當前司法改革的行政維度考察

張瑜

摘要：2014年開始的司法改革涉及法院、檢察院兩大系統(tǒng)內(nèi)的人員分類管理、改進辦案組織、完善司法責任制、建立職業(yè)保障制度等方面內(nèi)容。去行政化、去地方化、專業(yè)化、職業(yè)化是本輪司法改革的重心與目標，歸根到底即為去行政化?！靶姓痹谥袊恼Z境中可以做多層面理解，任何層面都可折射出本輪司法改革所遭遇的“艱辛”。去行政化是司法改革的大勢所趨，但本輪改革中去行政化的程度仍任重道遠。

關(guān)鍵詞：行政化；主任檢察官；權(quán)力清單；辦案責任制；統(tǒng)一管理

中圖分類號：D926

文獻標識碼：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0028

司法改革在中國主要指法院與檢察院的改革。司法改革自十五大后至今已經(jīng)走過十多個年頭，兩高在此年間也分別出臺了各自的司改工作規(guī)劃。由于多種原因，前三輪的司法改革似乎并沒有涉及深層次的問題，在第十八屆三、四中全會后于2014年開展的新一輪司改涉及人員分類管理、司法責任制、職業(yè)保障制度、省以下檢察院人、財、物的統(tǒng)一管理等方面的內(nèi)容。在司法改革試點初期的討論中，去行政化、去地方化、專業(yè)化、職業(yè)化①等設(shè)定大大鼓勵了司法系統(tǒng)也順應(yīng)了法律人的期待，而這幾個核心詞匯中，其實歸根到底就是“去行政化”。隨著各地人員分類、辦案責任制、保障待遇等改革制度落地，考察去行政化之程度，對于預期下一階段改革意義重大。行政一詞在中國的語境中不完全等同于西方法理中的立法、司法、行政等權(quán)力三分中的政府行政，而是由“黨、政、軍構(gòu)成的廣義上的政府”行政[1]。行政既可以理解為一種權(quán)力屬性，也可以理解為一種管理中的流程方式，還可以理解為國家組織體系中貫通于各權(quán)力部門及各權(quán)力部門內(nèi)部如何運行的總綱性、精神性的內(nèi)化“實在”②。本文將以檢察體制改革為例，以改革所涉及的員額制、辦案組織設(shè)置、司法責任制、職業(yè)保障制度等方面內(nèi)容為基礎(chǔ)，以行政化去除力度及可能性為主線串聯(lián)開展線性分析，探討本輪司法改革在縱深程度上的推進及可能存在的問題，并試圖提出完善建議。

一、人員分類改革、員額制改革狀況的行政性分析

（一）人員分類改革、員額制改革初衷

人員分類改革、員額制改革核心目標就是遴選出高水平業(yè)務(wù)者成為名副其實的法官、檢察官，走專業(yè)化、精英化線路，將能辦案、愿辦案的法官檢察官送到辦案一線，同時解決基層案多人少的矛盾。

2014年從試點中的六個省市開始，人員分類管理、員額制便是最牽動人心之項目。能否入額不僅是能力與資歷的證明，而且是未來職業(yè)退休之保險。在改革之前，眾所周知，所有在檢察院工作的人員都被外界誤稱為檢察官。但鑒于歷史原因，從整體上形成了部分檢察官素質(zhì)不高、形象不佳的狀況。但凡檢察院內(nèi)人員工作出現(xiàn)差池，就被認為檢察院人品德不行、三觀偏差，但凡出現(xiàn)個別人違法違紀，甚至是與執(zhí)法辦案無關(guān)的違法違紀，所有人員都被附帶性地整頓教育學習等等。這種人事管理體制，不僅造成內(nèi)部辦案部門與非辦案部門的思想沖突，也大量擠占了真正辦案人的辦案時間，擠占了真正辦案人員的上升通道。職務(wù)晉升困難、發(fā)展空間狹窄是法、檢兩院工作人員的普遍感受。人員分類的改革目標確定后，溢美之詞不斷涌現(xiàn)，對分類后的檢察官、法院管理、晉升多有期待。普遍認為，分類管理打破基層法官、檢察官晉升“天花板”[2]。

（二）人員分類改革、員額制改革的行政性分析

在當前一些改革試點中，員額制改革因觸及既有利益太廣、太深，因而相比于其他改革可謂難度最大。其中，行政性待遇、行政化決定的現(xiàn)象得到了深度表現(xiàn)。本輪改革時限過半，縱觀改革進行時與改革之后行政化因素，表現(xiàn)出如下問題：

第一，入額人員資歷考察較重，且員額預留空間較少。在檢察院內(nèi)的工作人員都走檢察員通道，歷經(jīng)多年歷史已經(jīng)積累了大批人員等待入額。員額制39%（目前，各個層面的文件仍然未統(tǒng)一，有33%說法，有34%，亦有39%）的上限注定了積累的歷史人員相當一部分不能進入檢察官隊伍。改革試點最初，一些資歷較深，而多年不具有辦案經(jīng)驗的中老年同志聞風而入，要求進入員額。據(jù)筆者調(diào)研顯示，上海市法、檢系統(tǒng)自2014年提出入額至2016年上半年入額實際表現(xiàn)看，在基層院多為既往行政官職人員直接入額、較高行政級別的非實職檢察員適當轉(zhuǎn)換身份后入額；在中級院、高級院因員額有限，行政正職直接入額，副職選擇性入額。從年齡結(jié)構(gòu)看，進入員額法官、檢察官中老同志占據(jù)了多數(shù)，青年人鳳毛麟角（所謂青年人主要是指研究生畢業(yè)進入單位工作4～6年等辦案經(jīng)驗日漸豐富的人員）。在中央公布的33%員額底線方面，2014年、2015年已經(jīng)入額法官、檢察官基本占據(jù)了29%～30%，預留下的空額基本保留在1%～3%左右的空額。在中國的司法實踐及理論中，司法辦案主要是靠經(jīng)驗還是依靠專業(yè)知識，即主要是依靠司法的精英化人群還是依靠大部分的司法員工，仍然值得爭議。從專業(yè)化、精英化角度考量，知識更新快、法學基礎(chǔ)扎實的本科生、研究生可以“獨當一面”，但如考慮資歷、經(jīng)驗，仍需慢慢等待和積累。當前，各地普遍招錄了法學專業(yè)的研究生，但員額制卻預留了較低的比例，對于近些年新進研究生來說，需要漫長的消化過程。簡言之，一些地方預留的空缺難以彌補大量進入的研究生，據(jù)筆者對調(diào)研單位的估算，如果要讓2015年新進的檢察官助理之中最優(yōu)秀的人員入額，至少需要22年！

第二，入額的人員能否參與實質(zhì)辦案需要打上問號。當前進入員額的檢察官中院領(lǐng)導干部、中層干部占據(jù)了絕大多數(shù)，現(xiàn)實中展現(xiàn)的問題包括入額不辦案、少辦案、掛名辦案等現(xiàn)象。其真實的工作狀況大多是領(lǐng)導干部將案件轉(zhuǎn)交于助手，輔助人員與檢察官之間看似清晰的職責劃分，實則并未分清。作為改革初衷的“領(lǐng)導干部應(yīng)親自辦案，對辦案質(zhì)量終身負責”[3]，實質(zhì)性表現(xiàn)卻并不理想。

第三，改革之后，檢察官等級可能會形成新的行政等級。理論上，檢察官等級屬于職稱，在作出決定時的身份不因等級差距而有決定差距。但在事實上，確實存在等級越高，待遇越好，資歷越深，可管理、指導案件越多的狀況。這種影響表現(xiàn)是否屬于行政化的另一種表現(xiàn)，也值得考究。有些改革試點中，對主任檢察官、檢察官的等級區(qū)分過細，考核周期太長。如廣東順德區(qū)，對主任檢察官分8級3年一考核，“最低為八級，對應(yīng)正股級檢察員，享受副科級待遇，最高為一級，對應(yīng)正科職檢察員，相當于該院的副檢察長”[2]。這種背后的行政性套改思維，反映出與整個中國行政文化難以割斷的情懷。但不借助行政套改，并讓現(xiàn)有檢察員、遴選的助理檢察員依據(jù)行政科級依次定檢察官等級，又別無他法。

第四，人員分類并不意味著對不同人員從事的事務(wù)也進行了深度分類，司法事務(wù)與行政事務(wù)并未觸及。在中國的司法環(huán)境中，會議傳達精神、組織學習、考核、晉升評級等一些行政性工作仍然存在。真正決定入額后檢察官之考核、晉升、評級的，至少從目前看來，仍然是行政考核，由檢察官所在部門的行政負責人決定。故人員分類只解決了人員類別問題，對于入額人員所做的入額事務(wù)并沒有深入觸及。入額檢察官除了辦案外，參加會議、參加組織學習、綜合宣傳工作等，與改革前并無差別。據(jù)實地調(diào)研，絕大多數(shù)入額檢察官認為工作內(nèi)容并未改變。司法性與行政性事務(wù)的深度區(qū)分與否，行政性事務(wù)是否減少，將直接決定進入員額的檢察官能否專心辦案。

（三）后改革時代的員額制完善路徑

目前司法改革已經(jīng)進入縱深階段，面對人員分類改革、員額制改革所可能遭遇的上述行政化問題，我們認為可以從以下幾個方面進行破解：第一，應(yīng)當綜合考慮各項因素，合理確定三類人員員額比例。即應(yīng)當根據(jù)法院、檢察院的級別、工作總量以及所在的轄區(qū)面積、人口數(shù)量、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面因素，綜合確定。由于基層法檢案件數(shù)量較大，而省級機關(guān)行政性事務(wù)較多，故“四級檢察機關(guān)從上往下檢察官的員額可以在一定范圍內(nèi)逐層遞增，檢察輔助人員的員額則逐級遞減，檢察行政人員的員額相應(yīng)隨之調(diào)整”[4]。以地區(qū)、案件實際需求決定入額人員，打破入額行政化傾向。第二，設(shè)置專門的遴選委員會，嚴格檢察官的準入制度。特設(shè)專業(yè)機構(gòu)，根據(jù)辦案經(jīng)驗、辦案能力、法學理論功底、學術(shù)學歷、以及個人的道德水平等，遴選真正優(yōu)秀人員進入檢察官隊伍。將不辦案、不能辦案的“不適格”人群排除在員額之外。第三，根據(jù)地區(qū)特點以及案件實際數(shù)量，增加檢察人員絕對數(shù)量，提高員額基數(shù)。目前大多數(shù)地區(qū)存在案多人少情況，應(yīng)當根據(jù)實際情況，增加檢察官數(shù)量，尤其是較為優(yōu)秀的年輕人才，通過制度性手段（如待遇平衡）使法檢機關(guān)整體隊伍保持可持續(xù)性。第四，提倡主任檢察官制度以及檢察官辦案職責制。通過此項制度跟進區(qū)分司法性事務(wù)與行政性事務(wù)的派分，同時以辦案職責制反向激勵入額人員將工作重心轉(zhuǎn)移至檢察業(yè)務(wù)。即通過檢察業(yè)務(wù)的重視與回歸，將行政性實務(wù)強行予以剝離，實現(xiàn)真正的“去行政化”。

二、辦案組織改革狀況的行政性分析

（一）主任檢察官制度的改革定位

在此輪改革中，主任檢察官、主審法官被寄予實現(xiàn)辦案組織規(guī)范化、專業(yè)化的厚望，也被視為扁平化辦案組織中去行政化的最大依靠。在理論定位上，一般其被視為業(yè)務(wù)部門中的基本辦案單元，直接對檢察長和檢察委員會負責，中間不存在任何層級[5]。

回顧歷史，可以發(fā)現(xiàn)其在思想淵源上可追溯至我國臺灣地區(qū)檢察制度。在臺灣地區(qū)檢察制度中，主任檢察官屬于行政職務(wù)，創(chuàng)設(shè)背景在于1980年代臺灣地區(qū)檢察院早期“沒有內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)而享有獨立辦案權(quán)的檢察官數(shù)量大增”，“目的是要在檢察長與眾多檢察官之間建立中間管理環(huán)節(jié)（6名以上檢察官可設(shè)一名主任檢察官）”③。簡言之，臺灣的主任檢察官是檢察長行政管理權(quán)的延伸，但主任檢察官仍然是一線辦案人員，而且考慮到其是資深檢察官，因而能夠?qū)ζ渌麢z察官兼顧指導和監(jiān)督職責，但是，在指導與監(jiān)督時，需不得侵犯檢察官司法事務(wù)上的獨立判斷權(quán)責。因此，臺灣檢察制度中，檢察官才是行使檢察權(quán)的主體，其以本人名義進行的職務(wù)行為對外都具有法律效力[6]。

相應(yīng)地，我國當前試點改革在主任檢察官的定位、地位、權(quán)限等基本問題的設(shè)計上，均與臺灣地區(qū)檢察制度存在不同程度的差異：第一，主任檢察官組并非一級辦案組織，而我國將主任檢察官為主體的一類人定位為一級辦案組織，從根本上講是對日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)主任檢察官制度的一種誤讀、誤解；第二，試點中的主任檢察官行使了定案權(quán)，但域外經(jīng)驗是主任檢察官不應(yīng)行使定案權(quán)。否則，有違檢察獨立原則并違背該項制度改革的目的和初衷[7]。

（二）主任檢察官制度的現(xiàn)實開展

1.主任檢察官制度的現(xiàn)實表現(xiàn)形式。就當前一些地方試點經(jīng)驗來看，主任檢察官有兩種表現(xiàn)：一種是個體辦案人員；另一種更多的卻是表現(xiàn)為辦案組的形式。在辦案組中，又有兩種模式：一種是以主任檢察官+檢察官+檢察官助理+書記員組成，另外一種是主任檢察官+檢察官助理+書記員組成（如表1）。

2.主任檢察官制度的行政性分析。主任檢察官辦案組看似作為回歸司法辦案本色的辦案組織模式，但仍然難以擺脫被行政化傾向。主要有四種表現(xiàn)：一是新組織靠齊老組織。主任檢察官辦案組取代科、處、室，并作為辦案單元的組織形式。但在實踐運作中，由于科室或部門的行政事務(wù)仍未了結(jié)，主任檢察官兼任行政負責人處理行政事項，使得主任檢察官的形式又慢慢回轉(zhuǎn)到了改革前的狀態(tài)。部分學者認為，這是符合中國改革實際的做法。因為中國的“行政管理主要是人的管理，包括思想政治工作、工作紀律、作風，檢察人員的業(yè)務(wù)提升、考績等；業(yè)務(wù)管理主要是事的管理，包括案件的監(jiān)督審核及團隊辦案組織指揮。但管人與治事相分離，會導致兩方面工作的脫節(jié)和不協(xié)調(diào)，尤其是沒有考績評價權(quán)的業(yè)務(wù)管理不可避免地缺乏監(jiān)督管理力度?！?因此，建議“在小的業(yè)務(wù)部門，主任檢察官可與業(yè)務(wù)部門負責人合一，從而克服‘雙軌制帶來的弊端；在大的業(yè)務(wù)部門，可能有多個主任檢察官辦案組，可以考慮部門負責人重點負責宏觀指導，主任檢察官主要負責個案審核”[8]。這種改革定位，表明改革之初所期待的專業(yè)化人員以辦案為中心的設(shè)定在改革中途便迅速轉(zhuǎn)向為案件需要辦理，但行政事務(wù)仍然要處理。行政性工作在檢察工作中仍然不可剝離。二是行政力量決定主任檢察官辦案組成員。主任檢察官辦案組的形成過程中，行政力量仍然強大。比如辦案組中，檢察官與檢察輔助人員雙向選擇，但在最終決定時，“辦案組織成員最終由院黨組決定”[9]。何謂主任檢察官，顯然，曾經(jīng)當過行政人員與黨組接觸較多的行政領(lǐng)導才是最佳人選。三是行政力量決定主任檢察官人選。主任檢察官的選任上，雖然高標準嚴要求，一般都是由在業(yè)務(wù)上有長期經(jīng)驗的資深檢察官或業(yè)務(wù)骨干擔當，但何謂資深檢察官或業(yè)務(wù)骨干，根據(jù)實踐經(jīng)驗，一般包括行政級別高的同志、工作年限久的老同志和領(lǐng)導干部。四是大部制去行政化“形瘦神不瘦”。在主任檢察官辦案組的生存形態(tài)與空間上，辦案組既是一種形態(tài)也是一種空間擠壓表現(xiàn)，由于其生存的科室或部門一時難以撤銷，但“去行政化”的目標又如此堅定，各地遂于試點時形成了一股“大部制”改革浪潮。如各試點的基層檢察院一般會把原來16個至18個內(nèi)設(shè)機構(gòu)整合為局、部、室等，如五、六部（局）等，大體如下：反貪污賄賂瀆職部，刑事檢察部（以前的偵查監(jiān)督科、公訴科職能），訴訟監(jiān)督部（以前的監(jiān)所、民行、控申科職能），案件管理部（案管、法律政策研究室、法警等科職能），檢務(wù)管理部（辦公室、計財、新聞宣傳、技術(shù)職能），政治監(jiān)察部（政工、紀檢監(jiān)察職能）等。從形式上看，檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡了，權(quán)力配置趨向合理了，但是細心觀察可以發(fā)現(xiàn)，與檢察業(yè)務(wù)無關(guān)的很多“大行政”工作仍然存在。不但原有的行政關(guān)系沒有解決，新部制成立后，新部制與部制內(nèi)各科室之間的行政問題又成為新問題。改革的狀況可以說是“形瘦神不瘦”。

除此之外，在辦案組織中，作為尖端代表、專業(yè)化代表的主任檢察官，也面臨著很多改革之惑。第一，名稱之惑?！爸魅巍北臼切姓谜Z，既然在司法性較強的辦案組織中要體現(xiàn)親歷性、獨立性等司法屬性特點的權(quán)力運行特征，為何又用“主任”。“主任”意味著有不止一人的“次任”檢察官存在，如此一改，與以往的分組辦案、小組共同辦理案件又有何差別。第二，實踐之惑。在試點改革中，一些地方的主任檢察官已經(jīng)變成檢察官之中的檢察官、檢察官之上的檢察官，類似于以往部門行政負責人的“二科長”。

（三）主任檢察官制度的改革展望

筆者認為，行政工作不可剝離，并不意味著不可以讓辦案檢察官擁有更大程度的辦案自主權(quán)。擁有行政管理權(quán)不能成為壓縮檢察官獨立辦案的法器，如果這種思想不革除，符合司法檢察工作特性的工作模式構(gòu)建將永遠實現(xiàn)不了。在辦案組織未來如何改革方面，要考慮到中國檢察權(quán)運行的現(xiàn)實國情，也不要一味照顧國情。比如在總體方面，法院的審判權(quán)要最大程度地司法化，主審法官在合議中確實有必要存在。而檢察院的檢察權(quán)，則宜區(qū)分情況將符合檢察特點的部分檢察權(quán)，最大程度地司法化。其中，主任檢察官確有必要存在，但是要考慮到其既需參與一線崗位辦案，同時又因兼任部分行政事務(wù)而必須減少辦案工作量。在履行行政職務(wù)時，要堅決防止利用行政事務(wù)權(quán)來干擾其他檢察官獨立斷案的情況發(fā)生。最理想的狀況是，檢察官辦案決定后能夠跨越主任檢察官這一關(guān)口，無法跨越的確需經(jīng)過主任檢察官時，主任檢察官在查閱檢察官辦案意見時若發(fā)現(xiàn)意見不一，也無權(quán)直接改變檢察官的意見，能改變檢察官意見的只能為檢察長④，能改革法官意見的只能通過訴訟審級。由此可見，在今后的辦案組織中，組織化辦案在檢察機關(guān)內(nèi)部應(yīng)當是一種輔助形式，獨任檢察官獨立辦案才是辦案組織改革的歸屬方向。

三、辦案責任制改革狀況的行政性分析

（一）辦案責任制的改革初衷

在本論司法改革中，辦案責任制是很多地方的宣傳熱點。在以往工作中，檢察官辦案責任的發(fā)現(xiàn)與落實統(tǒng)稱為內(nèi)部監(jiān)督。在近十多年的前三輪檢察改革中，檢察院從未忽略過辦案責任制建設(shè)⑤。但“責任分散、主體不明、責任難究”，“似乎人人有責、實際人人無責”，“決定不擔責、擔責不決定”，“責任倒掛”等等，幾乎是改革前法院與檢察院的共同狀況。到目前為止，受制于辦案模式、管理體制等問題，這些辦案責任制的操作性與實際運用性并不太理想，其最主要的原因是“三級審批”式的行政審批制帶來的責任歸屬矛盾：辦案者不決定案件結(jié)果、決定者是領(lǐng)導者；責任追究主體是領(lǐng)導者，被追究的實際對象為無決定權(quán)的辦案者。然而，應(yīng)然層面責任追究對象應(yīng)為擁有決定權(quán)的領(lǐng)導者。

此輪改革中，辦案責任構(gòu)建將以往責任體系中的“去行政化”列為改革重點。讓“審理者裁判，裁判者負責”以及“誰辦理、誰決定、誰負責”，基本是當前各試點單位宣傳的口號。如前所述，權(quán)力重新配置是檢察官負責的前提，即裁判者、辦理者手中有實實在在的權(quán)力。申言之，檢察長將部分事項的決定權(quán)授予主任檢察官、檢察官行使，而這也正是司法責任制的前提。

（二）辦案責任制改革的行政化追問

制約檢察官辦案責任制的關(guān)鍵性因素是行政化的管理方式，行政化管理方式不改，辦案責任制落實便無異于空談。據(jù)一些地方報道，“90%的事項”由主任檢察官自己做出，疑難案件召開聯(lián)席會議時，聯(lián)席會議提出的建議也僅供主任檢察官參考，實證分析后，主任檢察官“采納多數(shù)意見的約占80%，按個人意見辦理的約占20%”[2]。事實上，以往的承辦檢察官署名的案件也就是那么多，剩下的10%左右，往往也是由承辦檢察官署名。如果說是有實質(zhì)變化，就是在去行政化改革中，是真署名還是假署名而已。

試點至今，一些辦案責任制的設(shè)計或其取向仍然有去行政化的空間。第一，檢察官的責任類型是什么？是否不同于行政機關(guān)工作人員的記過、記大過、降級、撤職、辭退等？因此，如何構(gòu)建符合司法工作特點的司法責任制形式，如何與行政機關(guān)公務(wù)員的行政責任區(qū)分，改革試點單位沒有任何自己的想法。但是確定的目標應(yīng)當是，避免行政機關(guān)那種以“擺平”為最終目的責任追究標準。堅決杜絕當事人可通過行政性上訪，仍然可以給司法裁判形成壓力的現(xiàn)象。第二，檢察官承擔責任的情形是什么？如果說法官的承擔責任情形是案件裁判錯誤，即發(fā)生冤、錯案后引起國家賠償。那么檢察官承擔責任的情形要復雜得多，這里暫以起訴案件來說，同樣是冤案、錯案，法官與檢察官的責任就完全不一樣，如表2所示。

總體來說，檢察權(quán)并非一種終局性的權(quán)力，其后續(xù)仍有法院審判權(quán)在控制把關(guān)。因此檢察辦案的責任性質(zhì)就必須與法院辦案中的責任區(qū)分開。因此，類似于“汽車追尾”，承擔責任的必然是引起追尾事故的最后一輛車。另外，檢察官的權(quán)力過于多元，不能簡而化之。以檢察院來說，錯案是指在辦理各類案件過程中出現(xiàn)錯誤處理的案件，偵查、批捕、公訴、民事行政檢察、監(jiān)所檢察、控告申訴、社區(qū)檢察等訴訟監(jiān)督部門都有可能產(chǎn)生。但每一個部門的職權(quán)相差太大，因此在內(nèi)部的責任形式上更需要精心構(gòu)建。

第三，如何區(qū)分辦案責任與非辦案工作的行政責任。對外部而言，檢察機關(guān)屬于辦案機關(guān)；對內(nèi)部而言，檢察機關(guān)不僅是辦案機關(guān)而且是內(nèi)部有諸多復雜工作類型的業(yè)務(wù)機關(guān)，有些工作與辦案無關(guān)但也需要承擔責任。

圖1 檢察機關(guān)辦案責任與工作責任圖示

由圖1可見，工作責任的內(nèi)涵遠遠大于辦案責任，對于直接承擔辦案的人員來說，辦案責任同屬于工作責任，但對于不承擔辦案的人員來說，如何承擔責任？這時，就需要構(gòu)建與辦案責任相匹配的工作責任，進而實現(xiàn)同一機構(gòu)內(nèi)的人員責任基本相符性。

（三）辦案責任制的改革建議

面對辦案責任制改革的行政化追問，我們認為可以從以下幾個方面做出探索：

第一，明確司法責任制的立法權(quán)限，解除檢察院面臨的法律悖論。檢察官法、法官法均規(guī)定：“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分。”追究責任，必須具有法定事由，并且遵循法定程序。而當前錯案追究制度系檢察院、法院制定“兩個辦法”為代表的一系列規(guī)范性文件。檢察院、法院擁有對自己下屬人員的管理權(quán)并不意味著就擁有對下屬的懲戒權(quán)。至于地方各級法檢系統(tǒng)制定的追究檢察官、法官責任的規(guī)范性文件，更是于法無據(jù)。未得到法律授權(quán)的各級法檢系統(tǒng)居然制定追究檢察官、法官責任的規(guī)范性文件并建立錯案責任追究制度，這些規(guī)范性文件在制定主體的權(quán)限、制定的內(nèi)容和程序等方面自然不具有合法性。所以，司法責任追究制度中，首先應(yīng)當明確司法責任制的立法權(quán)限，由全國人大及其常委通過立法制定相應(yīng)立法性文件，解除法院、檢察院面臨的法律悖論。

第二，明確將“實際決定權(quán)、實際決定者”作為司法責任的根基。只有識別司法責任制根基，所有司法責任制的設(shè)計才不會成為空中樓閣。司法責任制的根基在于法官、檢察官在改革后所擁有的實際權(quán)力，以及權(quán)力的范圍變化帶來的決定事項的變化，法官、檢察官所負的責任不應(yīng)當再是執(zhí)行長官意志的事務(wù)性活動，而是在親歷案件后自行作出的、決定案件當事人法律關(guān)系改變的決定性活動。改革當前眾所周知的、以普通一線法官、檢察官為替罪羊、擔任領(lǐng)導職務(wù)法官檢察官置身事外的追責現(xiàn)狀，改革追責制度中責任劃分顯失公平的追責現(xiàn)狀是當務(wù)之急。

第三，為落實司法責任制設(shè)計一套具有可操作性的工作機制。在幾十年司法責任制變遷中，無論是法院系統(tǒng)還是檢察系統(tǒng)，在四級層面早已有各種細致規(guī)定⑥。統(tǒng)率中國公、檢、法、司的政法委也在2013年7月出臺《關(guān)于切實防止冤假錯案的指導意見》要求法官、檢察官、人民警察在職責范圍內(nèi)對辦案質(zhì)量要終身負責，建立健全冤假錯案責任追究機制。但是，這些工作制度中除了最嚴重的沒有識別根基問題外，另一最重要問題就在責任追究程序上缺乏可操作性。其中，責任追究的啟動主體為主管領(lǐng)導，主管領(lǐng)導在實際上是應(yīng)當承擔責任之人，讓擔責之人啟動追究程序追究自身責任，無異于與虎謀皮。建議將案源發(fā)現(xiàn)權(quán)授予當事人或公益團體，司法責任追究的初查后的啟動權(quán)、審查權(quán)、決定權(quán)授予第三方（如改革中專家委員會組成的懲戒委員會）。

第四，明確司法責任中違法責任的等級與形態(tài)。應(yīng)當明確司法責任中存在一般過錯、重大過錯、錯案等不同分類標準或類別體系的責任形態(tài)，澄清以往司法責任就是錯案責任的褊狹認識。清理當前有關(guān)于執(zhí)法過錯責任、錯案責任等相關(guān)條例中的邏輯位階關(guān)系，爭取做到責任體系上的內(nèi)部協(xié)調(diào)，相互統(tǒng)一。

第五，建立區(qū)別于行政責任類型的司法責任形態(tài)。司法辦案責任制改革不僅在根基上與行政權(quán)運行有明顯不同，被追究責任的司法人員其所承擔的具體責任類型、承擔情形如何與行政責任也存在明顯不同?？v觀當前改革中各地所陸續(xù)出臺的文件，司法責任類型尚未研究得透，入額檢察官、法官的辦案責任基本與以往的行政責任一樣為警告、記過、記大過。不過，在有些基層地方的改革中，司法責任有一定突破，如出現(xiàn)司法辦案責任的，檢察官、法官懲戒模式為工資降級或法官、檢察官等級晉升延遲，但尚無將退出員額作為懲戒責任的先例，期待在今后出現(xiàn)更多的實踐范例。

四 、職業(yè)保障改革的行政性分析

（一）職業(yè)保障改革定位

廣義而言，人員分類管理、員額制、權(quán)力配置也是職業(yè)保障的一種。在中央的改革文件中，職業(yè)保障是從狹義理解的，即司法人員物質(zhì)待遇、免責機制等問題。一直以來，待遇差、級別低、晉升難等形成的職業(yè)低保障狀況，一直是司法體制內(nèi)，尤其是基層司法狀況的真實寫照。高保障不能避免腐敗，但是，低保障一定產(chǎn)生腐敗。因此，提升待遇保障就成了本輪改革的關(guān)鍵。

（二）職業(yè)保障改革行政性問題顯露

1. 改革后司法人員物質(zhì)待遇狀況遭遇的行政性問題。根據(jù)改革精神在“將司法機關(guān)的人財物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難……先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統(tǒng)一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經(jīng)費由省級財政統(tǒng)籌，中央財政保障部分經(jīng)費”[10]。但是，省級統(tǒng)管后，新的行政問題仍又產(chǎn)生：第一，省級統(tǒng)管會不會受新的省級性制約問題。財政省級保障后，財政的預算、保管、撥付又是誰？如果由省級財政局承擔，會不會形成省級層面對下級基層法院、檢察院新的行政性制約？現(xiàn)實表現(xiàn)是，由省級法院、檢察院承擔財政的預算、保管、撥付工作，加劇了早已形成的行政性上下級關(guān)系，進而沖擊到法官、檢察官正在萌芽的獨立辦案責任制，使得本來各個部門條線之間存在的考核關(guān)系，因全院性的財政支付關(guān)系，行政管理性更加明顯。第二，新的人大與法檢關(guān)系如何處理問題。本輪改革行政機關(guān)即使真的退出了財政預算、保管、撥付工作，那新的人大對法院的監(jiān)督問題如何處理。比如在一些地方，“很多人大代表是企業(yè)家或者商人，不少人大代表在法院有案件發(fā)生，結(jié)果許多人大代表以投反對票來要挾法院，要求必須判其勝訴”[11]。這種行政性制約力量難以克服。在當前一些地方辦案中，檢察院、法院已經(jīng)將涉及人大代表、政協(xié)委員的案件作為重大敏感案件，評估為高等級風險。有些省級人大代表、政協(xié)委員會借助上級法院、檢察院的行政管理增加下級院的工作量與工作壓力。第三，原有的地方化關(guān)系如何補足問題。原本在地方熟人環(huán)境下形成的人際關(guān)系資源，省級財政是否會提供足夠的保障？如法官、檢察官的家屬就業(yè)、就醫(yī)、上學等形成的關(guān)系是否在省級財政保障后予以適當提高？根據(jù)筆者的定點調(diào)研，在2015年上海市法院、檢察院薪資改革嘗試由省一級法院、檢察院管理后，大部分入額檢察官、法官改革后收入反而低于改革前。改革試點對究竟由省級統(tǒng)一管理還是各區(qū)計算上報后由省級劃撥等方案不得不重新謀劃。去地方化的改革設(shè)想并沒有實現(xiàn)。第四，形成新的行政化待遇差別問題。現(xiàn)實表現(xiàn)為人員分類管理后，各類別人員的待遇保障的行政化等級并未得以改良，因等級形成的差別形成了另一個行政化待遇。學者擔憂的“強行政化”[12]在現(xiàn)實中竟也變?yōu)檎媲袌鼍啊?/p>

2.改革后免責機制所可能產(chǎn)生的行政性問題。在另外一個保障方面，“建立符合司法職業(yè)特點的選拔機制，設(shè)立相對獨立于法院、檢察院的法官、檢察官遴選委員會和懲戒委員會?！钡噙x、懲戒委員會的行政化構(gòu)成也可能受到質(zhì)疑。在法官、檢察官的辭退保障方面，當前各試點改革中，都宣傳“非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官、檢察官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級等處分?！奔热环ü?、檢察官的辦案責任是終身的，那法官、檢察官的身份為什么不是終身制的。這種行政性的命令規(guī)則本身就顯得不合理。制度的口號或者制度初步想法并不困難，困難在于任何改革都繞不過行政環(huán)境的制約。基層實務(wù)部門對于建立職業(yè)保障制度并不缺乏獨到的見解。比如，“完善法官定期增資制度，確保法官的工資隨工齡、職務(wù)升遷、物價上漲等因素及時得到合理調(diào)整。實行全薪退休制，即法官退休后享受全薪待遇。法官職務(wù)津貼也應(yīng)納入退休工資計算基數(shù)，以保障職業(yè)尊榮和公正廉潔”[13]。

在職務(wù)保障方面，提升福利待遇、加強職務(wù)保障、更加充分的授權(quán)、更加暢通的專業(yè)晉升渠道、更加透明的權(quán)力運作，等等，才是改善法官、檢察官工作環(huán)境的根本，才能讓更多的法律人才留下來。但現(xiàn)實生活的一句話就可以將改革念頭、改革設(shè)想全部打消：“憑什么法官、檢察官待遇一定要比普通行政人員高？普通行政人員也是組織精心培養(yǎng)、個人努力取得的?！币陨虾z察改革試點為例，提出法官、檢察官待遇比普通行政人員高43%的想法，也因公務(wù)員系統(tǒng)的種種反對，而遲遲不見落實。據(jù)一些地方的薪資改革方案所得出的薪資數(shù)額竟然比改革前還少，進而不得不另造薪資改革方案。筆者認為，再強烈的反對聲音，也要認識到司法低保障引發(fā)的離職現(xiàn)象、低保障形成的司法惡性循環(huán)怪圈⑦。

（三）職業(yè)保障的后續(xù)改革建議

第一，確立人財物由省一級統(tǒng)一管理，分級撥付的體制。應(yīng)當承認全國各個省份以及省份之下的市、區(qū)、縣存在的社會經(jīng)濟發(fā)展差異。司法人員的工作內(nèi)容、工作責任具有特殊性，但不能突破司法人員仍然是公職人員這一基本屬性。而公職人員的薪資水平是由其所生存區(qū)域社會發(fā)展狀況所決定的。在改革中，坊間傳言的全國或者全省統(tǒng)一薪資待遇的做法顯然并不可取。雖然省級統(tǒng)一管理，但并不意味著省范圍內(nèi)的統(tǒng)一標準。因為省以下還存在市、區(qū)、縣人口數(shù)及案發(fā)率的差異，雖然各個行政管理范圍內(nèi)的法官、檢察官在從事著性質(zhì)上可以類比的同種工作，但是在數(shù)量上，或者工作難度上卻存在著差異，這種差異則是由人口指數(shù)所決定的。因此對于省級統(tǒng)一管理的恰當理解應(yīng)該是由省級權(quán)力管理壓力保障下屬的市、區(qū)、縣的薪資能夠按時發(fā)放，不會拖欠短缺，具體的支付仍然是由市、區(qū)、縣在財政中單列發(fā)放，優(yōu)先保障不被挪用。同時，除了特殊的檢察官、法官津貼外，各個市、區(qū)、縣的財政獎勵仍然應(yīng)當繼續(xù)發(fā)放。如此才能保持存量，保證增量。

第二，改革以行政級別或準行政級別作為法官、檢察官薪資設(shè)置標尺的常規(guī)機制。以往待遇差、級別低、晉升難等形成的職業(yè)低保障狀況，其主要癥結(jié)就在于以行政級別加以管理薪資，而不是專業(yè)工作技能、工作業(yè)績、工作數(shù)量作為評價標準。新的法官、檢察官薪資設(shè)置標準應(yīng)當是專業(yè)工作能力、工作時長、工作業(yè)績等形成的法官、檢察官等級作為設(shè)置標準。

第三，以非行政化的考量因素作為提升法官檢察官職業(yè)尊榮的衡量指標。無論在中國還是西方，可類比的客觀事實是，律師的收入遠高于法官、檢察官，但為何律師能夠放棄高收入來從事法官、檢察官這一職業(yè)，主要原因在于整個社會對于法官、檢察官的身份認可，以及因身份認可而帶來的社會信譽保障。然而，在目前中國社會，衡量一個人成功與否的標準在于官階級別、行政職務(wù)頭銜等。因此，要在整個社會的主流宣傳中形成類似于西方的“法官、檢察官閣下”，“法官、檢察官大人”等身份尊稱，而不是以法院院長、檢察院檢察長作為身份認同的評價指標。雖然在中國不可能存在西方式的公、侯、伯、子、男爵等勛爵稱謂，但我們希望社會主流媒體，尤其是官方媒體，通過輿論宣傳形成尊敬法官、檢察官的社會價值標準。

第四，以終身化、多樣可選擇權(quán)益保障模式調(diào)動司法人員工作積極性。相比于法官、檢察官薪資待遇這一較世俗的保障，法官檢察院的職業(yè)身份保障、人身權(quán)利保障同樣重要。尤其是，法官、檢察官不會因為行政壓力而受到當事人的信訪要挾。相比于當事人的跟蹤、騷擾、襲擊等，內(nèi)隱于法院、檢察院行政管理模式下的當事人信訪威脅才是對司法獨立化、司法專業(yè)化、司法精英化的最致命的侵害。要構(gòu)造起法官、檢察官在可能受到行政管理式辦案懲戒時，能夠選擇獨立于行政管理式辦案懲戒的司法化懲戒，并賦予相應(yīng)救濟權(quán)。既然司法人員辦案責任要終身負責，那其權(quán)益保障自然也應(yīng)當終身覆蓋，在司法化的救濟途徑中，應(yīng)當允許法官、檢察官擁有自我辯解、委托他人辯護、復議、申訴等權(quán)利。

五、結(jié) 語

司法改革中去行政化主要集中在法官、檢察辦案組織的去行政化、人員管理的去行政化、內(nèi)設(shè)機構(gòu)的去行政化。但是，就體制環(huán)境而言，歷來我國運行體制均具有集中性、上命下從的行政邏輯。“司法作為社會整體管治體制的一部分，其外部獨立和內(nèi)部自治的程度均十分有限，行政原則不可避免地滲透于司法?！盵14]如果說近十多年的司法改革有所進步，其進步的最重要意義就在于使得“去行政化”不再是理論研究之獨角戲，而是讓頂層管理者也深度認識到了司法工作與行政工作特征之差異。當前改革中，去行政化的認識問題已經(jīng)不存在，更多問題是在何種環(huán)境下去行政化、對何種工作能去行政化、多大程度上能去行政化。從上文可見，我國司法改革中“去行政化”工作仍任重道遠。

注釋：

①這些期盼可表現(xiàn)在相關(guān)論述里，可參見陳衛(wèi)東的《司法“去地方化”：司法體制改革的邏輯、挑戰(zhàn)及其應(yīng)對》（載于《環(huán)球法律評論》2014年第1期第57-61頁），張建偉的《超越地方主義和去行政化——司法體制改革的兩大目標和實現(xiàn)途徑》（載于《法學雜志》2014年第3期第34-41頁），徐漢明、林必恒等的《深化司法體制改革的理念、制度與方法》（載于《法學評論》2014年第4期第33-45頁），葉 青的《司法體制改革中應(yīng)注意防止出現(xiàn)的問題》（載于《理論視野》2015年第1期第33-34頁）等文。

②此處的“實在”類似于馬克思主義哲學中的物質(zhì)論，無法界定清楚，但卻可以定義與感知。已經(jīng)成為一種內(nèi)在的精神認同，去機關(guān)部門辦事，若無相關(guān)部門的審批、命令、批準、上級決定、簽字，機關(guān)部門就不會再出具文件、證明、同意、決定等，這也就是中國語境中的行政“精神實在”。

③更多差異性可以參見謝鵬程的《檢察官辦案責任制改革的三個問題》一文，載《國家檢察官學院學報》2014年第6期第11-12頁。

④當前各地出臺的司法辦案責任中，主任檢察官職權(quán)在獨立辦案的名義下與檢察官確實有了一定分離，與檢察官有不同意見時，多為提供意見供檢察長和檢察官參考。

⑤對此，已經(jīng)研究人員把最高人民檢察院在1980—2013年每年的工作報告中關(guān)于檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的內(nèi)容進行了時間軸的歸納。其中，錯案責任追究制、刑事賠償制、錯案追究條例、執(zhí)法過錯責任追究條例、執(zhí)法中的違紀違法辦案、督察評查等早已有相關(guān)規(guī)定。（可參見楊圣坤的《檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督的調(diào)整與發(fā)展——以檢察官辦案責任制改革為背景》一文，載《時代法學》2014年第6期第52頁）

⑥錯案責任追究機制試行于20世紀80年代末90年代初，1990年1月1日秦皇島市海港區(qū)法院率先確立錯案責任追究制。1992年初河北省法院將其經(jīng)驗在系統(tǒng)內(nèi)推廣。1993年春，最高法院在全國法院工作會議上將錯案追究機制作為新舉措，在全國各級法院推廣。以此作為紀元，確實有數(shù)十年歷史了。

⑦惡性循環(huán)怪圈，可概括為如下的循環(huán)：職業(yè)保障制度是確保法官、檢察官公正、獨立、正確履行職責不可缺少的要件。但由于整個社會觀念、頂層設(shè)計、體制內(nèi)認識等原因，法官、檢察官與正確履行職責之間已經(jīng)形成了一個惡性循環(huán)。待遇差、級別低、晉升難等偏低的司法職業(yè)保障水平難以吸引高層次法律人才，即使高層次法律人才進入司法隊伍，也可能別有謀算。而對于選擇這條道路的法律人才又因待遇差、級別低、晉升難等在道路上“患”上與庸政、懶政，不求有功但求無過，或者利用權(quán)力尋租的常見病癥。如此一來，低價的保障換取不了高素質(zhì)的司法隊伍，素質(zhì)不高的司法隊伍又難以爭取到高價的職業(yè)保障，二者之間形成了惡性循環(huán)怪圈。

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（責任編輯 江海波）

Abstract：Since 2014，the judicial reform has involved the court， the classified management of personnel in the two systems of procuratorate， the improvement of the organization of handling cases， the perfection of the judicial responsibility system， and the establishment of an occupational security system. De-administration， delocalization， specialization and professionalization are the focus and goal of this round of judicial reform，with the final purpose of de-administration. Administration can be understood on many levels in the context of China， on any of which the hardship in the reform can be reflected in this round of judicial reform. De-administration has become the general trend of judicial reform， but the extend of de-administration is far from being satisfying in this round of reform .

Key words：administration； chief prosecutor； list of power； power list handling responsibility； unified management