特色小鎮(zhèn)PPP融資模式探析

姚振東

（蘇州太湖金谷建設(shè)發(fā)展有限公司，江蘇 蘇州 215002）

特色小鎮(zhèn)的建設(shè)已成為我國(guó)地方政府發(fā)展其區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要手段，而地方政府因受到財(cái)力不足的制約，使其在發(fā)展特色小鎮(zhèn)過(guò)程中，總顯得難以盡如人意。而PPP融資模式的引進(jìn)，較為有力地推動(dòng)了國(guó)內(nèi)特色小鎮(zhèn)的發(fā)展進(jìn)程。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中，PPP融資模式中的各個(gè)類型如BOT、BT等方式能夠解決地方政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)的資金壓力、并且使得落后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題得以改觀。

一、PPP融資模式概述

PPP融資模式是英文Public-Private-Partnership的縮寫，被譯作“公共私營(yíng)合作制”，是指政府為了實(shí)現(xiàn)某種公共物品及服務(wù)，通過(guò)與合作方達(dá)成相應(yīng)的協(xié)議，并在合作方之間構(gòu)成一種伙伴式的合作關(guān)系。PPP融資模式的前提是，通過(guò)簽署合同來(lái)明確合作雙方的權(quán)利和義務(wù)，從而為保證項(xiàng)目的完成、資金的及時(shí)到位，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。PPP項(xiàng)目最先在1992年由英國(guó)開(kāi)創(chuàng)其先河。其在我國(guó)引進(jìn)并應(yīng)用的時(shí)間較晚，客觀地講相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)略顯欠缺。

我國(guó)政府之所以開(kāi)始嘗試PPP融資模式，是由于國(guó)內(nèi)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尚有較大的空間可以發(fā)展，而地方政府限于自身財(cái)力有限很難一次性投入過(guò)多的財(cái)政資金。同時(shí)，我國(guó)民營(yíng)資本近些年來(lái)的發(fā)展速度及質(zhì)量有了大幅度提升，社會(huì)閑置資金較多，亟需尋求一些投資收益穩(wěn)定、投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的項(xiàng)目開(kāi)展投資業(yè)務(wù)。而PPP融資作為一種新型的融資方式，可以使得更多的民營(yíng)資本、社會(huì)閑置資金參與社會(huì)公共項(xiàng)目的投資，并且通過(guò)相關(guān)的投資協(xié)議確保民營(yíng)資本能夠有利可圖、還能夠減輕政府初期建設(shè)投資負(fù)擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)。從中可以看到，PPP融資項(xiàng)目對(duì)于投資各方來(lái)說(shuō)基本上能夠達(dá)到其投資的目的并最大限度地保證其投資收益。

二、特色小鎮(zhèn)融資模式現(xiàn)狀

近些年來(lái)，“特色小鎮(zhèn)”建設(shè)在國(guó)內(nèi)興起了一陣熱潮。然而，特色小鎮(zhèn)建設(shè)過(guò)程中，由于各地資金供應(yīng)方面存在一定的問(wèn)題，使得建設(shè)過(guò)程中的資金出現(xiàn)了不同程度的緊缺，造成大部分地區(qū)的特色小鎮(zhèn)建設(shè)進(jìn)程較為緩慢。國(guó)內(nèi)的特色小鎮(zhèn)的建設(shè)，主要是依托各個(gè)地方的文化、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、人文、地理等相應(yīng)特征，將相應(yīng)的資源要素進(jìn)行有機(jī)的整合，從而打造一個(gè)宜居舒適且符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的小鎮(zhèn)模式。由于其投資建設(shè)的投入周期偏長(zhǎng)且政府的金融支持尚不夠成熟，融資約束成為了建設(shè)特色小鎮(zhèn)的最大障礙。因此，引入新的融資模式成為了特色小鎮(zhèn)建設(shè)的重中之重。在諸多的融資模式中，許多地方政府選用了PPP融資模式，這種充分應(yīng)用社會(huì)資本以開(kāi)發(fā)相應(yīng)公共項(xiàng)目，并使得投資各方獲取共贏的方式，一度受到投資各方的青睞。因而，對(duì)于解決各地特色小鎮(zhèn)資金不足的問(wèn)題，可以起到一定的積極作用。根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目信息庫(kù)數(shù)據(jù)，截至2016年6月30日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)為9285個(gè)，投資總額10.6萬(wàn)億元。進(jìn)入執(zhí)行庫(kù)（包括執(zhí)行、移交、采購(gòu)）項(xiàng)目數(shù)占入庫(kù)總數(shù)比例為12%，進(jìn)入執(zhí)行階段（落地項(xiàng)目）的項(xiàng)目數(shù)達(dá)619個(gè)，落地金額約1.06萬(wàn)億，落地率達(dá)6.7%。

三、特色小鎮(zhèn)融資模式探析

PPP融資與其他融資模式一個(gè)最為重要的區(qū)分在于有效利用社會(huì)資本、將其引入至社會(huì)公共項(xiàng)目中來(lái)，打造一個(gè)平等、公平的融資環(huán)境。將PPP融資模式與特色小鎮(zhèn)進(jìn)行很好的融合，是運(yùn)用專業(yè)化的金融手段及方式，將地方各類資源進(jìn)行有效整合，從而達(dá)到合理配置社會(huì)資源的作用。特色小鎮(zhèn)融資模式的運(yùn)作主要包含以下幾個(gè)方面：

（一）政府與企業(yè)合作

PPP融資模式的基本目的在于解決地方財(cái)力不足及緩解債務(wù)危機(jī)，因而其融資的特性是顯而易見(jiàn)的。PPP融資過(guò)程中，其實(shí)質(zhì)是政府與企業(yè)的合作，這也是PPP融資模式確立的一個(gè)前提條件。PPP融資項(xiàng)目的政企合作一般要經(jīng)過(guò)招標(biāo)——確立合作方——簽訂合同——出資 ——授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等幾個(gè)環(huán)節(jié)。具體來(lái)講，特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)企業(yè)通過(guò)招投標(biāo)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式，對(duì)于若干家投標(biāo)企業(yè)進(jìn)行篩選，確定合作方。然后，雙方簽訂投資合作協(xié)議并確定項(xiàng)目資本金投入比例，項(xiàng)目公司運(yùn)作所需要資金由社會(huì)資本投入。政府授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，制定規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、提供政策支持，負(fù)責(zé)決策等重大事項(xiàng)，保證公共利益實(shí)現(xiàn)最大化效益。特色小鎮(zhèn)建成以后政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，企業(yè)將項(xiàng)目移交至政府，社會(huì)資本從項(xiàng)目中退出。

（二）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式并提供公共產(chǎn)品及服務(wù)

PPP融資模式既然講求的是政府與社會(huì)資本之間的互利互惠，那么政府就應(yīng)該對(duì)于以社會(huì)資本為主導(dǎo)的項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)企業(yè)授予一定期期限、范圍的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，以保證社會(huì)資本投資獲取到合理的利潤(rùn)。這是因?yàn)?，社?huì)資本投入以后，按照先期的投資協(xié)議，為了保證社會(huì)資本的利益，政府需要授予項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)，并具備一定的排他性。以中國(guó)電建集團(tuán)下屬子公司開(kāi)發(fā)的油嶺生態(tài)旅游小鎮(zhèn)為例，當(dāng)?shù)卣磪f(xié)議約定，授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、投資、融資、建設(shè)及建成的運(yùn)營(yíng)，以整個(gè)運(yùn)營(yíng)期間內(nèi)財(cái)務(wù)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，并在約定的期限內(nèi)開(kāi)展運(yùn)營(yíng)。這樣一來(lái)使得項(xiàng)目投資效益有所保障。同時(shí)，項(xiàng)目公司在獲取到相應(yīng)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，項(xiàng)目公司要提供公共產(chǎn)品及服務(wù)。仍以油嶺生態(tài)旅游項(xiàng)目為例，中國(guó)電建公司為油嶺生態(tài)旅游特色小鎮(zhèn)項(xiàng)目提供投資、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等一攬子公共產(chǎn)品和服務(wù)，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)和公共設(shè)施建設(shè)等。

（三）收益回報(bào)及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

1、收益回報(bào)部分。油嶺生態(tài)旅游小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中，當(dāng)?shù)氐胤秸畬?duì)于公司基建部分及土地開(kāi)發(fā)成本投資按成本加成方式給予一定比例的補(bǔ)償，同時(shí)對(duì)于基建過(guò)程中所提供外包型服務(wù)，按約定比例支付費(fèi)用。

2、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)部分。收益與風(fēng)險(xiǎn)是共存的，PPP融資項(xiàng)目也是一樣，社會(huì)資本在獲得投資收益的同時(shí)，自然也要承擔(dān)與之相匹配的投資風(fēng)險(xiǎn)。特色小鎮(zhèn)在前期的建設(shè)、資金的籌集及建成的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，項(xiàng)目開(kāi)發(fā)公司都要承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，這也是PPP融資方式下，政府有效規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)的集中表現(xiàn)。然而，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，并不是一點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)都沒(méi)有，其要承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、國(guó)家政策層面發(fā)生變化的宏觀方面的風(fēng)險(xiǎn)。這就要求作為地方政府來(lái)說(shuō)，在今后的特色小鎮(zhèn)招商、引資及尋找PPP合作伙伴過(guò)程，應(yīng)該積極的轉(zhuǎn)變身份，并逐步向市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)邁進(jìn)，從而為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

四、總結(jié)

新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)于改變農(nóng)村落后面貌、擴(kuò)大農(nóng)民收入都會(huì)起到一定的積極作用。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)可以在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，還能夠有效利用當(dāng)?shù)刭Y源發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，其也非常符合國(guó)家的綠色發(fā)展戰(zhàn)略理念。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)過(guò)程中，只有合理地利用PPP融資模式，可以為其健康發(fā)展插上騰飛的翅膀。因此，建議各個(gè)地方政府，在科學(xué)、合理的引入PPP融資模式的同時(shí)，也要在事前將相關(guān)的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)作以有效評(píng)估。而不能搞過(guò)去的“一刀切”政策。對(duì)于社會(huì)資本來(lái)說(shuō)，其管理層也不能只將眼睛盯在地方給予的優(yōu)惠政策上面，應(yīng)該對(duì)于投資項(xiàng)目給予科學(xué)的測(cè)算。只有這樣，才能達(dá)到政府與社會(huì)資本的雙贏。