民宿新法的實(shí)施對(duì)日本住宿業(yè)的影響

蘇雁

一、民宿新法出臺(tái)的背景

從2018年6月15日起，日本《住宅住宿事業(yè)法》（簡(jiǎn)稱(chēng)民宿新法）開(kāi)始實(shí)施。隨著赴日游客人數(shù)的不斷增加，大城市酒店住宿出現(xiàn)緊張，而民宿則成為游客住宿房源的有益補(bǔ)充。在日本，這是一種隨著旅游火爆而興起的新型住宿形態(tài)。日本政府在觀光立國(guó)戰(zhàn)略下確立了2020年?yáng)|京奧運(yùn)會(huì)舉辦之年吸引訪日外國(guó)游客突破4 000萬(wàn)人次的目標(biāo)。在此背景下，日本國(guó)內(nèi)住宿設(shè)施的接待游客能力已經(jīng)明顯不足，據(jù)日本民間團(tuán)體估算，2020年日本住宿設(shè)施將產(chǎn)生多達(dá)1萬(wàn)間的缺口。

另一方面，隨著老齡化少子化問(wèn)題的不斷加劇，日本空房率在不斷提高。據(jù)日本總務(wù)部2014年調(diào)查結(jié)果顯示，日本全國(guó)住宅總量達(dá)6 063萬(wàn)戶(hù)，其中閑置空房820萬(wàn)戶(hù)，即每7戶(hù)住宅中就有1戶(hù)空置。目前在日本一些地區(qū)，超過(guò)65歲的老齡人口占了當(dāng)?shù)鼐用窨倲?shù)的一半以上，空房子如瘟疫般速度蔓延，如不解決這個(gè)問(wèn)題，空房率將在未來(lái)10年可能會(huì)提高到20%。

在民宿新法出臺(tái)之前，日本有兩個(gè)與住宿服務(wù)相關(guān)的法律，一個(gè)是《旅館業(yè)法》，一個(gè)是《國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域特別區(qū)域法》。這兩個(gè)法律對(duì)民宿的規(guī)定都較為苛刻，所以，日本的很多民宿一直在打擦邊球，實(shí)際上處于法律的邊緣，很多業(yè)主是在不交稅、不登記的狀態(tài)下無(wú)證經(jīng)營(yíng)的。2017年3月，日本厚生勞動(dòng)省發(fā)布了對(duì)日本民宿進(jìn)行第一次全國(guó)調(diào)查的結(jié)果，結(jié)果顯示，日本全國(guó)民宿中介網(wǎng)站上的民宿數(shù)量共有15 127家，其中只有2 505家民宿獲得許可，由此可見(jiàn)，日本大多數(shù)民宿都屬于無(wú)證經(jīng)營(yíng)。民宿的這種灰色經(jīng)營(yíng)帶來(lái)很多社會(huì)問(wèn)題，這些無(wú)證民宿不僅違反日本《旅館業(yè)法》《建筑基準(zhǔn)法》和《消防法》，還常因擅自轉(zhuǎn)租引發(fā)其他問(wèn)題，包括未征得所在公寓其他業(yè)主同意而引發(fā)業(yè)主糾紛，因噪音擾民、亂扔垃圾等引發(fā)各種糾紛。京都旅游局旅游推進(jìn)室自2016年年7月開(kāi)設(shè)投訴窗口，一年的時(shí)間就接到1 442個(gè)針對(duì)民宿的投訴。大阪2017年一年里關(guān)于民宿的大大小小案件超過(guò)10 000件。在有些地方，這種糾紛已經(jīng)發(fā)展到了走法律訴訟的程度。

以赴日游客日益增多為背景，為解決現(xiàn)有酒店接待能力不足、閑置住房不斷增多問(wèn)題，同時(shí)也為解決無(wú)證經(jīng)營(yíng)的民宿對(duì)周邊居民和環(huán)境造成惡劣影響問(wèn)題，日本政府歷時(shí)3年，出臺(tái)并實(shí)施了民宿民宿新法。2015年，國(guó)會(huì)提出民宿立法提案;2016年，全面解禁民宿業(yè)的新草案頒布;2017年6月，日本政府制定了《住宅住宿事業(yè)法》;同年10月，日本政府進(jìn)一步發(fā)布政令，宣布新法將從2018年6月15日起正式實(shí)施;2018年3月15日，開(kāi)啟民宿許可申請(qǐng);2018年6月15日，民宿新法實(shí)施。自此全面解禁了民宿，為民宿經(jīng)營(yíng)提供了法律依據(jù)。

二、民宿新法的內(nèi)容及實(shí)施后的日本民宿業(yè)

民宿新法實(shí)施之前，經(jīng)營(yíng)民宿需要通過(guò)資質(zhì)審核，即要具有門(mén)檻較高的傳統(tǒng)旅店經(jīng)營(yíng)資質(zhì)，否則就是非法經(jīng)營(yíng)。過(guò)去大部分民宿都屬于非法經(jīng)營(yíng)范疇。民宿新法增加了一條登記型民宿，該類(lèi)民宿只要向都道府縣知事提出登記申請(qǐng)即可營(yíng)業(yè)。登記型民宿不需要取得資質(zhì)，只需符合民宿新法細(xì)則的規(guī)定進(jìn)行登記就可以經(jīng)營(yíng)民宿，但是登記型民宿一年只能經(jīng)營(yíng)180天以?xún)?nèi)，而資質(zhì)型民宿則可以全年經(jīng)營(yíng)。關(guān)于什么樣的住宅可以經(jīng)營(yíng)民宿問(wèn)題，民宿新法第二條此給出了明確定義。一是被國(guó)土交通省令及厚生勞動(dòng)省令所規(guī)定的含有廚房、浴室、廁所、洗臉池以及其他基本生活必備設(shè)施的房屋。二是現(xiàn)在供人居住，或從前被人租賃而租賃期屆滿(mǎn)之后又重新招租，以及其他供人居住被國(guó)土交通省令及厚生勞動(dòng)省令所認(rèn)可的房屋。民宿的定義只在存在于以上兩種情況的住宅，沒(méi)有廚房、浴室或洗面池的事務(wù)所、倉(cāng)庫(kù)等被排除在外。

民宿新法施行后，為了保證民宿經(jīng)營(yíng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)者需遵守以下10項(xiàng)規(guī)定：（1）確保住宿衛(wèi)生;（2）確保避難設(shè)備完善;（3）對(duì)設(shè)施利用方法添加外語(yǔ)說(shuō)明;（4）創(chuàng)建住宿名冊(cè);（5）對(duì)住宿者講明關(guān)于防止噪音的注意事項(xiàng);（6）迅速應(yīng)對(duì)鄰居的投訴處理;（7）接受住宿者的中介應(yīng)為登記在冊(cè)的旅行社或酒店;（8）有標(biāo)志顯示;（9）對(duì)年?duì)I業(yè)天數(shù)等實(shí)行定期報(bào)告;（10）房主不同住的情況下有義務(wù)將之委托給第三方，即“住宅住宿管理者”。

根據(jù)日本觀光廳統(tǒng)計(jì)，截至2018年7月13日，各地方政府管理部門(mén)已收到5 867件民宿受理申請(qǐng)，其中4 410件受理完成。觀光廳表示，可以預(yù)見(jiàn)今后申請(qǐng)數(shù)還會(huì)不斷上升。雖然政府對(duì)民宿前景的預(yù)測(cè)比較樂(lè)觀，但是解禁后的民宿數(shù)量與民宿新法實(shí)施前相比，不僅沒(méi)有增加，反而有大幅的減少。對(duì)于日本民宿業(yè)來(lái)說(shuō)，民宿終于取得合法地位，所有居住用住宅可以在不取得旅館業(yè)許可的情況下，僅向政府提出申請(qǐng)就可以運(yùn)營(yíng)民宿。民宿經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)之所以沒(méi)出現(xiàn)火爆的場(chǎng)面是受以下幾方面因素的影響。

首先，完善的法律強(qiáng)化了懲罰規(guī)則，使過(guò)去一直處于灰色地帶的非法民宿被一網(wǎng)打盡。民宿新法加大了對(duì)民宿的監(jiān)管力度，對(duì)違法民宿的罰款從過(guò)去的3萬(wàn)日元提高到100萬(wàn)日元以上，嚴(yán)重的還會(huì)處以6個(gè)月的有期徒刑。民宿新法看似全面解禁民宿，但深究細(xì)節(jié)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)限制很多，對(duì)于民宿投資者來(lái)說(shuō)，登記申請(qǐng)很容易，但要實(shí)現(xiàn)盈利卻不那么容易，單從限制營(yíng)業(yè)天數(shù)上就意味著收入最少會(huì)下降一半左右。行業(yè)洗牌由此開(kāi)始，不少已經(jīng)進(jìn)入民宿行業(yè)的投資者，包括很多中國(guó)投資者已經(jīng)開(kāi)始撤資，剩下的則急于尋找新的出路，比如把房子轉(zhuǎn)成長(zhǎng)租。新法正式實(shí)施前的6月1日，日本觀光廳下發(fā)通知，要求民宿短租運(yùn)營(yíng)商盡快取消所有尚未獲得政府許可備案號(hào)碼房源的訂單。通知下發(fā)不久后，日本最大民宿運(yùn)營(yíng)商Airbnb的房源數(shù)量從6.2萬(wàn)降至1.38萬(wàn)，下降了近80%。

其次，民宿經(jīng)營(yíng)者還要遵守各地區(qū)的具體規(guī)定。合法經(jīng)營(yíng)民宿理論上比較簡(jiǎn)單，登記申報(bào)便可將自己的房子，甚至租來(lái)的房子改造成民宿，但實(shí)際上實(shí)行起來(lái)有諸多困難。每個(gè)地區(qū)都有自己的規(guī)定，一些苛刻的規(guī)定限制了人們經(jīng)營(yíng)民宿的熱情。民宿新法規(guī)定登記型民宿一年當(dāng)中最多只能運(yùn)營(yíng)180天，但在有些區(qū)域可能只允許經(jīng)營(yíng)幾十天。例如，東京都中央?yún)^(qū)只允許周六上午至周一上午經(jīng)營(yíng)民宿，且經(jīng)營(yíng)者需要當(dāng)面對(duì)租客進(jìn)行人員確認(rèn)，并進(jìn)行防止噪音的說(shuō)明。東京都港區(qū)規(guī)定，如果在住宅專(zhuān)用地區(qū)和文教地區(qū)經(jīng)營(yíng)民宿，當(dāng)房主不與租客同住時(shí)，只認(rèn)可春假、暑假、年末年初共計(jì)96天的民宿營(yíng)業(yè)。京都市向市議會(huì)提交了民宿條例初案：原則上經(jīng)營(yíng)者必須常駐在設(shè)施內(nèi)，如不能與租客同住則需要常駐在距離設(shè)施800米以?xún)?nèi)的地區(qū)或者10分鐘可以趕到現(xiàn)場(chǎng)的地區(qū)，住宅專(zhuān)用地區(qū)只認(rèn)可1月份和2月份共計(jì)兩個(gè)月的營(yíng)業(yè)時(shí)間。大阪市要求民宿經(jīng)營(yíng)者需要事前向周邊鄰居說(shuō)明該設(shè)施是作為民宿使用的，諸如此類(lèi)等，這些規(guī)定讓那些原來(lái)經(jīng)營(yíng)民宿或準(zhǔn)備經(jīng)營(yíng)民宿的小型民宿經(jīng)營(yíng)者躊躇不前。

最后s，按照民宿新法，同公寓里的居民要想禁止所在公寓經(jīng)營(yíng)民宿很簡(jiǎn)單，向物業(yè)要求變更公寓管理?xiàng)l例，注明“禁止經(jīng)營(yíng)民宿”即可。公寓里一旦掛出禁止經(jīng)營(yíng)民宿的牌子，經(jīng)營(yíng)者便無(wú)法經(jīng)營(yíng)。媒體報(bào)道過(guò)很多民宿糾紛，這些民宿糾主要發(fā)生在高級(jí)公寓和共享住宅等需要?jiǎng)澐炙袡?quán)的住宅，這類(lèi)住宅在民宿新法施行后很難經(jīng)營(yíng)民宿。人們從過(guò)去的民宿糾紛中汲取了教訓(xùn)，紛紛迅速變更公寓管理?xiàng)l例，禁止經(jīng)營(yíng)民宿，民宿新法幾乎排除了在高級(jí)公寓和共享住宅等地方經(jīng)營(yíng)民宿的可能性。這樣一來(lái)，經(jīng)營(yíng)民宿的可行性房型也就縮小到了獨(dú)立住宅的一戶(hù)建和小型公寓樓。

三、今后日本民宿業(yè)的發(fā)展前景

民宿新法的實(shí)施會(huì)對(duì)現(xiàn)有民宿市場(chǎng)產(chǎn)生很大影響。

第一，一些小本經(jīng)營(yíng)的民宿從業(yè)者面臨出局，登記型民宿即原來(lái)處于灰色地帶的民宿會(huì)減少，資質(zhì)型民宿則會(huì)有所增加。登記型民宿如果被限制在180天之內(nèi)經(jīng)營(yíng)的話，相比民宿新法出臺(tái)之前，經(jīng)營(yíng)時(shí)間大大縮短，而且通過(guò)登記還需要納稅，收益會(huì)大減，其實(shí)還不如長(zhǎng)期出租獲得的收益高。所以一些原本經(jīng)營(yíng)民宿的中小型公司可能會(huì)轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)的資質(zhì)型民宿，或者轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)簡(jiǎn)易旅館。

第二，一些不以民宿為生而以民宿作為輔助收入的居住型民宿會(huì)增加，搶占一定的市場(chǎng)份額。在春季3、4月和秋季10、11月份等旅游旺季，加上國(guó)內(nèi)假期，算下來(lái)180天還是合理的。對(duì)于原本就是自己住的房主來(lái)說(shuō)，這無(wú)疑是一筆額外的收入。

第三，一些實(shí)力雄厚的大公司會(huì)進(jìn)入民宿市場(chǎng)。伴隨著日本民宿市場(chǎng)的全面解禁，日本互聯(lián)網(wǎng)巨頭樂(lè)天在2017年3月與當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)企業(yè)合資成立了民宿公司。大型旅行社JTB和大型私鐵公司京王也開(kāi)始進(jìn)入民宿領(lǐng)域。擁有20萬(wàn)套物業(yè)的日本大型租賃中介公司Apaman今年3月也注冊(cè)了民宿管理平臺(tái)，此前該公司主要經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)租業(yè)務(wù)，未來(lái)更多的房屋管理平臺(tái)也會(huì)加入經(jīng)營(yíng)民宿的行列。

第四，隨著日本人口的減少，出現(xiàn)了很多閑置空房，這類(lèi)房子在民宿經(jīng)營(yíng)上有很大的發(fā)展空間。在人口結(jié)構(gòu)中占據(jù)高比例的戰(zhàn)后初期生育高峰出生的人在日本被稱(chēng)為“團(tuán)塊世代”，他們?cè)?0世紀(jì)六七十年代對(duì)日本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)作出了貢獻(xiàn)，也一步步實(shí)現(xiàn)了自己的夢(mèng)想。從租房開(kāi)始，陸續(xù)買(mǎi)新房，并最終在郊區(qū)擁有了獨(dú)立式住宅一戶(hù)建?，F(xiàn)在，他們已經(jīng)步入古稀之年，死亡率在逐年提高，而他們的子女大都住在市中心高層公寓，幾乎沒(méi)有人會(huì)選擇像他們父母年輕時(shí)那樣，從郊區(qū)坐車(chē)去上班，所以這些住宅正逐步面臨空房化問(wèn)題。在空房率日益增大的背景下，想出售這些老房子也非易事，所以，可以把這些閑置空房改建為民宿，為更多人提供一個(gè)新的選擇。日本國(guó)內(nèi)的民宿今后在盤(pán)活獨(dú)立式住宅這樣的閑置空房方面會(huì)有較大發(fā)展空間。

由于各種限制條件較多，最初人們對(duì)民宿申報(bào)的積極性不及預(yù)期。但是，新民宿法的實(shí)施無(wú)疑給日本的民宿行業(yè)帶來(lái)新的發(fā)展機(jī)會(huì)，能夠讓短租民宿行業(yè)走出法律灰色地帶，與酒店在平等合法的環(huán)境下進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)。所以，從長(zhǎng)期來(lái)看，隨著入境游客數(shù)量的不斷增長(zhǎng)，新法的推出有助于日本民宿市場(chǎng)長(zhǎng)期健康地發(fā)展。

（作者單位：桂林旅游學(xué)院外國(guó)語(yǔ)學(xué)院）