)果記入員額檢察官司法檔案。案件評查的功能可以概括為糾錯功能、導(dǎo)向功能、評價功能。

糾錯功能是案件評查功能的基礎(chǔ)功能，通過對案件卷宗、辦理情況的評查，發(fā)現(xiàn)案件辦理中存在的錯誤。對于發(fā)現(xiàn)的錯誤進行分門別類的總結(jié)、歸納，進行糾正、處理。

引導(dǎo)功能，在案件質(zhì)量評查中發(fā)現(xiàn)問題，發(fā)現(xiàn)錯誤，進行糾正、處理，評先評優(yōu)，評選優(yōu)秀文書、優(yōu)秀案件，引導(dǎo)檢察官在司法活動中不斷的規(guī)范自己的辦案活動，培養(yǎng)檢察官整體統(tǒng)一的司法理念，引導(dǎo)檢察工作向更高標準發(fā)展。

評價功能。對案件質(zhì)量評查信息進行分析匯總，能夠反映出某一時間段、某一類型案件質(zhì)量狀況，從而對案件整體質(zhì)量有一個全面認識。對內(nèi)，將案件質(zhì)量評查結(jié)果運用到檢察官績效考核中，通過案件質(zhì)量評查結(jié)果的量化考核對檢察官司法工作進行評價；對外，社會公眾通過案件質(zhì)量評查信息，能夠總體了解檢察機關(guān)司法辦案情況，有利于對檢察工作作出較為客觀、理性、公正的評價。

3.業(yè)務(wù)態(tài)勢分析制度的監(jiān)督。案管辦的負責(zé)統(tǒng)計工作的人員每天都會對全國各個檢察機關(guān)案件情況數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計、核查，將各類案件數(shù)據(jù)進行分析、匯總，隨時查看各項案件辦理情況，分析案件發(fā)展的規(guī)律、以及存在的問題。統(tǒng)計工作人員以此定期進行業(yè)務(wù)態(tài)勢分析，及時將業(yè)務(wù)辦理情況準確的呈現(xiàn)到本院檢察長和上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)面前，檢察長及上級檢察機關(guān)會根據(jù)具體情況對檢察工作開展進行合理部署引導(dǎo)。從大方面上保障檢察工作的持續(xù)發(fā)展，對整個檢察工作的開展進行監(jiān)督。

4.律師請求權(quán)保障的監(jiān)督。律師作為訴訟活動的重要參與者，與檢察工作既相統(tǒng)一，又存在對立，保障律師權(quán)益可以有效的監(jiān)督檢察官公正辦案，可以提高檢察官的業(yè)務(wù)水平。

案管辦作為檢察機關(guān)業(yè)務(wù)工作的對外窗戶，承擔(dān)著律師接待工作，案管辦依托檢察局域網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)，運用計算機、復(fù)印機、刻錄機等現(xiàn)代工具和技術(shù)，有效的保障了執(zhí)業(yè)律師的閱卷權(quán)等。除此之外關(guān)于保障律師申請事項的各項權(quán)利，包括：請求變更或者解除強制措施權(quán)、請求調(diào)取證據(jù)權(quán)等。這些申請事項，事關(guān)案件事實的客觀認定，事關(guān)實體法律的準確適用，同時事關(guān)檢察權(quán)的正確行使，關(guān)系檢察關(guān)辦案規(guī)范的提升，關(guān)系檢察機關(guān)案件質(zhì)量的提高。既是律師執(zhí)業(yè)的關(guān)鍵點，又是檢察官辦案的著力點，也是案管部門深化業(yè)務(wù)監(jiān)督的切入點。

（二）檢察委員會的監(jiān)督

檢察委員會（以下簡稱檢委會）是檢察機關(guān)內(nèi)部最高業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，它和檢察長負責(zé)制共同構(gòu)成了我國檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制。在檢察組織體制中，檢委會處于司法決策的頂層位置，負有統(tǒng)率、指導(dǎo)、監(jiān)督司法辦案的重任。

面對水平各異的檢察官，如何統(tǒng)一法律適用標準、保證案件質(zhì)量是一個很大的挑戰(zhàn)。在司法責(zé)任制帶來的壓力下，承辦人會以各種理由將案件提交檢委會討論決定，“讓審理者裁判，讓裁判者負責(zé)”的改革目標能否真正實現(xiàn)，令人擔(dān)憂。檢委會應(yīng)在總結(jié)司法辦案經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過明晰法律政策適用標準或者問題應(yīng)對指導(dǎo)意見，以宏觀的“決策指南”取代個案的討論決定，在突出檢察官辦案主體地位與加強監(jiān)督制約之間達到良性平衡。

一是規(guī)范上會議題，對承辦檢察官的提請上會報告認真把關(guān)，對于不屬于檢委會審議范圍應(yīng)當(dāng)及時予駁回，以增強檢察官的擔(dān)當(dāng)責(zé)任，提高檢察官的業(yè)務(wù)水平和分析問題解決問題的能力。

二是繼續(xù)加強對個案的監(jiān)督，通過檢委會會議對具體案件的審議，一方面對承辦檢察官辦理的案件進行審核、把關(guān)，一方面對承辦檢察官的錯誤進行糾正，統(tǒng)一檢察官的認識，規(guī)范檢察官的行為。

三是不斷向政策性指導(dǎo)監(jiān)督轉(zhuǎn)變，及時對突出存在的問題，工作中普遍存在的問題，進行分析研究，制定科學(xué)合理的規(guī)章制度，從大的方面引導(dǎo)檢察工作的有序開展。在工作方式上，由對具體個案提供意見向?qū)︻惏秆芯糠治鲛D(zhuǎn)變，提出一般性的指導(dǎo)意見。

（三）檢察長、副檢察長監(jiān)督

制定明晰的權(quán)力清單，明確承辦檢察官、副檢察長、檢察長的權(quán)責(zé)分配。對于一些重大問題，程序設(shè)置上，需檢察長把關(guān)，例如變更強制措施，由分管副檢察長、以及檢察長進行審核，提出意見、建議。防止個人因認識上的差異，對同一類型的案件在同一時期內(nèi)產(chǎn)生不一樣的處理結(jié)果。

（四）考評制度上的監(jiān)督

探索建立科學(xué)、規(guī)范的考評體系監(jiān)督體系完善考評體系，切實能夠發(fā)現(xiàn)案件質(zhì)量問題，規(guī)范司法行為，引導(dǎo)辦案質(zhì)量提升。

考評制度的現(xiàn)狀，檢察機關(guān)的考評體系，在各個省份都普遍存在，但是重視程度、側(cè)重點也各有所區(qū)別，筆者認為比較突出的幾個問題有：過于注重數(shù)據(jù)量的考評；過于側(cè)重于辦案業(yè)務(wù)的考評，輕綜合素質(zhì)上的考評。

無規(guī)矩不成方圓，規(guī)矩不正不直，圓不圓，即便是有規(guī)矩也畫不出方圓，檢察機關(guān)應(yīng)制定科學(xué)合理的考評制度，一方面可以科學(xué)的反映檢察機關(guān)的辦案情況、辦案規(guī)律，另一方面又能充分的調(diào)動大家的積極性，調(diào)動大家的工作熱情和奮進精神，提高案件質(zhì)量，讓所辦的案件起到應(yīng)有的社會效果，法律效果。

（五）過錯責(zé)任追責(zé)體系的監(jiān)督

“不管多長時間，不管人走到哪，只要辦錯案，就要一輩子承擔(dān)責(zé)任”。意思是說，無論案件承辦人調(diào)崗或者退休，都將為他辦錯的案件承擔(dān)責(zé)任，警告、免職、撤職，甚至刑事責(zé)任。這將給所有員額檢察官戴上一個緊箍咒，讓他們心中有戒，不敢犯錯，不能犯錯，從而最大限度的減少案件的發(fā)生。

沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，員額檢察官獨立自主辦案，是法制史上巨大的進步，但是獨立辦案不等于不受監(jiān)督，不是任性而為。檢察官的獨立辦案必須要在法律范圍為許可內(nèi)，在檢察官權(quán)力清單內(nèi)實施。要將權(quán)力放在制度的籠子里，不斷完善案件流程監(jiān)控工作，防患于未然；切實落實案件評查機制，及時發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題；出臺過錯責(zé)任追究制，有權(quán)就有責(zé)，有錯就要受追究。不斷的完善制度建設(shè)，從制度范圍內(nèi)監(jiān)督檢察機關(guān)的辦案活動有序進行，防止錯案的發(fā)生，為檢察工作的新發(fā)展保駕護航。