非國有公益林政府贖買評估方法與指標探討

李旻 林江 韓雄輝

摘 要：本文分析了非國有公益林政府贖買背景和政策依據(jù)、理論依據(jù)，對國內(nèi)現(xiàn)有評估方法和指標的研究現(xiàn)狀進行了梳理，探討了非國有公益林評估方法、指標，并結合典型案例進一步說明?？偨Y出非國有公益林評估應綜合考慮市場價值、生態(tài)價值，根據(jù)林地林木質(zhì)量、市場條件、重置成本等對市場價值進行評估，根據(jù)其發(fā)揮的重點生態(tài)功能對生態(tài)價值進行評估。在評估實踐中具有一定的可操作性。

關鍵詞：非國有公益林；政府贖買；評估方法；指標

一、 非國有公益林政府贖買的背景及依據(jù)

1.非國有公益林政府贖買的背景

公益林是保護和改善人類生存環(huán)境、維持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學實驗、森林旅游、國土安全等需要為主要經(jīng)營目的的森林?？梢哉f，公益林的經(jīng)營管理機制直接影響著生態(tài)建設的成敗。因生態(tài)保護的需要，對處于自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園、大江大河源頭、飲用水源保護區(qū)等重點生態(tài)區(qū)位的非國有林劃定為公益林，實行更嚴格的保護政策，限制生產(chǎn)經(jīng)營活動，使林權所有者的收益權、處置權受到影響。特別是林農(nóng)個人所有的公益林，長期投入的成本不能收回，預期經(jīng)濟效益難以獲得，給予的生態(tài)補償標準又很低，沒有根據(jù)公益林的不同位置、森林質(zhì)量、發(fā)揮生態(tài)功能大小等情況，進行區(qū)別補償，引起了較為強烈的社會反響。林農(nóng)要求對森林進行經(jīng)營利用與政府生態(tài)之間的矛盾日益突出，非國有公益林保護難度加大。

2.非國有公益林政府贖買的政策依據(jù)

2003年《中共中央關于加快林業(yè)發(fā)展的決定》提出“要逐步改變現(xiàn)行的造林投入和管理方式，在進一步完善招投標制、報帳制的同時，安排部分造林投資，探索直接收購各種社會主體營造的非國有公益林。”2015年中共中央國務院《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》中明確提出：健全生態(tài)保護補償機制，科學界定生態(tài)保護者與受益者權利義務，加快形成生態(tài)損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償?shù)倪\行機制?！端拇ㄊ∪嗣裾P于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的實施意見》提出“探索非國有公益林政府贖買政策”；2016年《四川省探索建立非國有公益林政府贖買政策專項改革試點方案》出臺在涼山州、攀枝花市開展試點；這些改革措施和試點實踐推進了非國有公益林的補償，有效解決林農(nóng)利益和生態(tài)保護的矛盾，各地紛紛借鑒。

3.非國有公益林政府贖買的理論依據(jù)

一是公益林的價值屬性決定了應該得到補償，公益林在營造、撫育、管護過程中凝結了大量人類勞動，同時為人類提供了生態(tài)產(chǎn)品；二是按照“誰投入誰受益”的原則，所有者投入就應該得到補償；三是公益林屬于公益性質(zhì)的產(chǎn)品，缺乏商品屬性，其市場價值不易實現(xiàn)，需要由政府購買公共產(chǎn)品；四是非國有公益林產(chǎn)權主體涉及農(nóng)民、社會組織、林合組織、村集體、企業(yè)等多個產(chǎn)權主體，涉及到各方利益關系，處理不當容易造成較大的社會影響。

二、 非國有公益林政府贖買評估的研究現(xiàn)狀及分析

開展非國有公益林政府贖買，資產(chǎn)評估是其中較為關鍵的環(huán)節(jié)。根據(jù)《國有資產(chǎn)評估管理辦法》、《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》，政府收購非國有森林資源資產(chǎn)應當進行資產(chǎn)評估。

國內(nèi)對于贖買政策、贖買模式的研究較多，對于生態(tài)功能價值評估的方法和指標研究逐漸成型，但對于公益林評估的具體方法和指標研究較少，目前還沒有被廣泛認同的、可操作性強的評估方法。

1.準則、規(guī)范的規(guī)定

（1） 《企業(yè)會計準則第5號—生物資產(chǎn)》第十條：自行營造的公益性生物資產(chǎn)的成本，應當按照郁閉前發(fā)生的造林費、撫育費、森林保護費、營林設施費、良種試驗費、調(diào)查設計費和應分攤的間接費用等必要支出確定。第十三條： 天然起源的生物資產(chǎn)的成本，應當按照名義金額確定。

（2） 《資產(chǎn)評估準則--森林資源資產(chǎn)》第十條“執(zhí)行涉及生態(tài)公益林等特殊用途的森林資源資產(chǎn)評估業(yè)務，除評估其經(jīng)濟價值外，還應當結合評估目的考慮是否評估其生態(tài)服務價值。”此準則確定生態(tài)服務價值評估。

（3）《森林資源資產(chǎn)評估技術規(guī)范》10.1條 “防護林資產(chǎn)評估要考慮林木的價值和生態(tài)服務價值”。只簡單提及未規(guī)定具體的評估方法，林木采用什么方法，生態(tài)服務價值怎么計算，指標如何收集運用沒有提及，對防護林地資產(chǎn)評估沒有提及。

2.非國有公益林政府贖買評估方法及指標的研究現(xiàn)狀及分析

國家林業(yè)局規(guī)劃院蔣愛軍、國家林業(yè)局資源司張敏等認為“國家收購非國有重點公益林目前比較公平、符合市場經(jīng)濟要求的方式就是委托中介機構進行森林資產(chǎn)評估，根據(jù)評估價格確定收購價格；陶寶山等在《青海生態(tài)公益林林木資產(chǎn)評估研究》中劃分不同樹種組、不同齡組采取相應的評估方法，對幼齡林評估采用重置成本法，對中齡林及以上齡組采用市場價倒算法。該方法簡單易行，但存在以下問題：一是中齡林由于正處于生長旺盛階段，現(xiàn)階段蓄積較低，籠統(tǒng)采用市場價倒算法容易低估其價值；二是對于天然起源的林木如何合理測算其重置成本沒有研究；三是沒有考慮公益林的生態(tài)價值；廖建國等在《生態(tài)公益林林木收購計價方法研究》中提出4種計價方法：歷史成本計價法、林木資產(chǎn)評估計價法、意愿收購計價法、征用林地補償標準計價法，并認為國家收購生態(tài)公益林林木計價標準應以歷史成本計價法測算值為下限，以林木資產(chǎn)評估計價法測算值為上限，與公益林所有者充分協(xié)商后確定。研究意見十分中肯，但僅考慮了林木木材價值沒有考慮生態(tài)功能價值，且由于公益林質(zhì)量千差萬別，某些情況下林木木材價值較低甚至低于重置成本，因此也是不合理的。

三、 非國有公益林價值評估方法與指標

非國有公益林價值評估主要體現(xiàn)在市場價值、生態(tài)價值兩個方面，結合實際情況采取一種或多種方法進行評估。

1.市場價值的評估方法體系

根據(jù)《森林資源資產(chǎn)評估技術規(guī)范》，森林資源資產(chǎn)評估以總體、森林類別、林種或小班為單位進行評定估算，主要方法有：市場法、收益法、成本法和其他方法。森林資源資產(chǎn)評估應根據(jù)評估方法的適用條件、評估對象、評估目的和價值類型，選用一種或幾種方法進行評定估算，綜合確定森林資源資產(chǎn)評估市場價值。

2.非國有公益林市場價值評估方法的選擇

非國有公益林由于受政策限制市場發(fā)育不充分、市場交易不活躍，其市場價值評估方法可以采取市場法、成本法、收益法中的一種或多種，并進行方法的適用性分析。按照林木資產(chǎn)的特點參照用材林、經(jīng)濟林、竹林資產(chǎn)評估方法。評估時要注意其成本應是復原重置成本，以現(xiàn)行工價及生產(chǎn)水平為標準，投資收益率應不含通貨膨脹率并且應計算復利。

3.生態(tài)價值評估方法

公益林生態(tài)效益價值體現(xiàn)在固碳釋氧、水源涵養(yǎng)、水土保持、環(huán)境凈化、生物多樣性保護、氣候調(diào)節(jié)、景觀旅游價值等方面。通過《森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能實物量評估公式及參數(shù)設置》和《森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值量評估公式及參數(shù)設置》計算出評估對象的森林生態(tài)服務價值。

4.評估技術指標的選擇

森林資產(chǎn)評估必須進行森林資源實物量調(diào)查，提出需要評估的全部森林資源資產(chǎn)的權屬、數(shù)量、質(zhì)量和空間分布情況等詳細資料，采用森林資源規(guī)劃設計調(diào)查、作業(yè)設計調(diào)查、專項調(diào)查等方法獲取，還需收集林地保護利用規(guī)劃、森林區(qū)劃、分類經(jīng)營規(guī)劃等成果資料和當?shù)亟?jīng)濟指標。作者在實踐中認為，可以依據(jù)這些調(diào)查結果和資料，選擇所需的評估技術指標。

林木資產(chǎn)評估技術指標 林地資產(chǎn)評估技術指標 生態(tài)價值評估技術指標

株數(shù)、樹高、胸徑、樹種、蓄積、出材率、材積、生長量及生長率、年齡、起源、郁閉度、地利條件、林木生長狀況等 權屬、地類、面積、森林類別、林種、使用期限、使用方式、立地等級、地利等級、可及度、土壤、土層厚度、腐殖質(zhì)厚度、地形地貌、坡度坡位等 森林健康、生物多樣性、群落結構、自然度、森林生態(tài)功能指標等

四、 非國有公益林政府贖買評估方法及指標應用的實踐

某縣飲用水源保護區(qū)政府贖買評估案例：該林地為個人流轉林地，近十年來營造用材林，被劃入飲用水源保護區(qū)后嚴禁開展經(jīng)營活動致使林農(nóng)利益受損多次上訪。評估方法分析：該林地主要種植柳杉榿木等用材林，齡組大部分為幼齡林少量中齡林，蓄積量較低，林下種筍用竹，每年有收益；造林投入大，林地所處區(qū)域交通條件好，地租較高。通過下表可以看出，由于林分未成熟木材市場價值低，低于其投入的造林成本；森林的培育成本應包含直接成本間接成本以及資金的時間成本；如果不考慮其生態(tài)價值是不合理的，但考慮森林所有的生態(tài)功能價值又不現(xiàn)實且難以測算。作者在評估時結合實際情況通過分析對比，綜合考慮其市場價值和生態(tài)服務價值，市場價值通過培育成本得以體現(xiàn)，生態(tài)服務價值通過涵養(yǎng)水源功能體現(xiàn)，具體采用蓄水容量進行測算。

五、 討論與結論

1.非國有公益林評估目的主要是為政府贖買制訂合理的參考價格。其資產(chǎn)由林地資產(chǎn)、林木資產(chǎn)和生態(tài)服務功能所獲得的貨幣補償能力構成，評估對象復雜，評估內(nèi)容涵蓋多。

2.公益林由于其產(chǎn)品效益的公益性和經(jīng)營的限制性，其評估的技術指標和經(jīng)濟指標很難取得?，F(xiàn)有的評估技術規(guī)范、評估方法大多針對商品林的評估，公益林評估只能加以借鑒和利用。公益林的生態(tài)價值指標需要大量的科學研究和調(diào)查作支撐，而這些研究成果非常少且很難取得。

3.評估基礎數(shù)據(jù)及森林資產(chǎn)的特殊性制約到評估方法的選用和評估結果的精度，開展森林資源資產(chǎn)核查時要提高核查結果精度，滿足不同資產(chǎn)評估的需求；評估人員要進一步提高經(jīng)濟指標、技術指標的準確度，謹慎選取評估指標。

4.非國有公益林評估不僅要考慮所在區(qū)域森林資產(chǎn)的市場價值，還要綜合考慮生態(tài)服務價值、林農(nóng)投入、經(jīng)營性收益等，不同區(qū)域、不同地類、不同林種的價格形成機制。森林資產(chǎn)評估準則中就規(guī)定要對幾種方法的適用性進行分析。對同一林地采用兩種以上的評估方法，從不同角度對資產(chǎn)價值進行對比和驗證，找到最為合適的評估結果。

六、 結語

作者在十余年的森林資產(chǎn)評估工作中，總結出對非國有公益林評估不能簡單的評估其市場價值，也不能過份強調(diào)其生態(tài)價值，而應該結合具體情況，綜合考慮市場價值與生態(tài)價值，根據(jù)林地林木質(zhì)量、市場條件、重置成本等對市場價值進行評估，根據(jù)其發(fā)揮的重點生態(tài)功能對生態(tài)價值進行評估。森林資源資產(chǎn)評估作為政府贖買關鍵的環(huán)節(jié)，需要相關部門和人員對評估方法和指標體系加強研究，通過不斷探討完善評估方法和指標體系，使之更具有可行性。

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作者簡介：李旻（1969-），女，高級工程師，四川省資產(chǎn)評估協(xié)會專家?guī)斐蓡T、成都市林業(yè)和園林局推薦評估專家，多年從事森林資源資產(chǎn)評估、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計等。