集體林權(quán)制度改革中的森林生態(tài)補償政策研究

李明川 于博洋 袁涓文

摘要 生態(tài)補償政策對自然資源的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，而森林資源是維護(hù)生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定、和諧發(fā)展的自然生態(tài)系統(tǒng)，對于社會生態(tài)可持續(xù)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。由于我國經(jīng)歷了多次林權(quán)制度改革，林地和林木的權(quán)屬制度呈現(xiàn)出私有化的特點，如要保持森林生態(tài)效益的有效、穩(wěn)定供給，就必須通過森林生態(tài)效益補償機(jī)制合理地對農(nóng)民進(jìn)行補償。通過對案例研究法、文獻(xiàn)研究法、實地研究法以及PRA調(diào)查方法等的運用，對所選擇的調(diào)查研究點D侗寨在林權(quán)制度改革背景下的生態(tài)補償政策運用進(jìn)行分析，并討論在天然林保護(hù)政策、生態(tài)公益林政策、退耕還林政策的實行中D侗寨所遇到的問題，指出政府在制定相關(guān)生態(tài)補償政策時，應(yīng)當(dāng)與傳統(tǒng)林業(yè)管理方式、增加財政補償和監(jiān)督力度、增加補償額度等方式相結(jié)合，以達(dá)到森林生態(tài)資源可持續(xù)發(fā)展的目的。

關(guān)鍵詞 生態(tài)補償；森林資源；集體林權(quán)制度改革

中圖分類號 F326.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）19-0179-04

Abstract Ecological compensation policy is of great significance to the sustainable development of natural resources，and the forest resource is a natural ecosystem that maintains the harmonious development of ecological environment which make great contributions to the ecological sustainable development of the society.Due to the forest tenure reform in our country，the ownership of forest land and timber showed the characteristics of privatization，and for maintaining the forest ecological benefits supply effective and steady，then it would be reasonable to compensate the farmer through the forest ecological benefit compensation mechanism.By means of case study method，literature research method，field research method and PRA research method，and analyzed the D investigation point in the background of ecological compensation policy，and discussed the problems which D Village encountered in the implementation of natural forest protection policy，ecological public welfare forest policy and policy of reforesting formerly cultivated land.At last，it concluded that in the later of the ecological compensation policy，the government should formulate the policy in conjunction with traditional forestry management mode，increase financial compensation and supervision，increase the amount of compensation，etc. which could achieve the sustainable development of forest ecological resources.

Key words ecological compensation；forest resource；collective forest tenure reform

集體林權(quán)制度改革對我國林業(yè)生產(chǎn)具有至關(guān)重要的作用。確權(quán)工作的順利實行，使大多數(shù)林農(nóng)都獲取了林權(quán)證，但是在實際操作中并沒有切實保障林農(nóng)合理使用林權(quán)以及增加林農(nóng)收入。而森林生態(tài)效益補償制度作為更好地保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實現(xiàn)森林多種生態(tài)效益而制定的一種制度，以集體林權(quán)制度改革中所實行的明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、保障收益權(quán)等作為基礎(chǔ)，旨在增加社會公眾的生態(tài)效益、社會效益，該政策的實行受到集體林權(quán)制度改革的影響。且由于森林本身具有多重功能，森林所產(chǎn)生的生態(tài)效益及社會效益皆屬于公共物品，當(dāng)林農(nóng)擁有的林木因為實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益被禁止砍伐而損害其應(yīng)得利益時，國家、社會就應(yīng)當(dāng)對其損失進(jìn)行補償。如若不進(jìn)行合理的補償將會在很大程度上損害利益主體，減弱其進(jìn)行有利于社會進(jìn)步活動的動力[1]。綜合運用生態(tài)保護(hù)成本和發(fā)展機(jī)會成本調(diào)整生態(tài)保護(hù)與建設(shè)中的各方利益，是健全森林生態(tài)效益補償機(jī)制以及實現(xiàn)生態(tài)文明的重要手段。

在國外對于生態(tài)補償政策研究的文獻(xiàn)中，森林生態(tài)補償政策在發(fā)展中國家的研究中是與REDD結(jié)合探討，如越南的生態(tài)服務(wù)付費政策是基于市場基礎(chǔ)的一種管理手段，而這種手段在當(dāng)?shù)氐纳止芾砀佑行?、公平[2]。而在哥斯達(dá)黎加有關(guān)森林盈利與生態(tài)服務(wù)付費的研究中，地主對于采伐樹木效用最大化的追求由于長遠(yuǎn)考慮而更加偏向于保護(hù)森林資源，而這些森林對于維持和提升社會福利都是有利的[3]。對國外森林生態(tài)補償政策研究較多的為發(fā)展中國家，其以生態(tài)服務(wù)付費的方式維持森林管理，使生態(tài)補償?shù)男问绞袌龌淖龇?，是我國需要借鑒的。

我國森林資源主要分布在東北、西南交通不便的深山區(qū)、邊疆地區(qū)以及東南部的山地，其中有一大部分森林資源處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，而森林資源作為生態(tài)保護(hù)中的重要資源需要給予極大的重視。我國森林生態(tài)補償政策有生態(tài)公益林政策、退耕還林政策以及天然林保護(hù)政策[4]。表1將介紹這3種生態(tài)補償政策。

根據(jù)以上3種我國現(xiàn)行的森林生態(tài)補償政策，森林生態(tài)補償?shù)哪康闹饕钦{(diào)整利用與保護(hù)森林生態(tài)效益主體間利益關(guān)系的一種綜合手段，同時也是提高森林生態(tài)效益的方式[4]。

我國目前對于森林的生態(tài)補償政策研究主要集中于補償機(jī)制的研究以及對某類型的森林生態(tài)補償政策實行的探究，以及提出森林生態(tài)補償市場化的對策，沒有針對集體林權(quán)制度改革視角探討其對生態(tài)補償政策影響的研究。由此可見，研究集體林權(quán)制度改革對森林生態(tài)效益補償機(jī)制的影響具有重要意義。

1 研究理論基礎(chǔ)及研究方法

1.1 研究理論基礎(chǔ)

1.1.1 公共池塘資源理論。由埃莉諾·奧斯特羅姆教授（Elinor Ostrom）提出的公共池塘資源理論適用于在社區(qū)村寨中對于森林生態(tài)資源的管理，該理論的核心為在特定條件下人們可以為了集體利益而自主地組織及治理，也就是集體行動制度理論，同時這也是在特定條件下的公共事物治理的第3條道路。在公共池塘資源系統(tǒng)中，只要人們能互相溝通，并根據(jù)目前公共池塘資源產(chǎn)生的問題進(jìn)行趨利避害，以一些共同行為準(zhǔn)則為標(biāo)準(zhǔn)，并且加以互惠互利的相處模式，便能解決公共池塘資源使用中所遇到的問題；其次，自主治理模式在一定程度上可建立起社區(qū)內(nèi)彼此之間的信任，但是一些外部形成的準(zhǔn)則對于群體內(nèi)部可起到有據(jù)可循的作用；最后就是自主治理有助于互相監(jiān)督，提高了規(guī)則可信度[5]。

1.1.2 公共產(chǎn)品理論。19世紀(jì)末提出的公共產(chǎn)品理論旨在用于論證政府和財政在市場經(jīng)濟(jì)運行中的合理性和互補性問題。按照公共產(chǎn)品理論，消費產(chǎn)品可分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品，且具有非排他性和非競爭性特征。這也就意味著公共產(chǎn)品在消費上是不可分割的，每個人都不可能成為搭便車者，否則市場就會失靈[6]。

1.1.3 生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)理論。最早提出該理論的是20世紀(jì)70年代所提出的“自然的服務(wù)”概念，自然資源總價值由直接使用價值、間接使用價值、選擇價值、遺傳價值等構(gòu)成[7]，自然生態(tài)服務(wù)不僅是提供的生態(tài)產(chǎn)品，更有生態(tài)服務(wù)，而生態(tài)服務(wù)是生態(tài)補償?shù)囊罁?jù)，明確生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值才能更好地平衡人與自然之間的關(guān)系。

1.2 研究方法介紹

1.2.1 文獻(xiàn)研究。根據(jù)研究的重要內(nèi)容，收集的文獻(xiàn)主要集中在生態(tài)效益補償機(jī)制、集體林權(quán)制度改革、生態(tài)補償效益評估等方面，另外在國家大政策方面還參考了許多政府官方網(wǎng)站的現(xiàn)實數(shù)據(jù)與情況。

1.2.2 實地研究法。2014年4月至2015年1月先后5次對D侗寨進(jìn)行了長達(dá)近1個月的調(diào)研走訪工作，收集有關(guān)當(dāng)?shù)氐牧值刭Y源管理資料。

1.2.3 參與式農(nóng)村評估（PRA）調(diào)查方法。需與當(dāng)?shù)厝诉M(jìn)行溝通，并根據(jù)該參與式評估得到的相關(guān)數(shù)據(jù)及結(jié)果分析林地資源管理目前所遇到的困境以及之后的相關(guān)解決方法。

在這個方法的大框架中，主要運用的是直接觀察法、半結(jié)構(gòu)式農(nóng)戶訪談法等，由于PRA方法更多強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)戶直接參與外來者的調(diào)查中，因而通過農(nóng)戶的積極參與，使其積極表達(dá)意見。這對于研究來說是較真實的，同時也具有較高的參考價值。

以上的研究方法都具有實際意義，對分析集體林權(quán)制度改革對當(dāng)?shù)厣稚鷳B(tài)補償?shù)挠绊懢哂幸欢ǖ膮⒖純r值。

2 研究點簡介及森林生態(tài)補償政策實施情況

2.1 研究點簡介

少數(shù)民族地區(qū)森林資源管理研究逐漸成為人們研究的重點，尤其是山林生態(tài)資源利用研究。本文將貴州省黔東南州黎平縣的少數(shù)民族村寨D侗寨作為研究點，從該研究點在集體林權(quán)制度改革時期出發(fā)，研究當(dāng)?shù)貙ι鷳B(tài)補償政策的實施情況。D侗寨位于貴州省黔東南苗族侗族自治州黎平縣茅貢鄉(xiāng)，是一個傳統(tǒng)的侗族村寨，于2012年入選第一批“中國傳統(tǒng)村落”名錄，保存著較完整的歷史遺產(chǎn)。D侗寨是一自然村莊，也是行政村，但在2014年和其他村合并為一個行政村。所處的貴州省黎平縣位于東經(jīng)108°31′～109°31′、北緯25°41′～26°08′。全縣占地面積4 441 km2，轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)403個行政村1 497個自然寨，全縣森林覆蓋率78%。研究點D侗寨隸屬的貴州省黎平縣茅貢鄉(xiāng)坐落在黎平縣西部，距黎平縣城42 km，距榕江縣城56 km。全鄉(xiāng)面積為172 km2，處于長江和珠江水系分水嶺，最高海拔、最低海拔分別為1 122、510 m，境內(nèi)居住苗、侗、漢等民族。由于交通閉塞以及文化傳統(tǒng)等原因，使該村的一些傳統(tǒng)文化、自然資源、生態(tài)系統(tǒng)以及一些建筑資源得以保存完好。D侗寨所在的貴州省黔東南苗族侗族自治州林地面積占全州的70%，森林資源占了全省的1/3，林業(yè)資源豐富，在林權(quán)改革方面取得了很大的進(jìn)展。由于其生態(tài)保護(hù)的完整性及集體林權(quán)制度改革的特別性，因而選擇D侗寨作為研究點。

2.2 D侗寨森林生態(tài)補償政策實施情況

我國林權(quán)制度改革經(jīng)歷了多個階段，由于林權(quán)制度改革進(jìn)程有不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)，因而在研究點D侗寨實際的林權(quán)改革階段和時間如表2所示。

雖然不同地區(qū)對于林權(quán)制度改革的階段不太一致，但多次改革的目的都是為了更好地明晰林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，將承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)盤活，最終落實處置權(quán)和保障農(nóng)民收益權(quán)的實現(xiàn)，建立現(xiàn)代化的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度[1]。

在研究點D侗寨，當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)對于生態(tài)補償政策也有相關(guān)的運行手段，對于不同的集體林權(quán)制度改革階段，森林生態(tài)補償政策在改革的同時也在發(fā)生變化，但是大致呈現(xiàn)越來越受重視的趨勢。在之后的分析中，通過在集體林權(quán)制度改革的不同階段對生態(tài)政策實施的不同方面進(jìn)行分析，而生態(tài)補償政策的案例將從天然林保護(hù)工程案例、生態(tài)公益林案例與退耕還林政策案例3個方面進(jìn)行相關(guān)闡述。

2.2.1 天然林保護(hù)工程的案例——后龍山案例。D侗寨天然林即為當(dāng)?shù)亍昂簖埳健?，該后龍山占?55 hm2，不僅是集體所屬的林地，更是村莊的一種信仰，許多侗族或其他少數(shù)民族村寨都對樹具有敬畏之心，不到萬不得已，都不會輕易去砍伐這片林。

自“林業(yè)三定”時期以來，后龍山中的林木便被劃分為封山育林的天然林木，只有在村中集體需要興建公益性質(zhì)建筑時才能砍伐。自1981年至今，后龍山中的林木被砍伐過2次，第1次是在1992年時，由于D侗寨需要興建村寨小學(xué)，因而砍伐了一部分后龍山中的樹木；而第2次則是在1999年12月重修村寨的侗族鼓樓時，當(dāng)時修建鼓樓對林木的需求量較大，在和村民的了解中得知，重修鼓樓時在后龍山中砍了近200株樹，基于生態(tài)效益與政策效益，該天然林中的樹木再未砍伐?，F(xiàn)在，村民們栽種了樹苗，對后龍山進(jìn)行封山育林，該樹苗的種植補貼由政府負(fù)擔(dān)，同時后龍山是集體管理的公共物品，由于村寨信仰，使這片林地保存較好。當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)群眾自覺守護(hù)，將這片山封住以達(dá)到封山育林的目的，并且在集體林權(quán)制度改革期間依然保護(hù)這片天然林地。

對于后龍山的生態(tài)補償政策主要由政府主導(dǎo)進(jìn)行補償，從經(jīng)濟(jì)利益的角度出發(fā)，對后龍山的樹木不進(jìn)行砍伐會有損林農(nóng)的利益，但是政府根據(jù)后龍山的提供樹苗種植補貼政策對該片天然林進(jìn)行了相關(guān)的生態(tài)補償；除政府的補償措施之外，當(dāng)?shù)氐拇迕裼捎谛叛觥鹘y(tǒng)等多方面原因會自發(fā)地進(jìn)行維護(hù)、監(jiān)督，因而生態(tài)補償政策的成功實施與當(dāng)?shù)氐纳止芾砟Ｊ接兄懿豢煞值年P(guān)系。

2.2.2 生態(tài)公益林的案例——登孟林場案例。登孟林場為D侗寨最大的集體林地，占地27 hm2。在1968年農(nóng)村集體化時期，登孟林場所處的林地為天然林林地，因而登孟林場為所屬生產(chǎn)大隊的天然林林場。由于當(dāng)時生產(chǎn)大隊的經(jīng)濟(jì)水平低下，當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)便大肆砍伐該天然林中的林木并變賣，以此帶動村集體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而收入歸生產(chǎn)大隊所有、再按照勞動力的多少分配給林農(nóng)。在20世紀(jì)80年代初期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行后，由于之前的大量砍伐致使登孟林場的天然林日漸減少，因而村集體組織林農(nóng)對登孟林場進(jìn)行植樹造林，在“林業(yè)三定”時期后的林權(quán)改革突破時期，登孟林場成為了D侗寨的生態(tài)公益林，林農(nóng)們著力維護(hù)這片林場，種植樹木且不取勞動報酬。1989年，由于需要修葺鄉(xiāng)村公路，林農(nóng)們變賣登孟林場中的樹木；在1994—1995年，D侗寨重新在登孟林場造林、種植杉樹，林農(nóng)們集體參與植樹造林任務(wù)，與80年代初期的植樹造林一樣，林農(nóng)并沒有任何報酬。到現(xiàn)在新一輪的集體林權(quán)改革之后，林農(nóng)們不再砍伐登孟林場中的林木，政府為了能夠讓村民們維持基本經(jīng)濟(jì)水平，允許村民們利用種植的松樹，割松脂以維持生計。

由于林權(quán)制度改革的實行，分林到戶最初造成了林農(nóng)對森林亂砍濫伐的現(xiàn)象，但隨著改革的深入，村民逐漸意識到了生態(tài)保護(hù)及可持續(xù)發(fā)展森林生態(tài)的重要性，促進(jìn)了后期林農(nóng)的自發(fā)種樹集體行動，政府制定政策的外部性導(dǎo)致了村寨中林農(nóng)行為的內(nèi)生性變化。對于生態(tài)公益林而言，雖然“有形產(chǎn)品”所獲取的收益減少了，但是大眾從“無形產(chǎn)品”中的收益卻大大提高了，但是對于“無形產(chǎn)品”往往存在無償或低價供給的情況，且“無形產(chǎn)品”的供給低于公眾利益的需要，因而生態(tài)公益林的補償政策即使有政府財政的支持，所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益也很難達(dá)到公眾滿意的狀態(tài)。

2.2.3 退耕還林的案例——楠竹林案例。我國的退耕還林試點階段為1999—2001年，而D侗寨退耕還林的正式實施為2003年集體林權(quán)制度改革時期，政府通過退耕還林的形式對于D侗寨開展了相關(guān)的生態(tài)補償項目，即楠竹林地的退耕還林項目，當(dāng)時對于D侗寨的林農(nóng)們來說，只要完成了國家規(guī)定的退耕還林任務(wù)，就能夠得到相應(yīng)的補貼，因而當(dāng)時一部分D侗寨的村民種植了此片楠竹林，該補貼政策一直持續(xù)到了2008年新一輪集體林權(quán)制度深化改革開始。在新一輪集體林權(quán)制度改革開始后，該補償項目停止補助后的2010—2013年，該片退耕還林的楠竹林地被納入了村集體林地范疇，隨后分林到戶給村民個人。

退耕補償政策在不少國家都有實行，政府是政策實行的主導(dǎo)者，而政府對于村民的補償標(biāo)準(zhǔn)從某種程度看，直接決定了是否能夠激勵村民，而提高農(nóng)民的積極性對于生態(tài)保護(hù)來說是至關(guān)重要的。但是在退耕還林補償政策停止補助發(fā)放后，有些村民還是會選擇退林還耕，導(dǎo)致森林覆蓋率降低、水土流失嚴(yán)重。

3 討論與結(jié)論

我國的大部分森林生態(tài)補償政策仍以政府為主導(dǎo)，而補償主體大多也是政府，對于研究點D侗寨的具體森林生態(tài)補償情況如表3所示。不同的生態(tài)補償林類型的補償主體、方式以及機(jī)制的選擇都有所不同。

3.1 天然林

對于D侗寨這個少數(shù)民族村寨而言，村寨當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)文化對于該天然林的保護(hù)與國家的集體林權(quán)制度改革政策是十分契合的。對于村寨而言，天然林是公共資源，他們會為了集體利益而自主治理，當(dāng)?shù)厝罕娔軌蜃园l(fā)考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)的可持續(xù)發(fā)展問題，他們對于森林生態(tài)的保護(hù)態(tài)度十分積極，而政府的相應(yīng)補償更加能夠帶動當(dāng)?shù)卮迕癖Ｗo(hù)天然林的積極性，因而當(dāng)政府制定相關(guān)生態(tài)補償政策時，應(yīng)當(dāng)積極與當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)林業(yè)管理知識相結(jié)合，一方面需要適當(dāng)補貼給當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)以基本的保障；另一方面需要帶動當(dāng)?shù)亓洲r(nóng)對生態(tài)環(huán)境維護(hù)、監(jiān)督的積極性，使他們能夠自發(fā)地、可持續(xù)地保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

3.2 生態(tài)公益林

我國生態(tài)公益林大多為林場，但是在“林業(yè)三定”時期，由于沒有對村民進(jìn)行有效約束，亂砍濫伐現(xiàn)象時有發(fā)生，導(dǎo)致在實現(xiàn)林農(nóng)效益增加的同時并沒有保持生態(tài)良好的局面，因而我國需要生態(tài)公益林補償，通過經(jīng)濟(jì)手段將森林生態(tài)效益的外部性內(nèi)部化。而公益林作為公共物品（公共產(chǎn)品），不僅具有經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，更需要向公眾提供森林生態(tài)效益，在禁止商業(yè)采伐時，無法轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效益，直接導(dǎo)致了林農(nóng)的經(jīng)濟(jì)利益受到限制與損害[8]。而對于D侗寨而言，政府在作生態(tài)補償決策時雖然給予了村民們一定的補償以及一部分經(jīng)濟(jì)效益，但是并不能滿足村民們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。因此，政府應(yīng)該加大對村民們的財政扶持，一方面提升村民們對經(jīng)濟(jì)水平的滿意程度，另一方面可以發(fā)動當(dāng)?shù)氐娜肆Y源，加大對于生態(tài)公益林的監(jiān)督力度，可以適當(dāng)對有利于生態(tài)公益林發(fā)展的行為予以鼓勵[9-10]，對有害于生態(tài)公益林可持續(xù)發(fā)展的行為進(jìn)行懲罰，使當(dāng)?shù)厝罕妳⑴c到保持生態(tài)公益林的工作中來。

3.3 退耕林

退耕還林政策的實施對于生態(tài)效益補償機(jī)制來說是維護(hù)生態(tài)強(qiáng)有力的手段，但是補償林農(nóng)的損失則成為較難攻克的難題。從理論上講，森林為社會提供了無償生態(tài)服務(wù)[11-12]，使森林經(jīng)營者私人邊際收益小于社會邊際收益，導(dǎo)致森林供給不足。為了解決森林有效供給問題，應(yīng)為森林經(jīng)營者提供額度為社會邊際收益與私人邊際收益之差的額度補償。其實林權(quán)制度改革，將退耕還林的林地分給林農(nóng)對于林農(nóng)來說也是一種補償?shù)姆绞絒13-14]，但是維持私人經(jīng)濟(jì)收益與社會生態(tài)效益的平衡才是最主要的。

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