“一帶一路”安保體系框架下環(huán)疆邊際地區(qū)大型活動安保工作探析
——以敦煌文博會安保工作為例

伏智飛

(中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

2016年，中國提出“一帶一路”倡議。以此為契機，絲綢之路(敦煌)國際文化博覽會(簡稱“敦煌文博會”)于2016至2018年三年間先后在甘肅省敦煌市舉辦三屆，敦煌市也成為文博會永久性會址。如何從敦煌所處特殊地理位置出發(fā)，在“一帶一路”安保體系框架下，做好高端化、國際化、專業(yè)化的大型活動安保維穩(wěn)工作，成為考驗公安機關(guān)能力水平的新課題。

一、敦煌文博會及邊際地區(qū)情況簡述

自漢唐以來，敦煌一直是絲綢之路上的咽喉要道和中西交通驛站，是古往今來多種文明的匯集地。2016年，首屆敦煌文博會就有來自86個國家、5個國際和地區(qū)組織的1 500名代表參會，在文化交流與合作方面達成共識，共同發(fā)布《敦煌宣言》，簽訂文化項目89個，簽約金額1 079億元[1]。文博會的舉辦，使敦煌再次迎來重大的歷史機遇，是繼公元111年敦煌建郡、1524年明朝關(guān)閉嘉峪關(guān)、1735年清朝移民、1949年解放獲得新生之后敦煌歷史上的又一次飛躍[2]。然而，從敦煌地處環(huán)疆邊際地區(qū)的特殊地理位置來看，舉辦國際性大型活動所面臨的安保形勢不容樂觀。敦煌位于河西走廊西端，地處甘肅、青海、新疆交匯點，是新疆通往內(nèi)地省市必經(jīng)地區(qū)，人員集散頻繁，流動性較大，防范暴力恐怖活動的戰(zhàn)略地位十分重要。特別是，隨著近年來新疆地區(qū)軍警民聯(lián)合反恐維穩(wěn)機制的逐步完善，暴恐分子疆內(nèi)活動空間受到擠壓，其向內(nèi)地流竄的趨勢愈加明顯，敦煌乃至環(huán)疆邊際省市區(qū)維護穩(wěn)定、反間防諜、反恐怖、禁毒斗爭形勢更加嚴(yán)峻。

二、敦煌文博會安保面臨風(fēng)險及存在問題分析

(一)地理區(qū)位特殊，暴恐活動現(xiàn)實風(fēng)險較高

地處河西走廊西端的酒泉市與新疆、內(nèi)蒙古、青海相連，是暴恐分子通往內(nèi)地的必經(jīng)通道，已成為環(huán)新疆防控圈的主要地區(qū)。境內(nèi)隴海鐵路、高鐵、連霍高速(國道312線)東西貫通，京新高速沿內(nèi)蒙古、甘肅、新疆邊境管理區(qū)貫通而過，連接新疆和內(nèi)地，8個航班途徑酒泉敦煌飛往新疆，6條道路與新疆相通，30列火車、50個班次省外長途客車途經(jīng)酒泉發(fā)往新疆，10個班次的長途客車與新疆對開，每年有百萬余車輛、幾百萬人次途經(jīng)酒泉進出新疆。國家重要國防科研試訓(xùn)基地、核工業(yè)基地、酒泉衛(wèi)星發(fā)射中心、敦煌莫高窟、西氣西油東輸、國家首個“千萬千瓦級風(fēng)電基地”和全國重點風(fēng)電裝備制造基地等多個重點防衛(wèi)目標(biāo)在此地區(qū)坐落。近年來，以“東突”為代表的“三股勢力”在境內(nèi)實施的暴恐襲擊活動并沒有停止，暴恐分子出境不成，往往就地“圣戰(zhàn)”，嚴(yán)重威脅著環(huán)疆邊際地區(qū)的安全?？v觀國內(nèi)外反恐形勢，暴恐分子通常以大型活動為首選襲擊目標(biāo)，制造“震動效應(yīng)”。作為在國際聞名的旅游城市舉辦的國際性會議，敦煌文博會安保工作面臨著極大的暴恐活動風(fēng)險。一旦出現(xiàn)問題，極易危及國家安全，損害國家在國際社會上的聲譽和對外形象，值得特別關(guān)注和警惕[3]。

(二)多元因素交織疊加，導(dǎo)致復(fù)雜多變的危險性因素增加

隨著全國經(jīng)濟增速放緩，經(jīng)濟下行壓力持續(xù)加大，金融風(fēng)險日益顯現(xiàn)并向社會各領(lǐng)域加快傳導(dǎo)，特別是因泛亞公司、“中晉系”和“鈺誠系”利用網(wǎng)絡(luò)平臺大額非法集資詐騙等涉眾型經(jīng)濟犯罪引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險已波及多個省市(包括甘肅酒泉)，極有可能誘發(fā)不穩(wěn)定因素，引發(fā)群體性事件。同時，由征地拆遷、退役安置、集體討薪、勞資糾紛、醫(yī)療糾紛、民間高利借貸、涉法涉訴等諸多社會問題引發(fā)的矛盾糾紛日益累積，如管控不力，極有可能一觸即發(fā)，使隱性、潛在的威脅轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實危害。此外，近年來多渠道擴散虛假、恐怖謠言信息，蓄意制造社會民眾心理恐慌案(事)件比較突出，僅河西走廊五市(酒泉、張掖、武威、嘉峪關(guān)、金昌)公安機關(guān)就先后偵破近百起散布涉恐信息及網(wǎng)絡(luò)煽動、造謠案件。

(三)基礎(chǔ)工作較為薄弱，高效服務(wù)安保實戰(zhàn)的根基不穩(wěn)

地區(qū)傳統(tǒng)的社會治理、治安管理模式與動態(tài)化、信息化、數(shù)字化條件下的社會治安形勢不相適應(yīng)，公安基層基礎(chǔ)工作薄弱，具體表現(xiàn)為：部分基層派出所對轄區(qū)實有人口管理缺位，常住、暫住人員底數(shù)不清、情況不明，未能做到“來知原籍、行知動向、靜知訴求、動知軌跡”，從中挖掘行動性、內(nèi)幕性信息更無從談起；個別重點人口漏管失控，長期失聯(lián)，游離于違法犯罪邊緣；中小旅館、出租房屋等重點部位和洗浴娛樂、電子游藝等重點場所失管失查；管制刀具、散裝汽油銷售登記備案制度落實不到位，危爆物品監(jiān)管不嚴(yán)格；特別是對重點目標(biāo)、要害部位、人員密集場所的內(nèi)部安全監(jiān)管不力，場所基礎(chǔ)資料、防范預(yù)案、處置演練不能同步跟進，“三防”措施形同虛設(shè)；治安防范組織功能弱化，防范網(wǎng)絡(luò)和防控體系建設(shè)松散，打防管控始終未形成立體化、一體化運作?！?0·28”北京金水橋暴恐案件的發(fā)生，集中暴露出環(huán)疆外圍地區(qū)在情報預(yù)警、基礎(chǔ)工作、臨戰(zhàn)能力、源頭治理等公安基層基礎(chǔ)工作方面存在著薄弱環(huán)節(jié)，不容小覷。

(四)信息化安保手段滯后，核心戰(zhàn)斗力支撐力不足

西北地區(qū)公安機關(guān)信息化建設(shè)起步晚、底子薄，應(yīng)用水平處于從小硬件到大平臺，從單一數(shù)據(jù)到云應(yīng)用的探索階段，實現(xiàn)信息化公安、智慧安保任重道遠。從系統(tǒng)建設(shè)來講，覆蓋社會治安管理全要素的信息管理系統(tǒng)不健全，寄遞物流、散裝汽油、二手車、娛樂場所等信息管理系統(tǒng)未建成；從運行機制來講，部分業(yè)務(wù)警種信息系統(tǒng)整合運轉(zhuǎn)不力，獨立運行，形成“信息孤島”；從實戰(zhàn)應(yīng)用來講，信息技術(shù)人才匱乏，基礎(chǔ)信息量少質(zhì)弱，情報信息分散零碎，共享應(yīng)用效能不強，綜合分析研判和打防管控一體化運行機制不健全；從技術(shù)手段建設(shè)來講，網(wǎng)絡(luò)管控手段覆蓋率低，公共場所無線上網(wǎng)安全管控系統(tǒng)前端采集點少面小。

(五)警力裝備保障不到位，警務(wù)實體戰(zhàn)力發(fā)揮不夠

從安保執(zhí)勤實戰(zhàn)需求測算，公安機關(guān)執(zhí)勤警力與需求警力間的數(shù)量缺口較大?，F(xiàn)有警用裝備、警務(wù)車輛、執(zhí)勤用餐住宿、勤務(wù)應(yīng)急交通承載力等警務(wù)保障能力與安保要求存在差距；現(xiàn)有安檢設(shè)備種類不多、質(zhì)量不高、數(shù)量不足、功能單一，緊缺高科技安檢設(shè)備；安保標(biāo)準(zhǔn)高，而安保隊伍大多為臨時組建，沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，大型活動安保經(jīng)驗欠缺，涉外管理方法單一，應(yīng)急指揮處置能力較弱，各類預(yù)案的想定不完善，實戰(zhàn)經(jīng)驗不足。

三、優(yōu)化敦煌文博會安保維穩(wěn)對策探討

(一)突出行政制度牽引，構(gòu)建大安保工作格局

樹立“大安?！惫ぷ骼砟睿瑘猿贮h委政府對安保維穩(wěn)工作的領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌。在省市行政層面上，加強橫向協(xié)作，規(guī)范安保成員單位協(xié)作機制，提高協(xié)作效能，建立安保溝通協(xié)作聯(lián)席會議制度，部署開展全方位、多領(lǐng)域排查整治，“十指彈琴”，全線出擊，合成作戰(zhàn)。深化警務(wù)協(xié)作，依據(jù)《甘肅酒泉邊際六地及河西五市反恐維穩(wěn)警務(wù)合作框架協(xié)議》，適時協(xié)調(diào)鄰省鄰市啟動警務(wù)區(qū)域協(xié)作機制，強化警務(wù)互通，加強外圍警務(wù)聯(lián)防，形成合力[4]。明確安保工作的安全主體責(zé)任，更要明晰大型活動屬地公安機關(guān)任務(wù)事權(quán)管轄責(zé)任。各警種聯(lián)勤聯(lián)動、權(quán)責(zé)清晰一致，安保工作籌備、實施、評估、總結(jié)要有步驟、有計劃、有任務(wù)、有舉措，人人擔(dān)責(zé)任，層層抓落實。

(二)危機預(yù)警前置，完善安保風(fēng)險評估機制

凡事預(yù)則立。風(fēng)險評估對于警力調(diào)配、科學(xué)用警、確定安保等級響應(yīng)、預(yù)測可能的威脅活動及其產(chǎn)生后果具有舉足輕重的作用。按照安保要求及標(biāo)準(zhǔn)，放眼“一帶一路”安全體系面臨各種形勢，特別是反恐形勢，加強人流、物流、信息流、活動社會影響力、緊急疏散、安全管理因素等進行全面分析評估，劃分風(fēng)險等級，確定預(yù)警顏色、組織指揮級別、安保力量、安防設(shè)施的投入標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)《評估報告》及各環(huán)節(jié)安保要素，修訂完善安保總體方案、專項子方案和各類預(yù)案，力求形成貼近實戰(zhàn)的安保方案體系。涉及到區(qū)域性的反恐維穩(wěn)、交通狀況、突出刑事治安問題等因素，集合情報、網(wǎng)安、國保、治安等多警種多部門力量聯(lián)合評估風(fēng)險，完善方案，指導(dǎo)實戰(zhàn)[5]。

(三)情報主導(dǎo)安保，構(gòu)建全方位立體化科技防護墻

一切情報工作必須符合“情報圈”理論，面向?qū)崙?zhàn)，服務(wù)決策。著力構(gòu)建以情報平臺為載體，以云技術(shù)為內(nèi)核，加強“戰(zhàn)術(shù)性”研判，打造大數(shù)據(jù)為支撐的“三道防護圈”，使情報平臺在感知維度、研判深度和應(yīng)用廣度上發(fā)揮實戰(zhàn)效能。市(區(qū))域感知圈：依托區(qū)域公安情報核錄比對系統(tǒng)為大平臺，匯集已有的資源數(shù)據(jù)、DQB重點人員數(shù)據(jù)，建立文博會安保數(shù)據(jù)庫，全面整合車輛、人像、身份信息識別比對系統(tǒng)，以及手持終端情報核錄比對、特種行業(yè)管理系統(tǒng)、重性精神病人管控系統(tǒng)、點對點核查平臺等重點信息管理系統(tǒng)，整體和聯(lián)動應(yīng)用，實現(xiàn)全網(wǎng)查控。結(jié)合情報預(yù)警指向和安保處置工作實際，對重點人員實行“7+1”管控模式(即公安部下發(fā)的7類重點人員+本地關(guān)注重點人員)，借鑒背景審查工作原則，積分預(yù)警，分類管控。省域監(jiān)測圈：盯牢在控的重點人員及重點群體，建立通信和網(wǎng)絡(luò)特征信息納入重大事件預(yù)警防范體系，跟蹤虛擬活動軌跡。全國預(yù)警圈：依托部省市三級情報平臺，加強對外溢或流入的重點人員在全國范圍內(nèi)進行動態(tài)管控。同時，依托公安情報協(xié)作系統(tǒng)，建立直通式重點人員異地核查和聯(lián)控聯(lián)處機制。針對涉穩(wěn)涉恐線索和人員，著力依托“三道防護圈”開展戰(zhàn)時研判，形成情報指令，構(gòu)建“網(wǎng)上研判網(wǎng)下處置”的導(dǎo)穩(wěn)模式，實現(xiàn)情報信息精準(zhǔn)研判、主導(dǎo)決策、引領(lǐng)實戰(zhàn)、指導(dǎo)防范。

(四)堅持風(fēng)險導(dǎo)向，強化社會面基礎(chǔ)管控

樹立“細節(jié)決定成敗”的安保意識和“100-1=0”的工作理念，聚焦風(fēng)險，強化措施，夯實基礎(chǔ)。一是打好“持久戰(zhàn)”，整治社會治安風(fēng)險隱患。對矛盾糾紛、實有人口、實有房屋、重點人員、行業(yè)場所、危爆物品、消防交通隱患風(fēng)險等人、地、物、事、組織等服務(wù)管理要素全方位排查，波次式整治攻堅，逐一銷賬，實現(xiàn)“零漏洞”。二是打好“攻堅戰(zhàn)”，開展專項集中整治。針對突出問題、亂點領(lǐng)域、重點區(qū)域、熱點問題，發(fā)揮警種業(yè)務(wù)優(yōu)勢，組織相關(guān)警種部署開展專項整治行動，消除風(fēng)險隱患。三是打好“突擊戰(zhàn)”，集中開展統(tǒng)一清查。按照安保臨戰(zhàn)、備戰(zhàn)和實戰(zhàn)階段形態(tài)，集中時間，集中警力，警種聯(lián)動，集中檢查清理。四是打好“信息采集戰(zhàn)”，全面夯實基層基礎(chǔ)。對照信息采集更新標(biāo)準(zhǔn)，制定信息采集推進計劃，建設(shè)“數(shù)據(jù)超市”，全面采錄完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為指揮調(diào)度平臺上線運行和安保維穩(wěn)工作奠定基礎(chǔ)。

(五)演練磨合安保機制，修正完善應(yīng)急預(yù)案實戰(zhàn)性

安保方案必須具有科學(xué)性、可操作性并以此來指導(dǎo)勤務(wù)實戰(zhàn)。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，臨戰(zhàn)前的反復(fù)演練是檢驗安保方案是否具有實戰(zhàn)性的重要抓手和舉措。一是開展警種單項安保演練。針對不同警種承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)開展作戰(zhàn)演練，熟悉崗位流程、工作標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)勤規(guī)范。二是適時開展安保力量合成作戰(zhàn)演練。模擬實戰(zhàn)情景，開展實兵實裝演練，磨合應(yīng)急聯(lián)動機制，提升各警種部門協(xié)同作戰(zhàn)能力和警務(wù)實戰(zhàn)化水平。三是開展突發(fā)事件應(yīng)急處置演練。由黨委政府牽頭開展以群體性、暴恐性、突發(fā)公共衛(wèi)生事件等為內(nèi)容的應(yīng)急處置演練，提升安保子單元縱向間應(yīng)急狀態(tài)協(xié)同處置突發(fā)事件能力。健全可視化指揮、扁平化調(diào)度的指揮調(diào)度體系和“多位一體”的聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體系[6]。

(六)加快信息化建設(shè)，強力支撐智慧型安保體系

以安保需求為引導(dǎo)，按照國家技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加快推進地區(qū)道路交通智能指揮系統(tǒng)、景點及嘉賓駐地視頻監(jiān)控等公共安全視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)、聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用，實現(xiàn)各類視頻在指揮機關(guān)和安?，F(xiàn)場指揮部共享調(diào)用；加大智能卡口、視頻監(jiān)控資源、經(jīng)緯度信息、攝像機類型、安裝方向等基礎(chǔ)信息采集力度，有效服務(wù)PGIS上圖應(yīng)用和其他系統(tǒng)共享共用，促進視頻技術(shù)更好服務(wù)實戰(zhàn)；加強檢查站和臨時卡點信息化建設(shè)，實現(xiàn)道路智能卡口系統(tǒng)、視頻共享平臺等系統(tǒng)的互聯(lián)互通，提高外圍防控區(qū)查緝布控的信息化水平；加快PGIS建設(shè)，逐步整合社會數(shù)據(jù)，加強地理平臺信息采集維護和上圖標(biāo)注，豐富數(shù)據(jù)的種類、數(shù)量，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，實現(xiàn)圖像、人口、案(事)件、場所、物品等“一張紙”上集中綜合比對研判。

(七)建設(shè)大安保防控圈，構(gòu)建安保勤務(wù)一體化模式

按照“內(nèi)緊外松”的安保原則、“外圈保內(nèi)圈、內(nèi)圈保核心”的工作理念和“遠端控制、層層過濾、分段管控、分類安檢”的安保模式，將安保區(qū)域由外向內(nèi)依次劃分為外圈、內(nèi)圈和核心圈。外圈為設(shè)定環(huán)市(區(qū))毗鄰的縣區(qū)，進一步加強環(huán)疆檢查站硬件建設(shè)和查控勤務(wù)，強化出入市區(qū)境內(nèi)鐵路、民航遠端查控，層圈過濾，最大限度地把高危人員、危險物品控制在外圍，攔截在途中。內(nèi)圈為市轄區(qū)，科學(xué)設(shè)置進入通道公路臨時卡點，配齊配強警力、安檢和防護設(shè)施設(shè)備，嚴(yán)控進入市區(qū)的人、車、物，堅決防止危險人員、物品流入城區(qū)。核心圈為會場展館、賓客駐地、重要活動場所，全面整合各類信息化、智能化管控系統(tǒng)、偵控手段、安檢設(shè)備于一體，實現(xiàn)信息聯(lián)通全程可視化指揮，精準(zhǔn)調(diào)度，確保核心區(qū)域絕對安全。

(八)盤活警務(wù)資源，提升警務(wù)實體戰(zhàn)力

多渠道解決安保警力資源，擬定嚴(yán)密的協(xié)同方案，明確各參戰(zhàn)力量的任務(wù)、聯(lián)絡(luò)方法、指揮關(guān)系等[7]。加強保安業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加快推進保安服務(wù)行業(yè)規(guī)模發(fā)展，推動大型活動市場化運作，鼓勵保安從業(yè)單位參與安保執(zhí)勤工作，采取“政府購買服務(wù)、公安管理使用”的方式，加強和規(guī)范專職巡防隊建設(shè)，充實街面巡防力量[8]；協(xié)調(diào)警察院校、駐地部隊、民兵增援安保工作，加強安保力量；緊扣時間節(jié)點，新增裝備、設(shè)備，加強安檢設(shè)備的安裝調(diào)試、測試應(yīng)用工作；按照崗位職責(zé)分工，制定安保工作規(guī)范，建立統(tǒng)一的安保力量培訓(xùn)流程和考核規(guī)范，對場館駐地、停車場、制高點、路線警衛(wèi)、交通管控、消防監(jiān)督、涉外事件等安保工作的目標(biāo)任務(wù)、工作原則、禁止行為、勤務(wù)模式、安檢標(biāo)準(zhǔn)、處置程序、安全標(biāo)準(zhǔn)、新聞媒體應(yīng)對等進行全面培訓(xùn)；以強烈的憂患意識研究、謀劃安保工作，健全戰(zhàn)時思想政治工作機制，始終保持與黨委政府決策部署同頻共振，從大處著眼，從小處著手，履職盡責(zé)，以新的工作質(zhì)效、新的安保方式來滿足新的工作要求，確保安保工作絕對安全。