縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的制約與突破

王耀 何澤軍 安琪

摘 要： 我國經(jīng)濟已進入高質(zhì)量發(fā)展時代?？h域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是指縣域城鎮(zhèn)化進入發(fā)展質(zhì)量較高階段并呈現(xiàn)出集約高效、包容共享、綠色低碳、特色鮮明、治理現(xiàn)代等特征。推進縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展是推動國家整體高質(zhì)量發(fā)展的重要組成部分，是踐行新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的客觀需求。當前中國縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展受到產(chǎn)業(yè)升級難、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)低、高端人才少、體制機制僵的制約，亟須從產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新培育、人才育引、體制變革等方面推進。

關(guān)鍵詞： 縣域城鎮(zhèn)化;高質(zhì)量發(fā)展;制約;突破

中圖分類號：F299.27 ?????文獻標識碼：A

文章編號： 1003-0751（2018）08-0031-06

黨的十九大報告指出我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。高質(zhì)量發(fā)展不僅是解決我國主要社會矛盾、建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國的必然要求，更是跨越中等收入陷阱、跨入世界強國之列的迫切需要。 ① 實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展需要城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展予以支撐。 ② 什么是城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展或者說城鎮(zhèn)化發(fā)展具備什么特征才到高質(zhì)量發(fā)展階段？在當前縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展水平不高且存在資源利用率低、環(huán)境污染高、人口城鎮(zhèn)化滯后等問題的情況下 ③ ，是否還需要高質(zhì)量發(fā)展？如果需要，又面臨哪些制約？如何突破這些制約？這些問題的解答不僅決定著縣域城鎮(zhèn)化未來的發(fā)展方向，而且決定著縣域城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑。

一、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的特征

關(guān)于高質(zhì)量發(fā)展，目前并沒有一個比較權(quán)威的界定。一般認為高質(zhì)量發(fā)展是相對于某一初始狀態(tài)，事物發(fā)展進入質(zhì)量較高的階段。高質(zhì)量發(fā)展具有經(jīng)濟性、獨特性、普惠性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的特征主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

1.集約高效

集約高效是指城鎮(zhèn)化發(fā)展中資源要素利用效率較高、全要素生產(chǎn)率較高，這是高質(zhì)量發(fā)展的經(jīng)濟性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴張階段，速度與規(guī)模是目標，土地、勞動力與資本要素的大量投入是手段，要素使用效率不高。據(jù)《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報》，2011年我國每萬人擁有城鎮(zhèn)建成區(qū)面積為1平方公里，2016年這一數(shù)據(jù)為1.13平方公里，表明我國城鎮(zhèn)土地利用的集約度在下降。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變與質(zhì)量提升是目標，要素高端化與提高全要素生產(chǎn)率是手段，這就要求提升要素配置效率與技術(shù)效率。可見，集約高效是資源日趨緊張對城鎮(zhèn)化建設(shè)的客觀要求，是要素追求高投入回報率的內(nèi)在要求。

2.包容共享

包容共享是指城鎮(zhèn)化能夠響應(yīng)多元主體的差異化需求，讓更多人群享受發(fā)展成果，這是高質(zhì)量發(fā)展的普惠性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求， 是以人為本的城鎮(zhèn)化的重要體現(xiàn)。世界上最具活力和創(chuàng)新力的城市，都是開放與包容的城市。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴張階段，存在著土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的“半城鎮(zhèn)化”問題，進城農(nóng)民沒有被城鎮(zhèn)“包容”進去。根據(jù)《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》，2017年中國大約有2.86億農(nóng)民工進城務(wù)工但沒有享受到與城鎮(zhèn)市民均等的就業(yè)、教育、養(yǎng)老、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，這部分農(nóng)民工沒有實現(xiàn)農(nóng)民到市民的身份轉(zhuǎn)變，沒有共享到經(jīng)濟社會發(fā)展成果。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，雖然城鄉(xiāng)差別仍然存在，但兩者地位平等，享受的公共服務(wù)均等，城鄉(xiāng)融合發(fā)展。包容共享是高質(zhì)量發(fā)展普惠性的應(yīng)有之義，是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)內(nèi)涵。

3.綠色低碳

綠色低碳是指城鎮(zhèn)化發(fā)展中要保護生態(tài)環(huán)境，不過度開發(fā)利用自然，使人與自然和諧相處，這是高質(zhì)量發(fā)展的可持續(xù)性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，是健康城鎮(zhèn)化的基本體現(xiàn)。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴張階段，城鎮(zhèn)化建設(shè)存在明顯的高能耗、高污染、過度利用自然資源等問題，對生態(tài)環(huán)境造成了較為嚴重的破壞。據(jù)統(tǒng)計，2015年中國80%以上的建筑物采用高能耗建筑材料，綠色建材僅僅占到全部建材的10%左右;中國每年建筑垃圾的排放量大約為35.5億噸，占城鎮(zhèn)垃圾的比例達到40%左右 ④ ，綠色技術(shù)應(yīng)用率和資源循環(huán)利用率都較低。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，隨著“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)環(huán)保理念的逐漸深入人心，以及人們生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟社會發(fā)展越來越向環(huán)境友好型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，越來越需要推行可持續(xù)發(fā)展模式，促進人與自然和諧共處。綠色低碳是高質(zhì)量發(fā)展中人與自然和諧的基本訴求，是城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的客觀要求。

4.特色鮮明

特色鮮明是指城鎮(zhèn)化發(fā)展中應(yīng)注重傳承歷史，培育濃郁鄉(xiāng)土文化精神，彰顯獨特的文化特征，這是高質(zhì)量發(fā)展的特色性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。中國縣域大多具有獨特的歷史文化，傳承發(fā)展這些歷史文化就是對社會主義文化建設(shè)的重要貢獻?？h域城鎮(zhèn)匯集城鄉(xiāng)兩種文化，是文化創(chuàng)新的搖籃。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴張階段，文化建設(shè)沒有得到充分重視，一些縣域文化理念缺失、核心價值觀不明，甚至拆遷損壞一些歷史古跡。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，地方文化發(fā)展普遍得到重視，具有地方特色的文化繁榮發(fā)展將成為縣域的一張靚麗名片，成為吸引本縣籍外地優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的磁石。特色鮮明是高質(zhì)量發(fā)展獨特性的客觀要求，是區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的靈魂所在。

5.治理現(xiàn)代

治理現(xiàn)代是指城鎮(zhèn)化發(fā)展中政府、企業(yè)、市民等多主體共同參與治理，以達到“善治”的狀態(tài)，這是高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)調(diào)性對城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，在較大程度上體現(xiàn)了治理能力的現(xiàn)代化。一些大中城市，如深圳，因為治理效果較好而成為高層次人才的集聚洼地。在城鎮(zhèn)化規(guī)模擴張階段，城鎮(zhèn)建設(shè)與治理主要由政府承擔，社會公眾參與度不高，治理效果不盡人意，群眾滿意度不高。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，政府職能逐漸由全面主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薹?wù)，智慧技術(shù)廣泛使用，居民通過綜合信息平臺廣泛參與社區(qū)治理，一些公共服務(wù)通過政府購買方式實現(xiàn)，整體效果達到“善治”狀態(tài)。治理現(xiàn)代是高質(zhì)量發(fā)展和諧共生的基本要求，是民主進步的重要體現(xiàn)。

二、縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的必要性

根據(jù)《2017年中國城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，截至2016年年底，我國共有縣1537個，縣域總?cè)丝?.73億人，居住在縣城的人口（視為城鎮(zhèn)人口）約1.38億人，縣域城鎮(zhèn)化水平為20.6%。從城鎮(zhèn)化率看，縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展不充分，似乎仍應(yīng)該以規(guī)模擴張為主;但未來中國縣域城鎮(zhèn)化必須走高質(zhì)量發(fā)展道路，這不僅是國家整體發(fā)展的形勢要求，更是新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在訴求。

1.國家高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐

沒有縣域城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展就不會有國家整體高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九大報告指出中國經(jīng)濟已經(jīng)由中高速增長階段邁入高質(zhì)量發(fā)展階段。實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展不僅是未來較長時期中國經(jīng)濟發(fā)展的根本追求，而且是滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要進而實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢的必然要求。無論是從經(jīng)濟發(fā)展、居民生活就業(yè)、社會發(fā)展，還是從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、空間集約等方面看，縣域城鎮(zhèn)化水平一直滯后于整體城鎮(zhèn)化水平，縣域城鎮(zhèn)化質(zhì)量也落后于整體城鎮(zhèn)化質(zhì)量?？h域城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量不高已經(jīng)成為國家整體高質(zhì)量發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，推進縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展實際上是“補短板”。

縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展也是國家整體高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)條件。質(zhì)量變革、效率變革、動力變革是高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵所在。 ⑤ 城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展通過吸引更多人才、知識、技術(shù)等高端要素向縣城或中心鎮(zhèn)集聚，達到促進縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、帶動就業(yè)數(shù)量增加與質(zhì)量提升的目的，從而推動縣域經(jīng)濟從制造向創(chuàng)造、從產(chǎn)品向品牌、從速度向質(zhì)量的升級發(fā)展。同時，更多高素質(zhì)人才向縣域城鎮(zhèn)集聚，必將產(chǎn)生學(xué)習效應(yīng)與擴散效應(yīng)，帶動知識技術(shù)的發(fā)明創(chuàng)造與傳播應(yīng)用，推動縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展，進而推動經(jīng)濟社會發(fā)展的效率提升與動能轉(zhuǎn)換。

2.新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求

城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵與新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵一致。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》提出要走“以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承”的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的。中國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在著市民化滯后、建設(shè)用地低效、“城市病”突出、城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色等問題。新型城鎮(zhèn)化著力于克服傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化存在的問題，致力于城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升?？h域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化注重內(nèi)涵發(fā)展的理念與目標是一致的，都倡導(dǎo)以人為本、生態(tài)宜居、彰顯特色、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)。推進縣域城鎮(zhèn)化向“集約高效、包容共享、綠色低碳、特色鮮明、治理現(xiàn)代”的高質(zhì)量狀態(tài)邁進實際上就是推進縣域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展可以解決新型城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題。推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅面臨中小城市的市民化滯后、建設(shè)用地粗放、特色缺乏等問題，而且面臨大中城市出現(xiàn)“城市病”與城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等問題。只有當縣域城鎮(zhèn)建設(shè)質(zhì)量與大城市建設(shè)質(zhì)量相差不多時，大中城市的一部分人口才會返回縣域居住?？h域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展通過吸引大城市人口回流縣城達到緩解當前中國大中城市普遍存在的人口膨脹、房價高企、交通擁堵、生態(tài)惡化等問題;通過吸引高端資源要素流入，引發(fā)聚變效應(yīng)而解決中小城市自身發(fā)展難題。

3.鄉(xiāng)村振興的客觀需要

縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，尤其是其核心載體——縣城與中心鎮(zhèn)的高質(zhì)量發(fā)展，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的客觀需要。黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進農(nóng)民富裕并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。鄉(xiāng)村是中國經(jīng)濟社會發(fā)展不充分不均衡的集中體現(xiàn)，是解決中國經(jīng)濟社會發(fā)展主要矛盾的突破點與切入點。由于歷史原因，當前鄉(xiāng)村不是高端要素的凈流入體，而是凈流出體。推進縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展，就是要充分發(fā)揮縣城與中心鎮(zhèn)的要素流動驛站、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺等作用，吸引高端要素入駐縣城與中心鎮(zhèn)，進而輻射縣域鄉(xiāng)村區(qū)域。

縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展與鄉(xiāng)村振興的作用點都是高端要素。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于“人、地、錢”，在于將人才、產(chǎn)業(yè)、知識、技術(shù)、信息等資源要素導(dǎo)入鄉(xiāng)村并留下來發(fā)揮作用。然而，分散的鄉(xiāng)村并不能有效承載并聚合這些要素，需要鄉(xiāng)村的聚落點——縣城與中心鎮(zhèn)來承載或聚合。縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展對高端資源要素流入最為重要，中國東南沿海發(fā)達縣域城鎮(zhèn)就是因為質(zhì)量高而吸引到高端資源要素入駐。毫無疑問，作為前置條件，高端要素流入縣域是鄉(xiāng)村振興的需要，也是縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的需要。

三、縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的困境

高質(zhì)量發(fā)展需要高端要素與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的支撐。當前，縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展起點低、邁步難，主要面臨以下幾個困境。

1.產(chǎn)業(yè)升級難

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量主要取決于縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越合理，城鎮(zhèn)化質(zhì)量越高。 ⑥ 而當前中國縣域經(jīng)濟遭遇產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級困境。

一是產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱?？h域二、三產(chǎn)業(yè)比重僅為70%左右。第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部大部分是消費性的餐飲、商貿(mào)、運輸業(yè)等附加值較低的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，而附加值高的商務(wù)、科技服務(wù)、文化創(chuàng)意等生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)比重較低。第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部附加值較高的經(jīng)濟作物和畜牧業(yè)比重都較低。由于路徑依賴以及創(chuàng)新的時滯性，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)狀短期內(nèi)難以改變。

二是技術(shù)支撐差。縣域工業(yè)大多源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，主要是對農(nóng)礦產(chǎn)品進行初加工與再加工，處于價值鏈低端的加工環(huán)節(jié)，具有資源消耗大、能源消耗高、過程污染重等特征，迫切需要向精細加工、技術(shù)創(chuàng)新與品牌營銷等價值鏈高端環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)型。但縣域企業(yè)多為中小企業(yè)，技術(shù)創(chuàng)新水平低、能力弱、人才缺，升級發(fā)展缺乏技術(shù)支持。

三是資金支持弱?？h域企業(yè)由于規(guī)模小、資信低而難以通過上市從資本市場融資，也難以獲得及時足額的銀行貸款。同時，近年來實體經(jīng)濟不景氣也使得企業(yè)自我積累的資金較少，用于擴大再生產(chǎn)的資本不足。資金投入不足嚴重制約企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動開展與人才引育。

2.創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)低

“建設(shè)創(chuàng)新型國家，基礎(chǔ)在縣域、活力在縣域、難點也在縣域”。高質(zhì)量發(fā)展需要創(chuàng)新作為第一驅(qū)動力。但當前中國縣域創(chuàng)新能力相對較弱。

一是產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新較弱。中國大部分科技創(chuàng)新資源集中于大中城市，集中于高校與科研院所，縣域范圍內(nèi)科技創(chuàng)新資源較少，且不同創(chuàng)新主體投入到科技創(chuàng)新的資金也非常少?？h域產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新活動主要是購買高校與科研機構(gòu)的技術(shù)創(chuàng)新成果孵化轉(zhuǎn)化，或者聯(lián)合高?？蒲性核_發(fā)技術(shù)，自主研發(fā)活動較少。這種創(chuàng)新資源要素的稀量投入及自主研發(fā)活動稀少使得高質(zhì)量發(fā)展缺乏技術(shù)支持。

二是成果轉(zhuǎn)化不足。縣域是科技成果轉(zhuǎn)化的重要平臺，但縣域科技成果轉(zhuǎn)化率與轉(zhuǎn)化質(zhì)量卻不高。一方面，高校與科研院所的科技成果轉(zhuǎn)化率本來就不高，選擇縣域進行轉(zhuǎn)化的更少;另一方面，縣域企業(yè)缺乏具有較強吸收消化能力的人才來吸納高校與科研院所的科技創(chuàng)新成果。同時，一些縣級政府對科技成果轉(zhuǎn)化不夠重視，科技與科普部門邊緣化，支持成果轉(zhuǎn)化的財政資金投入稀少。

三是創(chuàng)業(yè)活力不足?？h域創(chuàng)業(yè)是前景廣闊的天地，但由于人才、資金、體制等制約，縣域創(chuàng)業(yè)潛力挖掘不足。一些創(chuàng)業(yè)政策看上去很好，但落地實施困難，城市科技人員下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、本土鄉(xiāng)紳創(chuàng)業(yè)的渠道還不夠暢通;一些創(chuàng)業(yè)園區(qū)雖已初步建立，但內(nèi)涵發(fā)展不足，沒有較好地發(fā)揮孵化與示范帶動作用;一些創(chuàng)業(yè)開發(fā)項目或冒進或保守，創(chuàng)業(yè)成功率有待提升。

3.高端人才少

縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展離不開技術(shù)、資金、信息等資源要素，但這些要素能否得到高效利用卻需要高層次人才的撬動?？h域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨以下三類人才的供給不足。

一是高端創(chuàng)新人才嚴重不足。中國高端創(chuàng)新型人才大多分布在大中型城市的科研機構(gòu)、高校、大中型科技企業(yè)中?？h域科研機構(gòu)、高校、大中型科技企業(yè)幾乎沒有，高端創(chuàng)新人才極其短缺。同時，縣城是高端創(chuàng)新人才的流出地，為數(shù)不多的創(chuàng)新人才經(jīng)常流入大城市。

二是高端創(chuàng)業(yè)人才嚴重不足。創(chuàng)業(yè)人才是整合與開發(fā)資源要素、具有創(chuàng)業(yè)精神與經(jīng)營管理才能的人才。這類人才自身具有一定的專業(yè)技術(shù)知識，具有寬闊的視野與前瞻的意識。而縣域創(chuàng)業(yè)人才由于專業(yè)技術(shù)知識不足或視野局限，常常是對土地、人力、資本等初級資源要素進行整合與開發(fā)，創(chuàng)業(yè)質(zhì)量不高。同時相比于大中城市，縣域創(chuàng)業(yè)人才的產(chǎn)生與培養(yǎng)激勵不足，數(shù)量遠不能滿足高質(zhì)量發(fā)展需要。

三是高技能人才嚴重不足。高技能人才是掌握一定專業(yè)技術(shù)、具備工匠精神的技術(shù)工人。這類人才直接決定著產(chǎn)品的質(zhì)量與檔次。從全國范圍看，高技能人才數(shù)量不足以及結(jié)構(gòu)不合理，已經(jīng)對中國向制造業(yè)強國邁進構(gòu)成制約?？h域工業(yè)處于價值鏈低端，能夠集聚與吸納的高技能人才更為稀少。

4.體制機制僵

體制機制是縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障。中國現(xiàn)行一些制度制約著縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。

一是市管縣體制僵化。中國于20世紀80年代末實施市管縣體制，即地級市對所轄縣域的經(jīng)濟社會發(fā)展與財政人事分配進行管理?；趯Α笆小钡钠茫丶壥姓檬种袡?quán)力選擇優(yōu)先發(fā)展所在城市，在市級財力不足的情況下，將縣級財政收入用于支援地級市所在城市建設(shè)，造成縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢。市管縣體制不僅對縣財政形成“抽水機”，對人才、產(chǎn)業(yè)等高端要素也形成“虹吸”效應(yīng)，是縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵制約。

二是財稅分配體制不公。中國自1994年實施分稅制以來，中央與地方在財權(quán)、事權(quán)的分配上逐漸不平衡，地方政府在財權(quán)沒有顯著增加的情況下，事權(quán)不斷增加，造成地方政府財力緊張。相對于中央政府，省級政府以8倍的財力支出20倍的事務(wù)，省級政府承擔的事項達到1528項，而縣級政府承擔的事權(quán)不少于省級政府。 ⑦ 一些經(jīng)濟欠發(fā)達縣公務(wù)人員工資發(fā)放與人員活動經(jīng)費已經(jīng)捉襟見肘，根本沒有資金來進行城鎮(zhèn)化建設(shè)。

三是城鄉(xiāng)二元體制固化。現(xiàn)行公共產(chǎn)品供給制度城鄉(xiāng)差別較大，城鎮(zhèn)公共品供給遠遠超過農(nóng)村。附在戶籍制度上的城鄉(xiāng)居民福利待遇差異較大，農(nóng)民工享受不到現(xiàn)代市民應(yīng)有的待遇。城鄉(xiāng)社會保障不均等，城市居民社會保障種類與數(shù)額均高于農(nóng)村居民。如何保障農(nóng)民獲取適當?shù)墓I(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展中土地增值收益也需要從制度上重視。這些制度的變革并不是縣級政府所能完成的，需要上級政府、多個部門聯(lián)合組織實施。

四、縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對策建議

1.實施產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化工程，強化產(chǎn)業(yè)支撐

產(chǎn)業(yè)升級優(yōu)化是促進集約高效與綠色低碳高質(zhì)量發(fā)展的主體部分。推動產(chǎn)業(yè)升級并不要求政府投入公共資源直接支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，而是要提供產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

一是從規(guī)劃與融資方面提高基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量。在規(guī)劃建設(shè)方面，綜合考慮縣域城鎮(zhèn)在區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展中的定位，合理規(guī)劃城鎮(zhèn)體系，確定需要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)先次序與建設(shè)質(zhì)量。在資金供給方面，鑒于縣級政府財力普遍緊張的現(xiàn)狀，需要創(chuàng)新城鎮(zhèn)建設(shè)投融資機制，嘗試發(fā)行一定規(guī)模的中長期政府債券，使得城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果代際共享、成本代際共攤。

二是制定縣域產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展政策。明確縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)與特色產(chǎn)業(yè)，以政策創(chuàng)新破解產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展制約。在破解技術(shù)制約方面，政府出資搭建校地合作、院地合作平臺，鼓勵企業(yè)積極與高等院校或研究院所合作建立產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)聯(lián)盟;激勵規(guī)模以上企業(yè)建立研發(fā)機構(gòu)、加大研發(fā)投入，獲取相應(yīng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)。在破解資金制約方面，制定融資擔保政策，鼓勵商業(yè)銀行設(shè)立中小企業(yè)貸款專戶，針對符合產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展方向的中小企業(yè)提供信貸支持;鼓勵企業(yè)之間加強業(yè)務(wù)重組，通過資產(chǎn)整合發(fā)揮互補優(yōu)勢，緩解發(fā)展困境。

2.實施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培育工程，增強發(fā)展動能

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)是推動集約高效、綠色低碳、特色鮮明的高質(zhì)量發(fā)展的主要途徑。實施創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)培育工程就是要促進技術(shù)創(chuàng)新、成果轉(zhuǎn)化與大眾創(chuàng)業(yè)，增強縣域高質(zhì)量發(fā)展新動能。

一是加強產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新。圍繞縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，完善產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系，建設(shè)創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，建設(shè)產(chǎn)業(yè)技術(shù)孵化中試平臺，組建產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新聯(lián)盟，鼓勵企業(yè)建設(shè)工程技術(shù)中心等創(chuàng)新平臺。強化綠色、安全、優(yōu)質(zhì)導(dǎo)向，圍繞食品安全、生態(tài)安全，突破農(nóng)業(yè)節(jié)水、循環(huán)農(nóng)業(yè)、面源污染治理、化肥農(nóng)藥減施增效、防災(zāi)減災(zāi)、綠色物流、質(zhì)量追溯等關(guān)鍵技術(shù)開展創(chuàng)新活動。加快互聯(lián)網(wǎng)和智能裝備技術(shù)創(chuàng)新的推廣使用。

二是提升技術(shù)成果轉(zhuǎn)化質(zhì)量和效率。依托國家和省市級科技園區(qū)、可持續(xù)發(fā)展試驗區(qū)，建設(shè)區(qū)域性科技成果創(chuàng)新實驗和綜合示范基地。聯(lián)合科研機構(gòu)及大專院校，加快推進院（校）地合作示范基地建設(shè)，完善產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新轉(zhuǎn)化機制。依托創(chuàng)新型企業(yè)，加快高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。依托科技計劃項目，建設(shè)專業(yè)性科技示范點建設(shè)，引導(dǎo)新技術(shù)示范輻射應(yīng)用。依托互聯(lián)網(wǎng)與新一代信息技術(shù)，建立縣域科技信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺，強化科技信息供求服務(wù)。

三是提升創(chuàng)業(yè)動力活力。加大創(chuàng)業(yè)支持力度，引導(dǎo)城市科技人員下鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，鼓勵支持在鄉(xiāng)、回鄉(xiāng)農(nóng)民開展“雙創(chuàng)”活動，激發(fā)農(nóng)民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)熱情和活力。依托產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、星創(chuàng)天地，產(chǎn)業(yè)基地和電子商務(wù)中心，著重打造一批縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，完善縣域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系。引導(dǎo)科技投入向生產(chǎn)一線傾斜，為科技人員下鄉(xiāng)和農(nóng)民在鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供政策支持和綜合服務(wù)。

3.實施高端人才育引工程，夯實發(fā)展根基

培育本土人才、引進外來人才、共享外部人才，促進人才在縣域城鎮(zhèn)”引進來、留下來、發(fā)展好”。

一是培育本土人才。建立農(nóng)村實用人才動態(tài)管理數(shù)據(jù)庫，將不同類別的致富能手、“土專家”“田秀才”等納入其中。利用陽光工程、雨露計劃等培訓(xùn)項目，整合各種教育培訓(xùn)資源，加強對農(nóng)村實用技術(shù)人才的培訓(xùn)。在土地使用、資金幫扶、稅費減免、扶持獎勵等方面出臺政策，解決高層次農(nóng)村實用人才戶籍、住房、子女入學(xué)等方面的煩惱，確保他們留下來、安得穩(wěn)。

二是引進外來人才。充分發(fā)揮“新鄉(xiāng)賢” ⑧ 作為鄉(xiāng)村振興推動者、產(chǎn)業(yè)興旺引領(lǐng)者、鄉(xiāng)村治理協(xié)作者、脫貧攻堅帶頭者的積極作用，出臺“市民下鄉(xiāng)、能人回鄉(xiāng)、企業(yè)興鄉(xiāng)”的具體措施，搭好鄉(xiāng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，鼓勵外來人才居鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)展。鼓勵有眼光、懂經(jīng)營的市民下鄉(xiāng)創(chuàng)辦企業(yè)或合作組織。鼓勵創(chuàng)業(yè)能手、技術(shù)人才、企業(yè)家等回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，鼓勵在外鄉(xiāng)居住的離退休人員回鄉(xiāng)居住，以德化人、反哺桑梓。

三是共享外部人才。采用“筑巢引鳳”策略，發(fā)揮縣域土地、勞動力、服務(wù)優(yōu)勢，通過設(shè)立研發(fā)機構(gòu)、技術(shù)孵化機構(gòu)、博士后流動站、院士工作站等平臺，鼓勵大中型企業(yè)、科研院所、高等學(xué)校等機構(gòu)的高層次創(chuàng)新人才下鄉(xiāng)調(diào)查研究、中試孵化、產(chǎn)業(yè)化技術(shù)成果等。用活科技特派員、三區(qū)人才、博士服務(wù)團、“三支一扶”大學(xué)生等人才下鄉(xiāng)政策，以環(huán)境、服務(wù)、感情促進這些高層次人才為縣域發(fā)展貢獻力量。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等智慧技術(shù)，建設(shè)城鄉(xiāng)人才共享平臺，讓城市高端人才在線為基層工作提供指導(dǎo)與服務(wù)。

4.實施體制機制變革工程，推進城鄉(xiāng)融合

賦予縣域自主發(fā)展權(quán)、打破城鄉(xiāng)二元制度體系，破解縣域城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的體制機制制約。

一是擴大縣域自主發(fā)展權(quán)限?？h域自主發(fā)展權(quán)是調(diào)動縣級政府管理經(jīng)濟社會事務(wù)積極性、降低溝通協(xié)調(diào)成本、激發(fā)各主體創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力的重要武器?？h域自主發(fā)展權(quán)涉及市管縣體制變革與財權(quán)事權(quán)分配制度變革。在管理體制方面，逐漸實行市縣分設(shè)分治，城市政府只管城市自身和郊區(qū)縣，其他縣由省政府直接管理。逐步實現(xiàn)市與縣在法律地位上平等，賦予縣直接管理轄區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟與社會發(fā)展事務(wù)的自主權(quán)。在財稅分配體制方面，合理分配中央與地方以及不同層級地方政府之間的財權(quán)事權(quán)。本著降低成本、增進效率、增強活力的原則，劃分清楚中央與地方事權(quán)界限與種類;明確上下級地方政府之間的事權(quán)分工與分擔原則。在事權(quán)界定清晰的基礎(chǔ)上，合理分配財權(quán)，確保事權(quán)與財權(quán)匹配。

二是推動城鄉(xiāng)融合制度建設(shè)。改革公共產(chǎn)品供給制度，加大對中心鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)村道路網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的支持力度，提升公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。改革社會保障制度，破除原先戶籍所黏附的系列福利待遇，在社會最低生活保障、醫(yī)療保障、教育等方面推進農(nóng)民、農(nóng)民工與原來的市民享受同等福利待遇，消除農(nóng)民與市民之間的身份差別。改革農(nóng)村土地制度，在土地確權(quán)的基礎(chǔ)上，探索農(nóng)地社保、農(nóng)地資本化實施細則，提高農(nóng)村土地征用的補償標準，促使農(nóng)民帶“資”進城。

注釋

①顏廷標：《深刻理解高質(zhì)量發(fā)展的豐富內(nèi)涵》，《河北日報》2018年1月5日。

②《徐林：高質(zhì)量發(fā)展需要高質(zhì)量城鎮(zhèn)化支撐》，搜狐網(wǎng)，http：//www.sohu.com/a/205176458_611499，2017年11月18日。

③晏玲菊：《城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的理論邏輯與路徑選擇》，《學(xué)習與實踐》2014年第2期。

④牛福蓮：《完善法規(guī)政策 推動建筑垃圾資源化》，《中國經(jīng)濟時報》2016年1月4日。

⑤魏禮群：《牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展這個強國之基》，《經(jīng)濟日報》2018年4月19日。

⑥龍奮杰等：《產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化互動關(guān)系分析》，《城市問題》2015年第7期。

⑦杜濤：《8倍財力支撐20倍支出：省級政府事權(quán)地圖》，《經(jīng)濟觀察報》2013年9月18日。

⑧“新鄉(xiāng)賢”是指在鄉(xiāng)村社會建設(shè)、風習教化、公共事務(wù)中貢獻力量的鄉(xiāng)紳。

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責任編輯：澍 文

Constraints and Breakthroughs in the High-quality Development of County Urbanization

Wang Yao ??He Zejun ??An Qi

Abstract： China′s economy has entered an era of high-quality development. High-quality development of county urbanization presents the characteristics of being intensive， efficient， inclusive and sharing， green， low-carbon， distinctive features， and modern governance. Promoting the high-quality development is an important part of the overall high-quality development， the internal requirement of the new-urbanization， and the objective demand of the Rural Revitalization. At present， the high-quality development of county urbanization in China is restricted by the difficulties of industrial upgrading， low innovation and entrepreneurship， lack of high-end talents and rigid institutional mechanism. It is urgent to break these restrictions from the aspects of industrial development， innovative cultivation， talent cultivation and institutional transformation.

Key words： county urbanization; high-quality development; constraints; breakthrough