推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)地區(qū)均等化的路徑分析

齊西鵬　何保東

摘要：本文分析了我國目前城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀和導(dǎo)致城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)地區(qū)非均等的原因，指出了我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)；地區(qū)均等化；路徑

黨的十九大報(bào)告指出，要完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要?；竟卜?wù)均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務(wù)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是全面建成小康社會(huì)的應(yīng)有之義，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉、增強(qiáng)全體人民在共建共享發(fā)展中的獲得感、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)，都具有十分重要的意義。

一、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村基本公共服務(wù)得到改善

2005年10月，黨的十六屆五中全會(huì)首次提出，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。自此，黨和政府的歷次重大決定都把“基本公共服務(wù)均等化”作為公共財(cái)政的主要內(nèi)容，以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)事業(yè)發(fā)展被置于更加突出的戰(zhàn)略位置，城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)進(jìn)入了快速發(fā)展的新階段，城鄉(xiāng)分割的基本公共服務(wù)供給體制逐步打破，基本公共服務(wù)差距持續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)開始有所扭轉(zhuǎn)。比如國家推出的義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策，使農(nóng)村基本公共服務(wù)得到極大改善?！笆濉币詠恚覈殉醪綐?gòu)建起覆蓋全民的國家基本公共服務(wù)制度體系，各級(jí)各類基本公共服務(wù)設(shè)施不斷改善，國家基本公共服務(wù)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)得到全面落實(shí)，保障能力和群眾滿意度進(jìn)一步提升。

（二）城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的特征依然突出

盡管農(nóng)村基本公共服務(wù)得到改善，但總體上，我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的格局還沒有根本改變，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展仍然處于初級(jí)與起步階段。

第一，財(cái)政投入、供給水平非均等。以義務(wù)教育為例，全國普通小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)，城市是農(nóng)村的1.7倍；全國初級(jí)中學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)，城市是農(nóng)村的1.5倍。普通小學(xué)自然儀器達(dá)標(biāo)學(xué)校比例，城市比農(nóng)村高出20. 6%。普通初中學(xué)校計(jì)算機(jī)網(wǎng)綹建網(wǎng)比例，城市比農(nóng)村高出30%。第二，成本負(fù)擔(dān)非均等。我們以山東省為例對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人均養(yǎng)老金給付進(jìn)行度量。按照城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的當(dāng)年支出和當(dāng)年年末領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)計(jì)算的人均養(yǎng)老金差距明顯，城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的人均養(yǎng)老金給付是農(nóng)村的數(shù)倍，城鎮(zhèn)企業(yè)離退休人員人均養(yǎng)老金給付水平大幅上漲，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金給付卻增長緩慢，城鄉(xiāng)人均養(yǎng)老金給付差距不斷拉大。第三，供給質(zhì)量非均等。在義務(wù)教育方面，全國普通小學(xué)教師高學(xué)歷教師比例，城市比農(nóng)村高出15%；全國普通初中教師高學(xué)歷教師比例，城市比農(nóng)村高出17%。從醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)質(zhì)量看，城鄉(xiāng)之間的差距也十分明顯。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等的原因分析

（一）政績考核標(biāo)準(zhǔn)有誤及監(jiān)管缺位

以GDP增長為評(píng)價(jià)地方官員政績標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，潛在地鼓勵(lì)了地方政府對(duì)公共服務(wù)等社會(huì)事業(yè)的忽視，并帶來經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境不協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)等諸多問題。如果改變地方官員的升遷考核標(biāo)準(zhǔn)，以民眾福利的最大增進(jìn)、公平程度的提高代替現(xiàn)行的政績?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)對(duì)目前的城鄉(xiāng)公共服務(wù)配置失衡、政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的不作為產(chǎn)生倒逼作用，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的不均等程度就會(huì)縮小。在考核方法上，變對(duì)上負(fù)責(zé)為對(duì)下負(fù)責(zé)，以公眾的滿意度來評(píng)價(jià)地方政府的政績，這既是民主和正義的需要，也是考核地方政府政績失真度最小的方法。目前，盡管我國已經(jīng)提出了基本公共服務(wù)均等化的總體要求，但至今尚未制定清晰的、統(tǒng)一的基本公共服務(wù)均等化的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，無法客觀地將基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)情況納入各級(jí)政府績效考核體系，進(jìn)而無法對(duì)基本公共服務(wù)均等化納入監(jiān)管范疇，這也構(gòu)成制約中國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的主要因素。

（二）公共財(cái)政制度中事權(quán)與財(cái)力不對(duì)稱

按照公共產(chǎn)品層次性及受益原則，根據(jù)不同級(jí)次政府的行為目標(biāo)來劃分各級(jí)政府的職責(zé)和各自承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任，是建立規(guī)范的分級(jí)財(cái)政體制的邏輯起點(diǎn)和基本要求，也是合理劃分財(cái)權(quán)的出發(fā)點(diǎn)。我國憲法只對(duì)政府間的事權(quán)劃分怍了原則性規(guī)定，中央政府與地方政府的固有事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任的界定不夠具體、徹底、明確，事權(quán)相互交叉之處很多，支出責(zé)任的界定不清晰。公共服務(wù)費(fèi)用主要來自地方政府的制度安排，強(qiáng)化了地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的公共服務(wù)差距，因?yàn)楦鞯厝司卜?wù)費(fèi)用的高低，取決于各地的財(cái)力大小和對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的重視程度?？h鄉(xiāng)政府處于整個(gè)財(cái)政分配鏈條的末端，財(cái)力本來就很薄弱，把更多事權(quán)下移給縣鄉(xiāng)政府，易造成公共服務(wù)的低數(shù)量、低質(zhì)量提供，甚至于不提供，使得農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)支出得不到保證，從而加劇了城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)的不公平性。

（三）公共服務(wù)供給模式單一

基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，但不等于政府包辦。長期以來我國公共服務(wù)不僅由政府投入和付贊，還包攬了生產(chǎn)和分配，政府集公共服務(wù)的決策者、提供者和監(jiān)督者于一身。盡管這種模式一定程度上有利于政策資金的暢通和促進(jìn)有關(guān)各方行動(dòng)的一致性，但過于單一的公共服務(wù)供給模式與治理機(jī)制也存在明顯弊端，主要體現(xiàn)為集中決策和多元化需求、上級(jí)決策與基層能力以及決策意圖與執(zhí)行效果之間的矛盾，削弱了基本公共服務(wù)均等化的政策效果，往往出現(xiàn)基本公共服務(wù)總體不足與局部浪費(fèi)并存的問題。同時(shí)，這種模式排斥了公共品的市場(chǎng)機(jī)制和自愿供給機(jī)制，限制了基本公共服務(wù)供給規(guī)模的擴(kuò)大，也因缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制而降低了公共服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三、我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）完善基本公共服務(wù)供給的績效評(píng)價(jià)和監(jiān)督制度

1.改革基本公共服務(wù)供給績效評(píng)價(jià)的主體，實(shí)現(xiàn)由一元評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向多元評(píng)價(jià)。傳統(tǒng)的績效評(píng)價(jià)主要來自上級(jí)政府，從而容易形成對(duì)上負(fù)責(zé)的路徑依賴。要真正解決這種問題，必須改變?cè)u(píng)價(jià)的主體來源，即不僅由上級(jí)政府進(jìn)行考察評(píng)價(jià)，還要由消費(fèi)者作為主要方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而將消費(fèi)者的滿意度納入考察評(píng)價(jià)之中。同時(shí)，還應(yīng)積極引入第三方評(píng)價(jià)，由于沒有利益傾向的影響，以社會(huì)中介組織（各種事務(wù)所）、新聞媒體、科研機(jī)構(gòu)等為代表的第三方，其對(duì)基本公共服務(wù)供給績效的評(píng)價(jià)要更為客觀和公正。

2.改革基本公共服務(wù)供給績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)由簡單評(píng)價(jià)向綜合評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的績效評(píng)價(jià)只側(cè)重對(duì)于供給結(jié)果的簡單考核，注重考察供給的數(shù)量指標(biāo)，這種考核方式容易導(dǎo)致地方政府的“數(shù)字沖動(dòng)”，出現(xiàn)過于注重經(jīng)濟(jì)增長而忽視社會(huì)發(fā)展、強(qiáng)調(diào)供給而忽視公共服務(wù)的消費(fèi)與使用的不利局面，因此，必須改革績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，即不僅評(píng)價(jià)地方政府的經(jīng)濟(jì)增長狀況，更要考核評(píng)價(jià)地方政府在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等諸方面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的結(jié)果；不僅注重對(duì)公共服務(wù)供給的數(shù)量考核，同時(shí)更為強(qiáng)調(diào)基本公共服務(wù)供給的效益、效果、效率評(píng)價(jià)，將公共服務(wù)的供給與居民的公共需求密切銜接，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果惠及民眾，切實(shí)提高居民生活水平。

3.延長評(píng)價(jià)鏈條，實(shí)現(xiàn)事前、事中和事后監(jiān)督的全過程評(píng)價(jià)與監(jiān)督。傳統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)制過于強(qiáng)調(diào)對(duì)資金運(yùn)用結(jié)果的評(píng)價(jià)，而忽視了對(duì)資金運(yùn)作之前的預(yù)算以及運(yùn)作過程的監(jiān)督，從而容易忽略或看不到基本公共服務(wù)供給過程中的問題，因此，下一步應(yīng)擴(kuò)大延長評(píng)價(jià)的鏈條，將整個(gè)資金運(yùn)作過程納入評(píng)價(jià)之中，實(shí)現(xiàn)從事前預(yù)算、事中運(yùn)作以及事后決算的全過程評(píng)價(jià)。

（二）完善公共財(cái)政制度事權(quán)責(zé)任

1.合理劃分中央與地方政府在基礎(chǔ)教育中的事權(quán)責(zé)任，中央和省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)更多的基礎(chǔ)教育職責(zé)，可以考慮采取“分項(xiàng)目、分比例”及“以中央為主”的基礎(chǔ)教育管理體制，即將基礎(chǔ)教育保障經(jīng)費(fèi)分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)濟(jì)和基建經(jīng)費(fèi)三部分，其中人員經(jīng)費(fèi)由中央政府承擔(dān)，公用經(jīng)濟(jì)和基建經(jīng)費(fèi)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平分別在中央政府、省政府以及縣政府之間進(jìn)行不同比例的分?jǐn)偂?/p>

2.合理劃分中央與地方政府在公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)中的分工。公共衛(wèi)生的區(qū)域外溢性顯著，應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)提供，這樣也可擺脫地方政府自有財(cái)力的制約；基本醫(yī)療和醫(yī)療保障服務(wù)，應(yīng)由中央和地方聯(lián)合提供，以中央為主。當(dāng)然根據(jù)筆者的測(cè)算，城鄉(xiāng)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)均等化不可能一蹴而就，需要分階段增加投入，但中央政府的事權(quán)責(zé)任應(yīng)是必須遵循的基本原則。

3.突出中央政府在基本社會(huì)保障服務(wù)中的責(zé)任。目前整體來看，中國社會(huì)保障的統(tǒng)籌層次普遍偏低，應(yīng)盡快通過立法等形式，明確中央政府對(duì)社會(huì)保障的責(zé)任，統(tǒng)一基本社會(huì)保障制度安排，并逐漸提到社會(huì)保障統(tǒng)籌層次，最終實(shí)現(xiàn)在全國層次上的統(tǒng)籌。

（三）建立基本公共服務(wù)的需求發(fā)現(xiàn)機(jī)制

1.建立起暢通的基本公共服務(wù)需求表達(dá)通道，這是能否準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)、識(shí)別的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。目前，居民對(duì)基本公共服務(wù)的需求表達(dá)主要有正式與非正式兩種途徑。正式途徑就是直接向基層政府表達(dá)其需求偏好，在正式途徑效果不佳或未被采納之后往往再通過非正式的途徑，即通過向?qū)＜覍W(xué)者和新聞媒體傾訴，甚至通過越級(jí)上訪等形式來表達(dá)他們的需求偏好。但總體來說，由于知識(shí)結(jié)構(gòu)、信息掌握、認(rèn)知水平以及集體行動(dòng)與個(gè)人收益不對(duì)稱等方面的原因，目前中國居民的需求表達(dá)意識(shí)還不強(qiáng)烈，正式與非正式表達(dá)途徑中的諸多問題與困難也往往增加了需求表達(dá)的成本，影響了進(jìn)一步表達(dá)需求的意愿。因此，一方面應(yīng)提高居民的自主意識(shí)，特別是要加強(qiáng)農(nóng)民代表在農(nóng)村公共 服務(wù)需求偏好表達(dá)的重要作用，使基本公共服務(wù)的真實(shí)需求能夠從正式途徑中得到準(zhǔn)確、完整、及時(shí)地表達(dá)，另一方面應(yīng)完善整頓現(xiàn)有的正式與非正式表達(dá)途徑，加強(qiáng)政府部門、專家學(xué)者和新聞媒體對(duì)基本公共服務(wù)需求表達(dá)的關(guān)注力度，降低需求表達(dá)的成本，提高需求表達(dá)的效率。

2.建立基本公共服務(wù)的需求偏好甄別機(jī)制。需要注意的是，注重對(duì)需求偏好的表達(dá)和發(fā)現(xiàn)并不意味著完全根據(jù)居民的需求進(jìn)行供給，由于單個(gè)消費(fèi)者對(duì)基本公共服務(wù)的需求偏好往往摻雜一些非公共利益因素，因此，在基本公共服務(wù)的需求偏好通過正式與非正式途徑表達(dá)以后，政府的主要職責(zé)就是要通過實(shí)地調(diào)查、專題訪問、個(gè)別訪談等途徑對(duì)已經(jīng)表達(dá)的需求偏好進(jìn)行甄別，其中主要是識(shí)別真實(shí)需求，剔除夸大的或不真實(shí)的需求。只有真實(shí)需求才能成為政府下一步進(jìn)行供給決策的依據(jù)，也只有這樣才能實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)供需的均衡。

3.建立科學(xué)合理的基本公共服務(wù)偏好匯總機(jī)制。由于基本公共服務(wù)供給是一個(gè)集體選擇行為，因此，在甄別出真實(shí)需求之后，必須對(duì)總體的需求偏好進(jìn)行匯總。由于不同居民對(duì)不同的公共服務(wù)有不同的需求，而且即使對(duì)同一種公共服務(wù)也往往會(huì)有不同的偏好強(qiáng)度，因此，基本公共服務(wù)的需求偏好匯總實(shí)際上就是根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，分別針對(duì)不同類型的公共服務(wù)需求以及同類公共服務(wù)不同強(qiáng)度的偏好賦予不同的權(quán)重，將其加總后得到的基本公共服務(wù)需求輕重緩急的順序，而這個(gè)順序正是政府進(jìn)行基本公共服務(wù)供給決策的最終依據(jù)。

參考文獻(xiàn)：

[1] 《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)地區(qū)均等化研究》樊麗明 著，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2015年版。

[2] 《城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)地區(qū)均等化制度創(chuàng)新研究》趙強(qiáng)社 著，中國農(nóng)業(yè)出版社2010年版。

作者簡介：

齊西鵬，男，漢族，山東省鄄城縣人，1978年7月生—，西安理工大學(xué)碩士研究生，研究方向：行政管理山東省菏澤市委黨校行政管理教研室講師。

何保東，男，漢族，山東省定陶區(qū)人，1969年3月生—，山東大學(xué)法學(xué)碩士，研究方向：行政管理，山東省菏澤市委黨校行政管理教研室副教授。