流域水污染防治：地方立法中協(xié)調(diào)條款的設置*

琪若娜

(武漢大學 環(huán)境法研究所， 武漢 430072)

立法協(xié)調(diào)包括內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)調(diào)兩方面的要求，前者指立法本身要有協(xié)調(diào)性，后者指立法要與它調(diào)整的社會關(guān)系相協(xié)調(diào)[1]。本文主要分析立法內(nèi)部的協(xié)調(diào)條款。協(xié)調(diào)條款是指在法律文本中表達協(xié)調(diào)內(nèi)容的法律條款。涉及流域水污染防治的協(xié)調(diào)條款指的是流域中各個地方立法中基于流域的整體性，對水污染防治的相關(guān)制度及糾紛處理等事項進行協(xié)調(diào)的規(guī)定。協(xié)調(diào)性指標在衡量法律文本自身乃至一個法律部門的體系化程度，甚至整個社會主義法律的體系化程度方面都是一個非常重要的風向標。目前，我國流域水污染防治法律文本中的協(xié)調(diào)條款設置問題十分突出，地方立法部分條款之間欠協(xié)調(diào)，不利于構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一的法律體系。

一、流域水污染防治的碎片化問題與設置協(xié)調(diào)條款的必要性

1. “行政區(qū)行政”造成的流域碎片化局面

目前，我國解決流域水污染的手段還停留在傳統(tǒng)方式上，主要還是以“行政區(qū)行政”治理模式為主[2]。由于流域水資源問題本身具有較強的外部性、流動性，一個區(qū)域的水資源污染不受行政轄區(qū)的限制，往往會超越行政區(qū)域的界限[3]。地方性法規(guī)都是由地方政府制定的，各個地方政府由于不同的發(fā)展需要，在立法中體現(xiàn)著不同的利益，并且普遍存在以追求經(jīng)濟利益作為首要目標的立法觀念占主導地位、忽視跨界協(xié)同管理等問題，造成權(quán)力設置的重復與空白，形成只有分工沒有協(xié)作的碎片化局面。盡管近些年來各級立法部門都在積極探索跨區(qū)域流域水污染問題的解決方案，各個地方政府也根據(jù)自身需要試圖就流域水資源問題提出可行方案，但這些立法嘗試制度化程度相對較低，往往無法達成共識。多個立法主體在各自制定法律時，往往出現(xiàn)各地區(qū)立法相差甚遠的現(xiàn)象，不難發(fā)現(xiàn)有些立法并不是從流域的本質(zhì)屬性出發(fā)，而更多地是根據(jù)區(qū)域需求進行立法，缺乏科學性，這也是我國流域水污染協(xié)調(diào)防治難以有效推進的一個重要原因。水污染防治工作常常處于兩難境地，造成了事實上的區(qū)域化分割管理和區(qū)域規(guī)則對流域規(guī)則的侵蝕，割斷了流域水資源間的關(guān)聯(lián)，在流域上下游、左右岸、干支流的協(xié)調(diào)等方面，往往因為地區(qū)之間利害關(guān)系或意見不一致而相互扯皮，導致行政區(qū)域各自為政[4]。

2. 以自利立法觀念為主導的現(xiàn)狀

地方行政區(qū)域作為獨立的利益主體，不可避免地存在著自利的傾向。河流排污行為具有外溢效應，各流域的政府都有將管理水資源的利益集中在本區(qū)域而將成本分攤到區(qū)域之外的傾向，并在地方立法中予以體現(xiàn)。“單獨的私人理性行為有可能造成集體的或公共的非理性”[5]，如果每個人都按照自己認為正確的主張采取行動，有時會造成嚴重的社會紊亂，這就是協(xié)調(diào)難題的癥狀。如果只是站在自上而下的視角，根本無益于問題的解決，法治健康發(fā)展所需要的是共同的參與、平等的討論、集體的實踐智慧。解決協(xié)調(diào)難題和集體行動困境的方案便是在地方水污染防治立法中制定規(guī)范化的協(xié)調(diào)條款，進而對地方個體理性進行強化。

經(jīng)濟體制與政治體制改革使省級地方政府作為相對獨立的地區(qū)利益主體的角色日益凸顯。在我國行政區(qū)層級中，地方政府中除少數(shù)特區(qū)和較大的市外，只有省級行政區(qū)才有地方立法權(quán)。也就是說，從地方的立法保護看，省級政府是地方利益的最大保護人。地方政府具有極大的經(jīng)濟發(fā)展自主權(quán)，省級政府較其他層級政府而言更具作為相對獨立的地區(qū)利益主體的特征，其重要性日益凸顯。因此，建立流域立法模式最重要的前提便是協(xié)調(diào)省級政府間的利益關(guān)系。在流域水資源治理方面，省級政府跨區(qū)域合作缺乏相應的法律依據(jù)，如發(fā)生跨行政區(qū)水污染問題，沒有相應的流域水資源事務處理與監(jiān)督的法律和機制，省級政府缺乏處理依據(jù)，使得流域內(nèi)環(huán)境治理要么互相推諉，要么爭議不斷[2]。從流域立法的內(nèi)部構(gòu)成來看，無論是立法主體還是立法所要調(diào)整的事項和社會關(guān)系都不是單一的，即流域立法的最終結(jié)果不是某一主體能夠單獨決定的，需要在協(xié)調(diào)流域各立法主體的基礎(chǔ)上，就關(guān)涉各方利益的事項或社會關(guān)系尋求公認的或一致的法律規(guī)則，這也是地方立法協(xié)調(diào)的目的所在[6]。流域地方立法應當注重協(xié)調(diào)由于水資源問題引發(fā)的上下游、干支流、左右岸的諸多用水矛盾和沖突。如在開發(fā)利用方面，由于水體的流動性，上游在地方保護主義的影響下對轄區(qū)內(nèi)河流過度開發(fā)利用的損害結(jié)果往往出現(xiàn)在下游，因此在水污染防治方面往往出現(xiàn)上游排污，下游一方面叫苦不迭，另一方面又將污水往更下游排放的現(xiàn)象[7]。這種現(xiàn)狀使得流域水體的整體質(zhì)量始終處于低下狀態(tài)。

3. 設置協(xié)調(diào)條款的必要性：實現(xiàn)效率與公平的融合

流域的整體性使得上下游之間存在利益的競爭性。這種競爭的自發(fā)性使得“多中心體制面臨著如何在更為廣袤的大城市地區(qū)內(nèi)，跨越每一個正式實體職能上的或者地域上的約束，而實現(xiàn)更為廣泛的社群利益或公共利益的問題?！盵8-9]為此，需要加強不同地方在立法中對于水污染防治的協(xié)調(diào)合作能力，從而有效化解沖突。協(xié)調(diào)最初是因求解巨人政府[注]20世紀初傳統(tǒng)官僚制行政形成，體現(xiàn)出鮮明的效率至上的追求。與此相契合，“巨人政府(giant government)”理論與實踐應運而生。先后通過合并、重組等區(qū)劃調(diào)整手段形成的芝加哥、紐約等美國大城市堅持認為，城市化的區(qū)域應由涵蓋所有郊區(qū)人口的政府來治理。參見尼古拉斯·亨利.公共行政與公共事務[M].張昕，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：655，675.這一主張暗含的邏輯是，巨人政府式的單一官僚體制有一個單一權(quán)力中心，它在社會治理方面有終極的權(quán)威，這樣的安排可以保證政府管理的高效率，從而使巨人政府“要比數(shù)目眾多的地方政府好得多”。參見David Rusk.Cites without suburbs[M].Washington D.C.：Woodrow Center Press，1993：88.與超級地方主義[注]與巨人政府針鋒相對，超級地方主義者“重新”發(fā)現(xiàn)了歷史悠久的多中心體制的卓越價值：政府數(shù)目眾多，管轄權(quán)常常重疊，這將最充分、最有效地滿足公民的要求，其原因主要在于多中心體制構(gòu)造了一個地方政府間的自由競爭市場。參見尼古拉斯·亨利.公共行政學[M].項龍，譯.北京：華夏出版社，2002：371-376.由此人民可以“以足投票”來激發(fā)地方政府的責任心。另外，多中心體制的突出好處還表現(xiàn)在小規(guī)模地方政府通過相互合作進行互補，從而可以最大化地提高公共產(chǎn)品供給效率。參見邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方公共經(jīng)濟[M].毛壽龍，李梅，譯.上海：三聯(lián)書店，2000：433-457.問題而出現(xiàn)的[10-12]，這兩種理論對于現(xiàn)有的流域水污染防治問題同樣能夠提出具有普適意義的建議。但由于流域水污染防治問題具有跨行政區(qū)域的特點，如將中央政府作為中心，即采用巨人政府的理念，則可能削弱地方政府處理地方問題的能力；反之，如選擇超級地方主義，則會導致管轄權(quán)上的“公地悲劇”：人人都有責任，等于人人都沒有責任[12]373-376。協(xié)調(diào)條款的存在，則在保證地方政府自主利益的基礎(chǔ)上強調(diào)政府間磋商與溝通，從而結(jié)合了巨人政府與超級地方主義兩者所長，又規(guī)避了兩者所短，著眼于流域整體的長遠利益，有利于實現(xiàn)流域的公平開發(fā)和水污染的合作治理。

設置流域水污染防治地方立法協(xié)調(diào)條款的目標就是理清地方間的利益關(guān)系，調(diào)和各種利益沖突。實現(xiàn)這一目標，必須在地方立法中考慮到其他區(qū)域的水環(huán)境利益，實現(xiàn)多個利益主體之間的衡平。從另一個角度，也可以看作實現(xiàn)以流域為中介的不同區(qū)域之間利益的衡平以及以區(qū)域為中介的區(qū)域內(nèi)不同使用主體之間利益的衡平[13]。因此，地方立法應當避免以行政區(qū)域管理為主的現(xiàn)行管理體制帶來的流域管理的失控以及地方利益間的惡性競爭，破除地方保護主義，實現(xiàn)區(qū)域間立法的協(xié)調(diào)，避免形成流域的“公地悲劇”。地方水污染防治立法中的協(xié)調(diào)條款可以通過協(xié)調(diào)多個地方制定的各項水污染防治制度，使現(xiàn)行區(qū)域規(guī)則下的區(qū)域化流域公共治理模式滿足流域公共治理的內(nèi)在需要，進而改變當前水污染流域治理的碎片化局面。

二、水污染防治地方立法中協(xié)調(diào)條款設置的現(xiàn)狀

自《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)發(fā)布以來，我國污水處理邁入了新征程，不斷探索由“點”向“面”延伸的治理模式。以此為基礎(chǔ)，水環(huán)境綜合整治概念興起，從單純地治水向防治結(jié)合、跨行政區(qū)域統(tǒng)籌治理轉(zhuǎn)變。其中，流域治理的必要性和重要性成為熱門關(guān)注點?！八畻l”明確的是治水綱領(lǐng)，隨后出臺的《重點流域水污染防治“十三五”規(guī)劃編制工作方案》是進一步加強流域治理的重要文件，明確要求推進七大重點流域綜合治理。告別哪里污染治哪里的歷史，促進流域治理向區(qū)域化轉(zhuǎn)變，朝著綜合防治的目標邁進，才是我國水環(huán)境得到根本改善，恢復水生態(tài)自我調(diào)節(jié)功能的解決之道。本文以松花江流域為例，探討我國水污染防治地方立法中協(xié)調(diào)條款設置的現(xiàn)狀。

松花江流域位于中國東北地區(qū)的北部，全長1 927 km，跨越內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江3個省區(qū)，其兩條主要支流一為源于長白山天池的西流松花江，二為源于小興安嶺的嫩江。松花江是我國有機污染最嚴重的河流之一，位于松花江上下游的吉林與黑龍江兩省就松花江污染治理問題多有摩擦。松花江流域水資源狀況對三省區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展和流域沿岸民眾的生活安全具有重要意義。多年來，松花江干流和支流兩岸大量工業(yè)廢水和生活污水排入江中，加之農(nóng)業(yè)面源污染和生態(tài)環(huán)境破壞，導致松花江流域污染不斷加重，已被國家列為嚴重污染河流之一[14]。松花江特大水污染事件發(fā)生后，國務院于2006年8月批準了《松花江流域水污染防治規(guī)劃(2006—2010年)》。2008年12月19日，黑龍江省通過了《黑龍江省松花江流域水污染防治條例》(以下簡稱《黑龍江條例》)，隨后吉林省也出臺了《吉林省松花江流域水污染防治條例》(以下簡稱《吉林條例》)，而內(nèi)蒙古自治區(qū)至今卻沒有出臺相關(guān)地方立法。松花江是條跨省河流，三省區(qū)均有獨立的地方立法權(quán)，而地方立法的協(xié)調(diào)性對松花江流域水污染防治工作效果具有直接影響。

針對松花江這種跨省、跨部門的區(qū)域水資源，建立了松遼水利委員會。但由于該委員會只是水利部的派出機構(gòu)，級別較低，不具有權(quán)威性。在流域?qū)用妫袊牧饔驒C構(gòu)仍是一個以流域規(guī)劃設計和研究為主的研究型事業(yè)單位[15]。因此在現(xiàn)實中，松遼水利委員會很難發(fā)揮其預期的監(jiān)管職能。在這種前提下，地方之間的立法協(xié)調(diào)便顯得尤為重要。現(xiàn)實狀況中，對松花江流域進行管理時各地方并不能實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)，只是在各自行政區(qū)域內(nèi)對流域水資源進行監(jiān)管，割裂了流域的整體性，從而導致治理效果不理想。松花江流經(jīng)內(nèi)蒙古自治區(qū)的區(qū)域沒有以法律進行規(guī)制，位于上游的吉林省與下游的黑龍江省在松花江流域水污染防治方面的規(guī)定也存在諸多問題，如表1所示。

1. 用詞存在模糊性與差異性

《黑龍江條例》第24條規(guī)定了跨行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和報告制度，在其他條文中對水污染防治進行規(guī)制的過程中也涉及跨縣(市、區(qū))界、跨市界[注]《黑龍江條例》第26條：跨市界上下游人民政府應當建立跨行政區(qū)域聯(lián)防治污機制。第27條：跨市界流域的上游地區(qū)環(huán)境保護行政主管部門在審批可能對跨界斷面水質(zhì)產(chǎn)生影響或者可能造成水質(zhì)超標的建設項目的環(huán)境影響評價文件時，應當征詢相鄰的下游地區(qū)環(huán)境保護行政主管部門的意見。第28條：跨市界流域的上下游市人民政府應當建立聯(lián)席會商制度。第29條：跨市界流域相鄰的環(huán)境保護行政主管部門應當定期互通水污染防治情況。。而《吉林條例》第3條中規(guī)定，將跨市、縣行政區(qū)域交界處河流斷面水質(zhì)狀況納入目標責任制。從兩部條例的立法理念來看，其調(diào)整對象均未明確包括跨省界行政區(qū)域，對于“行政區(qū)域”的定義也較為模糊。我國行政區(qū)域不僅包括市、縣、州、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，還包括省、自治區(qū)、直轄市[注]《憲法》第30條規(guī)定，我國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。，因而行政區(qū)域間的利益沖突可能在多種行政主體之間產(chǎn)生，既可能是省內(nèi)市縣之間的沖突，也可能是省級政府之間的沖突。各層級行政區(qū)域相對獨立的區(qū)域利益，引發(fā)了行政區(qū)域間的利益沖突[16]。兩部條例對行政區(qū)域之間流域水污染利益沖突沒有作出很好的規(guī)制：一方面，黑龍江省對“行政區(qū)域”的定義較模糊，不能確定其中是否包括跨省界的流域事項；另一方面，吉林省規(guī)定了跨市界、跨縣界的流域水污染防治事項，忽略了最容易發(fā)生利益沖突的跨省界流域問題。

2. 忽視流域規(guī)劃管理的統(tǒng)一性

《吉林條例》第8條規(guī)定，編制松花江流域水污染防治規(guī)劃時根據(jù)國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規(guī)劃進行?！逗邶埥瓧l例》第4條規(guī)定，縣級以上人民政府應當根據(jù)依法批準的《松花江流域水污染防治規(guī)劃》制定本行政區(qū)域的水污染防治規(guī)劃。兩部條例中關(guān)于規(guī)劃的條文規(guī)定過于原則與模糊，缺乏細化的規(guī)定，且仍局限于行政區(qū)域內(nèi)，不利于流域的整體性保護。吉林省關(guān)于松花江流域水資源污染防治的立法中并未涉及跨省協(xié)調(diào)規(guī)劃管理的規(guī)定?！都謼l例》第28條規(guī)定：“流域內(nèi)省所轄各市和集中式飲用水水源地上游縣的主要鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)污水排放系統(tǒng)應當與雨水排放系統(tǒng)分開設置?！痹摋l文只規(guī)定了行政區(qū)域內(nèi)的上游，卻并沒有考慮到基于流域的整體性本區(qū)域內(nèi)的下游便是相鄰區(qū)域的上游，只考慮到對本區(qū)域內(nèi)下游的保護，卻沒有考慮相鄰區(qū)域的利益?！逗邶埥瓧l例》第3章專門規(guī)定了跨界協(xié)同管理問題。其第23條規(guī)定，縣級以上人民政府應當采取措施有效控制本行政區(qū)域內(nèi)的水污染，保證出界江河或者進入湖泊、水庫的水質(zhì)達到水環(huán)境質(zhì)量功能要求。分析該條文可以得出“縣級以上人民政府”包括省級政府的結(jié)論，且從條例用語可以看出，黑龍江省注重不同區(qū)域之間的協(xié)同管理，這里的“協(xié)同”包括“協(xié)調(diào)”“共同”的含義，強調(diào)跨界流域利益各方的協(xié)調(diào)與共同管理?！逗邶埥瓧l例》雖然意識到了不同利益主體之間協(xié)調(diào)的重要性，但在具體規(guī)定中仍存在一定缺陷，其第3章規(guī)定的細則主要涉及跨市界流域的調(diào)整，并沒有規(guī)定跨省流域的協(xié)調(diào)管理。流域水資源管理的沖突以行政區(qū)域之間的利益為代表，其中最主要、最明顯也最具有調(diào)整價值的便是省、自治區(qū)之間的利益沖突?！吨腥A人民共和國水污染防治法》確立了同一行政區(qū)域內(nèi)水污染防治統(tǒng)管和分管相結(jié)合的監(jiān)管體系，較原則地規(guī)定了跨行政區(qū)域水污染糾紛的協(xié)調(diào)機制，但仍缺乏對具體職責以及部門間如何協(xié)調(diào)、銜接的規(guī)定。

表1 松花江流域三省區(qū)水污染防治立法存在的問題

3. 信息公開與共享存在局限性

上述兩部地方條例的具體條文中均規(guī)定了信息公開問題?！逗邶埥瓧l例》第16條規(guī)定，公開重點排污單位名單；第17條規(guī)定，向社會公開需要安裝污水自動計量和水污染物自動監(jiān)測裝置的重點排污單位名單及安裝時限；第48條規(guī)定，公開飲用水水源地水質(zhì)狀況?！都謼l例》中要求公開的內(nèi)容包括第4條中規(guī)定的松花江流域水環(huán)境質(zhì)量狀況公報以及第19條中規(guī)定的排污單位排污情況。在公開內(nèi)容方面，兩部條例的分歧較大，且均沒有關(guān)于流域水污染防治信息共享的規(guī)定。對比兩部條例關(guān)于信息公開的具體條文，不難發(fā)現(xiàn)無論是關(guān)于流域管理事務還是區(qū)域內(nèi)水管理事務的決策，一定意義上都是一種單邊決策，是各地方政府或區(qū)域自身利益和要求的表達[17]。信息公開與共享在協(xié)調(diào)管理中占有重要地位，是協(xié)調(diào)管理的重要前提，不公開、公開內(nèi)容不同都不利于地區(qū)之間的利益協(xié)調(diào)。在松花江污染事件中，環(huán)境應急處理制度方面體現(xiàn)出的問題最為明顯，環(huán)境保護行政主管部門之間信息溝通不力直接影響到事故處理效果。例如：哈爾濱市政府先后兩次發(fā)布內(nèi)容截然不同的停水公告，加劇了市民的恐慌心理；吉林石化公司則在事故發(fā)生后按兵不動[18]。在現(xiàn)代社會組織中，信息被認為是豐富而重要的資源，而由于不同組織的不同特點和自身缺陷，使其獲取信息這種特殊資源的能力受限，客觀上造成組織之間信息的不對稱，從而容易引發(fā)誤解和沖突。水污染發(fā)生之后，一般是污染發(fā)生地先采取應急措施，地方政府往往重視本地區(qū)間的信息傳遞而忽略了與其他地區(qū)的橫向信息溝通，這種信息通報機制的缺乏往往使得水污染處理滯后。

4. 水污染事件處理效率低

《吉林省條例》第43條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件造成或者可能造成水環(huán)境污染事故的，應當立即采取應急措施，并向事故發(fā)生地的縣級以上地方人民政府或者環(huán)境保護行政主管部門報告。環(huán)境保護行政主管部門接到報告后，應當及時向本級人民政府報告，并抄送其他有關(guān)部門?！薄逗邶埥瓧l例》第31條規(guī)定：“發(fā)生跨市界流域的水污染事件時，事件發(fā)生地環(huán)境保護行政主管部門應當在報請本級人民政府啟動應急預案的同時，協(xié)助相鄰地區(qū)共同采取措施控制和消除污染。”第32條規(guī)定，跨市界流域的水污染糾紛有關(guān)人民政府協(xié)商不成的，由其共同的上級人民政府協(xié)調(diào)處理。分析上述條款，可以發(fā)現(xiàn)兩部條例并沒有考慮到發(fā)生水污染事故后可能涉及位于下游的跨省界行政區(qū)域的利益。調(diào)處地區(qū)間水污染糾紛往往涉及諸多方面，不少糾紛需要采取工程措施和巨額資金投入，而這些只有地方政府和水行政主管部門才能勝任。但兩部條例中基于流域整體性的水污染糾紛處理機制仍不完善，并未對具體問題如協(xié)調(diào)的法律效力、同級政府間的協(xié)調(diào)權(quán)限等作出明確規(guī)定，如果發(fā)生流域水污染案件，只能通過政府間的臨時協(xié)商或行政協(xié)調(diào)加以解決，一旦協(xié)商、協(xié)調(diào)失靈，帶來的就是利益和秩序的失衡[19]。基于流域本身的特點，在大多數(shù)情況下流域水污染糾紛尤其是跨省界糾紛中協(xié)商機制缺位、協(xié)調(diào)機制失靈會帶來不可挽回的損失。

三、水污染防治地方立法協(xié)調(diào)條款的要素范式

隨著經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中區(qū)域一體化進程的加快，很多公共事務涉及多個行政區(qū)劃，導致公共事務的外溢。這對地方間的協(xié)調(diào)提出了新的要求，而現(xiàn)行立法中協(xié)調(diào)條款的模糊或缺失具有無法克服的被動性和滯后性，不利于流域及各個地方利益的維護。通過上述對松花江流域水污染防治地方立法的分析，從點到面實現(xiàn)協(xié)調(diào)條款的規(guī)范化，是我國流域水污染防治地方立法的應然選擇。

1. 協(xié)調(diào)條款設置的理念

協(xié)調(diào)流域地方立法最重要的一點便是協(xié)調(diào)地方經(jīng)濟利益與水污染防治之間的關(guān)系。地方立法要建立長遠目標，明確經(jīng)濟與環(huán)境的關(guān)系，在協(xié)調(diào)條款中堅持可持續(xù)發(fā)展觀，堅持協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)建設生態(tài)文明的總目標。協(xié)調(diào)是持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)在要求，千鈞將一羽，輕重在平衡。協(xié)調(diào)發(fā)展理念是對馬克思主義協(xié)調(diào)發(fā)展理論的創(chuàng)造性運用，為理順流域內(nèi)各地方政府間的發(fā)展關(guān)系提供了根本遵循?？沙掷m(xù)發(fā)展要以保護自然為基礎(chǔ)，與資源和環(huán)境承載能力相符合，要求在生態(tài)環(huán)境承受能力可以支撐的前提下，解決當代經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)發(fā)展的協(xié)調(diào)關(guān)系[20]。協(xié)調(diào)發(fā)展理念與可持續(xù)發(fā)展理念相輔相成，地方在發(fā)展經(jīng)濟的同時必須大力保護水資源。處于上游的省級政府與下游的省級政府應當注重協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系，在考慮流域整體利益的前提下作出相應的決策與決定。應以整體觀念作為流域水污染防治的工作理念，摒棄碎片化思維，樹立正確的協(xié)調(diào)觀與可持續(xù)發(fā)展觀。

2. 協(xié)調(diào)條款設置的要素

(1) 信息的公開與共享

同級地方政府地位平等，沒有領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。就跨界水污染防治而言，為了更好地培養(yǎng)地方政府間的互利互信關(guān)系，應在其各自立法的協(xié)調(diào)條款中注重規(guī)定跨區(qū)域協(xié)調(diào)與合作，建立信息公開平臺或數(shù)據(jù)庫，旨在將各行政區(qū)域分別掌握的知識與信息轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐?、共有的，實現(xiàn)整個流域所涉區(qū)域的信息公開與共享。通常各方協(xié)調(diào)性不高的主要原因就在于信息不完全，因此，要提高互動雙方的協(xié)調(diào)性關(guān)鍵在于建立一種便于各方協(xié)商的機制，特別是形成一種“共同的知識”。在這種形成“共同的知識”之過程中，就需要建立有效的信息協(xié)調(diào)機制。區(qū)域間的政府之間由于行政邊界形成了天然隔斷，經(jīng)常對內(nèi)部信息進行封鎖，對外部信息則采用忽略的方式[21]。因此，地方立法中應當注重區(qū)域之間的信息交流，克服因信息不完整與信息封閉造成的“孤島效應”。完整的信息是實現(xiàn)水資源配置最優(yōu)化的前提。為保障地區(qū)之間利益的平衡，協(xié)調(diào)與合作是流域水污染治理合作機制運行的基礎(chǔ)。鑒于流域的整體性，上下游不同區(qū)域間的政府與相關(guān)機構(gòu)掌握的信息對多方均有借鑒性，有助于區(qū)域作出更加準確、合理及有效的決策。

具體來說，一般情況下，信息溝通的范圍應當包括交換流域所有河道交界斷面數(shù)據(jù)，并應結(jié)合每個水域?qū)嶋H情況對水質(zhì)、水量監(jiān)測斷面進行統(tǒng)一。對存在爭議的監(jiān)測斷面，應在征求相關(guān)政府及相關(guān)利益主體意見的前提下，結(jié)合行政界線優(yōu)化斷面布設。緊急情況下，已發(fā)生事故或有發(fā)生事故的風險時，信息溝通的范圍應更加詳細，進一步簡化信息共享程序，使整個過程更加快捷。在這個過程中，應當把握好各個區(qū)域保留自己信息的權(quán)利與流域信息公開的界限，將重點放在各個區(qū)域間的協(xié)調(diào)與協(xié)作上。

(2) 水污染事件處理的協(xié)調(diào)

流域水污染事件除具有環(huán)境污染事件的一般特征外，還具有其特殊性，即法律關(guān)系的復雜性以及糾紛判定標準的復雜性[22]。由于相關(guān)法律對流域水污染的判定和解決缺乏統(tǒng)一的標準，也缺少權(quán)威的污染損失評估機構(gòu)，致使現(xiàn)實生活中一些地方政府往往因為對何為流域水污染，污染事故的認定標準、責任主體，污染損失的評估、賠償數(shù)額等問題達不成共識，出現(xiàn)協(xié)調(diào)無果的情況。應當在地方立法中補充和細化解決流域水污染事件的條款，尤其是跨省界流域水污染事件法律程序的協(xié)調(diào)條款。對于流域水污染糾紛的協(xié)調(diào)條款，除了由政府部門協(xié)調(diào)解決外，在發(fā)生水污染事件后，由于上下游政府屬于平級關(guān)系，因此應以協(xié)商為主，還可以引入調(diào)解、行政裁決、仲裁、訴訟等法律程序，并對相關(guān)主體處理流域水污染糾紛規(guī)定合理的時限[18]。跨區(qū)域流域水污染問題的處理需要一個協(xié)調(diào)平臺，該協(xié)調(diào)機構(gòu)應是由相關(guān)政府或部門成員共同參與的機構(gòu)，承擔跨省界流域水污染糾紛處理的組織和協(xié)調(diào)工作?？缡〗缌饔蛩廴臼录f(xié)調(diào)機構(gòu)可以由政府領(lǐng)導牽頭，由環(huán)保、國土、水利、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、公安等部門組成。在現(xiàn)有績效評價體系的影響下，地方政府通常不愿提供效用越界的產(chǎn)品或服務，在這種情況下，一個良好協(xié)調(diào)平臺的搭建能夠有效提高協(xié)調(diào)效率，使協(xié)調(diào)標準化、機制化。若單由一方來處置跨區(qū)域的公共問題，如處置不當，不僅會給處置方帶來危害，而且會給相關(guān)方帶來損害。成員的廣泛性決定了其協(xié)調(diào)的有效性，協(xié)調(diào)不應只是停留在意向或規(guī)劃階段，應當擴展到執(zhí)行階段。建立協(xié)調(diào)機構(gòu)旨在在不改變傳統(tǒng)公共管理組織形態(tài)的情況下，強調(diào)利益相關(guān)政府與部門之間的分工合作、協(xié)調(diào)與整合，從而實現(xiàn)整體性管理，構(gòu)建跨區(qū)域動態(tài)合作的網(wǎng)狀組織結(jié)構(gòu)。

(3) 統(tǒng)一規(guī)劃與監(jiān)督管理

其一，制定流域水污染防治管理規(guī)劃。規(guī)劃是進行一切活動的基礎(chǔ)，體現(xiàn)在流域上的水污染防治管理規(guī)劃是流域開發(fā)與保護的基本依據(jù)。針對流域整體的統(tǒng)一規(guī)劃應當確保各省級政府對流域環(huán)境、社會和經(jīng)濟需求的平衡，在遵循流域整體性特征的前提下，上游省級政府與下游省級政府應當協(xié)商聯(lián)合制定流域管理規(guī)劃。流域管理規(guī)劃是針對流域水污染防治的總體規(guī)劃，應包括流域管理目標、亟待解決的問題及相應的時間規(guī)劃等。規(guī)劃中既要考慮整個流域范圍內(nèi)自然資源的合理開發(fā)利用，又要考慮流域內(nèi)有限的環(huán)境資源的供需平衡[23]。在內(nèi)容上，流域水污染防治管理規(guī)劃不但要包括水污染有效防治方面的規(guī)定，還應體現(xiàn)治理、修復水生態(tài)的理念；在格局上，應在屬地負責、各級各部門各司其職的同時實現(xiàn)流域齊抓共管。

其二，對于流域水污染防治各個階段的監(jiān)管均應作出明確的協(xié)調(diào)規(guī)定，貫徹全過程協(xié)調(diào)監(jiān)管原則。首先，應規(guī)定統(tǒng)一協(xié)調(diào)應急能力建設的協(xié)調(diào)條款，與信息管理制度相配合，在各個區(qū)域共享相關(guān)知識與信息的前提下，建立完善水質(zhì)保護預防和反應機制。其次，協(xié)調(diào)條款中應當建立經(jīng)利益相關(guān)政府協(xié)商協(xié)調(diào)一致的治理流域水污染的響應機制，各地方政府應加強對重點污染源的日常監(jiān)管。再次，建立水污染預警預報系統(tǒng)，及時、準確地掌握水生態(tài)變化情況。最后，協(xié)調(diào)條款中應規(guī)定實行嚴格的目標考核和責任追究制度，將責任制落實到位，共同完成流域水污染防治綜合整治目標，對不履行或逃避職責的依法追究單位及當事人責任，強化各級政府保護源區(qū)的職能，把源區(qū)水污染防治作為考核政府工作的重要內(nèi)容[23]。應增強系統(tǒng)性與約束性，形成長效監(jiān)管機制，防止出現(xiàn)流域內(nèi)過度開發(fā)利用的情況。這些協(xié)調(diào)條款應當相互支持、相互配合，構(gòu)成一個完整的系統(tǒng)，進而提高整個流域的水質(zhì)保護監(jiān)管效率。應由區(qū)域單線治理向流域聯(lián)合治理拓展，積極引入第三方參與等多種形式，并按照政府主導、社會參與、市場運作的原則，積極調(diào)動社會力量參與。

3. 實現(xiàn)協(xié)調(diào)條款的流域覆蓋

流域各地方在資源、信息等方面的政策上存在較大差異，如沒有規(guī)范統(tǒng)一的準則、法規(guī)，地方間合作取得實效將變得十分困難。在這種實踐背景下，處于同一流域的地方在水污染防治立法中設置協(xié)調(diào)條款顯得尤為重要。流域水資源具有整體性，上下游之間有著緊密的聯(lián)系。例如，吉林省與黑龍江省均位于東北地區(qū)，該區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)同質(zhì)性程度相當高，因此，協(xié)調(diào)松花江流域上下游的吉林省與黑龍江省的水污染防治條款非常必要。但作為松花江流域一部分的內(nèi)蒙古自治區(qū)卻沒有關(guān)于松花江流域水資源污染防治的相關(guān)規(guī)定與立法，十分不利于基于流域整體性進行水污染防治。考慮流域擁有共同性和特殊性，設立協(xié)調(diào)條款時并不要求流域各行政區(qū)域完全一致，只是要求主要關(guān)注點一致，注重在整部立法中體現(xiàn)協(xié)調(diào)的理念，并具備幾類協(xié)調(diào)要素。同時，也要注重立法中基本因素的統(tǒng)一。如吉林省與黑龍江省對松花江流域調(diào)整對象的規(guī)定并不統(tǒng)一：吉林省在條例中同時規(guī)制地表水與地下水，黑龍江省則注重調(diào)整地表水，忽略了地下水的利用與保護。由于調(diào)整對象這種最基礎(chǔ)的因素存在差異，使得吉林省與黑龍江省在調(diào)整松花江流域水污染的過程中存在諸多不協(xié)調(diào)因素。因此，應當統(tǒng)一地方立法中的調(diào)整對象、適用條件等基本因素，進而實現(xiàn)整個流域地方立法所體現(xiàn)出的理念與目標的統(tǒng)一。

四、結(jié) 語

流域水污染防治問題極其復雜，單獨的地方個體沒有相應能力來實施全面治理，分別針對重點流域開展流域水污染防治也存在著一定困難。流域是以水為載體的、動態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，上下游是密不可分的整體，但流域各個地方的現(xiàn)行立法在立法技術(shù)、可操作性、法律責任等方面都存在著差異甚至沖突。在這種背景下，地方立法之間的協(xié)調(diào)顯得尤為重要[24]。只有將流域視為整體，正確認識流域的整體性，注重以設置協(xié)調(diào)條款的方式對不同地方進行協(xié)調(diào)，才能避免地方之間的差異和沖突，進而實現(xiàn)整個流域水污染防治工作的協(xié)調(diào)發(fā)展。