解析《醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理條例》

千呼萬喚自10月1日施行的《醫(yī)療糾紛預(yù)防與處理條例》突破于何處？

近日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》，自2018年10月1日起施行。那么，新公布的《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理條例》的核心和起草中的爭議問題是什么呢？

頒布《條例》的必要性

伴隨著《醫(yī)療事故處理條例》在司法實踐中逐步被法院邊緣化，伴隨著醫(yī)療糾紛技術(shù)鑒定和賠償標(biāo)準(zhǔn)適用的“二元化”趨勢愈發(fā)明顯，修改《醫(yī)療事故處理條例》的呼聲在業(yè)內(nèi)早已不絕于耳。

而《侵權(quán)責(zé)任法》2009年12月26日由全國人大常委會審議通過，其第七章專門針對醫(yī)療損害責(zé)任設(shè)定了一個章節(jié)，也是希望通過人大立法解決上述問題，并同時平衡醫(yī)患權(quán)利與義務(wù)，最終改善醫(yī)患關(guān)系。伴隨《侵權(quán)責(zé)任法》的頒布，作為行政法規(guī)的《醫(yī)療事故處理條例》不再成為人民法院審理醫(yī)療糾紛民事案件的法律依據(jù)。

回顧我國人身損害賠償立法的過去，我們會發(fā)現(xiàn)往往壟斷性行業(yè)都曾經(jīng)有過關(guān)于本行業(yè)造成人身損害賠償?shù)男姓⒎?，例如鐵路、電力等等，所以，作為改革比較晚的壟斷性行業(yè)，醫(yī)療服務(wù)行業(yè)通過行政立法解決民事糾紛也不足為奇。當(dāng)然，這種糾紛解決模式必然不適應(yīng)“小政府、大司法”的社會發(fā)展趨勢。

所以，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》和《關(guān)于公立醫(yī)院改革試點的指導(dǎo)意見》都非常明確地提出，“要建立健全醫(yī)藥衛(wèi)生法律制度，完善醫(yī)療糾紛處理機制，建立患者投訴管理機制和醫(yī)患糾紛第三方調(diào)解機制”。

吸納地方成功經(jīng)驗

近年來，很多地方政府把處理醫(yī)療糾紛作為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容來抓，圍繞“預(yù)防、處置、調(diào)解”三個環(huán)節(jié)，著力構(gòu)建了更加科學(xué)的預(yù)防機制、更加協(xié)調(diào)的處置機制和更加有效的調(diào)解機制，形成了“綜治牽頭、部門聯(lián)動、專業(yè)調(diào)解”的醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理工作新格局。

例如浙江的“寧波解法”建立了第三方人民調(diào)解制度；廣東的中山市打造“平安醫(yī)院”，對醫(yī)療暴力零容忍；北京阜外醫(yī)院、積水潭醫(yī)院等醫(yī)療機構(gòu)推行患者購買的醫(yī)療意外保險；深圳市通過立法不再區(qū)分主觀病歷與客觀病歷；等等，不勝枚舉。

客觀地講，《條例》較好地吸納了地方這些年的成功經(jīng)驗，并將地方成果通過國務(wù)院立法的形式鞏固并推廣至全國。

“人民調(diào)解+風(fēng)險分擔(dān)+暴力零容忍”是核心

首先，醫(yī)療糾紛之所以容易演變?yōu)閻盒陨鐣录?，主要是由于醫(yī)療糾紛本身的兩個特點所決定的。其一，醫(yī)療糾紛往往涉及醫(yī)學(xué)專業(yè)問題的判斷和事實認(rèn)定，而由于知識的不對稱性，導(dǎo)致無論是衛(wèi)生行政部門主持的鑒定，還是醫(yī)學(xué)會組織的鑒定，始終無法讓患者信任其公正性和客觀性。

其二，醫(yī)療糾紛的案件往往由于鑒定問題，久拖不決。中央電視臺曾報道了《78本醫(yī)書背后故事》。報道講述的是一個農(nóng)民歷時8年，閱讀78本醫(yī)書打贏了一場醫(yī)療糾紛官司的事情。古老的法諺——“遲來的正義不是正義”（justice delayer is justice denied）告訴我們，正義本身具有時效的內(nèi)涵。遲來的正義沒有實際意義，對于渴求正義的人們來說實際上是不正義的東西。

所以，《條例》堅持協(xié)同聯(lián)動原則，通過司法部門主管下的第三方人民調(diào)解機制提高醫(yī)療糾紛處理效率，提高醫(yī)療糾紛處理的公信力?！稐l例》第22條明確規(guī)定：“發(fā)生醫(yī)療糾紛，醫(yī)患雙方可以通過下列途徑解決：（一）雙方自愿協(xié)商；（二）申請人民調(diào)解；（三）申請行政調(diào)解；（四）向人民法院提起訴訟；（五）法律、法規(guī)規(guī)定的其他途徑。”

其次，由于人類對人體規(guī)律認(rèn)知的局限性，導(dǎo)致醫(yī)療行為確實是一種高度危險的行為。根據(jù)風(fēng)險經(jīng)濟學(xué)的原理，避免因醫(yī)療行為導(dǎo)致患者人身損害的方法有兩種途徑：“減少行為的數(shù)量”或“轉(zhuǎn)移風(fēng)險”。

醫(yī)療機構(gòu)必須減少不必要的醫(yī)療行為數(shù)量，避免過度醫(yī)療，但是因為風(fēng)險而拒絕必要醫(yī)療行為的實施顯然有悖于患者利益最大化的醫(yī)學(xué)價值取向。因此，轉(zhuǎn)移風(fēng)險就成為避免因醫(yī)療行為致人身損害的合理方法。

很多久拖不決的醫(yī)療糾紛，背后都存在客觀的“經(jīng)濟訴求”。而醫(yī)療服務(wù)的高風(fēng)險性，要求其必須建立完善的風(fēng)險分擔(dān)機制，不能僅僅考慮存在醫(yī)療過錯的救濟問題，還要考慮沒有醫(yī)療過錯，但是因醫(yī)療意外而導(dǎo)致的“不幸事件”如何解決其“經(jīng)濟訴求”？《條例》第七條規(guī)定：“國家建立完善醫(yī)療風(fēng)險分擔(dān)機制，發(fā)揮保險機制在醫(yī)療糾紛處理中第三方賠付和醫(yī)療風(fēng)險社會化分擔(dān)的作用，鼓勵醫(yī)療機構(gòu)參加醫(yī)療責(zé)任保險，鼓勵患者參加醫(yī)療意外保險。”

法諺云：“法律的尊嚴(yán)不在于懲罰之力度，而在于不可豁免性”。由于醫(yī)療糾紛的專業(yè)性過強，導(dǎo)致公安機關(guān)遇到醫(yī)院發(fā)生醫(yī)鬧也非常頭痛，很難在短時間內(nèi)判斷孰是孰非，因此，公安機關(guān)以往確實存在不積極調(diào)處和介入一些醫(yī)鬧事件的現(xiàn)象。這只會助長民眾通過非法手段尋求醫(yī)療糾紛的解決。

《條例》分別在第29條和第53條強調(diào)，醫(yī)患雙方應(yīng)當(dāng)依法維護醫(yī)療秩序。任何單位和個人不得實施危害患者和醫(yī)務(wù)人員人身安全、擾亂醫(yī)療秩序的行為。醫(yī)療糾紛中發(fā)生涉嫌違反治安管理行為或者犯罪行為的，醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)當(dāng)立即向所在地公安機關(guān)報案。公安機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時采取措施，依法處置，維護醫(yī)療秩序。醫(yī)患雙方在醫(yī)療糾紛處理中，造成人身、財產(chǎn)或者其他損害的，依法承擔(dān)民事責(zé)任；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

起草中的主要爭議問題

第一，《條例》是否保留“醫(yī)療事故”這一概念。確實有不少人提出徹底取消“醫(yī)療事故”這一概念，但是筆者認(rèn)為必須保留“醫(yī)療事故”。

主要是兩方面理由：其一，雖然伴隨著《侵權(quán)責(zé)任法》的實施，人民法院審理醫(yī)療糾紛民事案件不再使用醫(yī)療事故這一概念，而開始使用醫(yī)療損害賠償或醫(yī)療服務(wù)合同糾紛作為案由，但是醫(yī)療事故這一概念還應(yīng)該繼續(xù)存續(xù)，并回歸其原本的職能。

實際上，2002年的《醫(yī)療事故處理條例》就是在全國人大沒有關(guān)于醫(yī)療糾紛民事賠償頒布特別立法的情況下，由國務(wù)院制定頒布的行政法規(guī)，所以，其原本職能就應(yīng)該是調(diào)整醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員與行政主管部門之間行政法律關(guān)系的立法，但是被“無奈”地賦予了調(diào)整醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員與患者之間民事法律關(guān)系的立法。醫(yī)療事故處理法律制度作為行政機關(guān)對醫(yī)療機構(gòu)、醫(yī)務(wù)人員醫(yī)政管理的重要法律制度必須繼續(xù)存續(xù),否則就會導(dǎo)致醫(yī)政管理于法無據(jù)。

其二，只有保留醫(yī)療事故的概念，才能夠與《刑法》335條醫(yī)療事故罪進行法條銜接，否則將導(dǎo)致造成患者嚴(yán)重人身損害后果的嚴(yán)重醫(yī)療損害事件在追究刑事責(zé)任時出現(xiàn)法律適用上的混亂和落空。

而且當(dāng)《醫(yī)療事故處理條例》回歸其原本行政法職能后，我們必須明確行政法上的“醫(yī)療事故”與民法上的“醫(yī)療損害”并不相同，后者的內(nèi)涵和外延更為廣泛。由于醫(yī)療事故此次回歸了其行政法職能，因此其范圍應(yīng)該比民法的醫(yī)療損害邊界小得多。即應(yīng)當(dāng)給予民事賠償?shù)尼t(yī)療損害不一定屬于應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的醫(yī)療事故。所以，立法之初確實計劃用新《條例》替代《醫(yī)療事故處理條例》，但最終還是保留了《醫(yī)療事故處理條例》。

第二，《條例》是否保留“行政調(diào)解”這一糾紛救濟機制。衛(wèi)生行政部門確實有建議取消行政調(diào)解的，但是筆者認(rèn)為，雖然目前衛(wèi)生行政部門公信力差，但那是醫(yī)療體制造成的，而伴隨著管辦分離的改革，醫(yī)療糾紛的行政處理應(yīng)該在今后發(fā)揮更為重要的作用。

因為行政機關(guān)對違法行為的查處與糾正比訴訟方式具有專業(yè)、成本低、效率高等優(yōu)勢。所以，不能短視地將其取消，畢竟在救濟方面多一條途徑，會更有利于患者維權(quán)，會有利于通過合法理性途徑解決醫(yī)療糾紛。

第三，是否不再區(qū)分主觀病歷和客觀病歷。《醫(yī)療事故處理條例》規(guī)定，患者只能復(fù)印客觀病歷，主觀病歷雙方在場封存。

這些年針對病歷引發(fā)的醫(yī)療糾紛不在少數(shù)。國內(nèi)醫(yī)療糾紛調(diào)解機構(gòu)的調(diào)查現(xiàn)實，70%～80%的醫(yī)療糾紛都存在關(guān)于病歷真實性的質(zhì)疑。如何恢復(fù)公眾對病歷真實性的信心，這是《條例》此次重點解決的問題。

實際上，北京市一些三甲公立醫(yī)院很早就不再區(qū)分主觀病歷和客觀病歷，以避免產(chǎn)生不必要的猜忌。深圳的《醫(yī)療條例》更是從地方立法層面取消了主觀病歷和客觀病歷的區(qū)分。

實踐中的主觀病歷和客觀病歷的區(qū)分，人為地制造了醫(yī)患之間的矛盾與爭執(zhí)，增加了患者對醫(yī)院的不信任。而醫(yī)療糾紛如果進入司法程序，主觀病歷也必須要提供給患者。所以，《條例》不再對病歷進行主觀、客觀區(qū)別對待是非常好的改進?！稐l例》第45條規(guī)定，醫(yī)療機構(gòu)篡改、偽造、隱匿、毀滅病歷資料的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由縣級以上人民政府衛(wèi)生主管部門給予或者責(zé)令給予降低崗位等級或者撤職的處分，對有關(guān)醫(yī)務(wù)人員責(zé)令暫停6個月以上1年以下執(zhí)業(yè)活動；造成嚴(yán)重后果的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予或者責(zé)令給予開除的處分，對有關(guān)醫(yī)務(wù)人員由原發(fā)證部門吊銷執(zhí)業(yè)證書；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

《條例》頒布后，還應(yīng)當(dāng)針對其制定相應(yīng)配套文件，更重要的是“預(yù)防”而非“處理”。而“預(yù)防”的關(guān)鍵實際上還是改變醫(yī)院的經(jīng)營模式和醫(yī)療服務(wù)模式。