構(gòu)建自治法治德治“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系

鄧建華

摘 要：加強(qiáng)“自治法治德治”建設(shè)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。鄉(xiāng)村“自治法治德治”建設(shè)面臨鄉(xiāng)村呈現(xiàn)空心化，鄉(xiāng)村主體自治缺位，后備干部資源匱乏，鄉(xiāng)村治理權(quán)威性減弱，法治思維意識(shí)淡薄，法治保障不健全，鄉(xiāng)村文化內(nèi)生動(dòng)力不足以及鄉(xiāng)土文化流失嚴(yán)重等困境。以自治為核心內(nèi)容賦予鄉(xiāng)村主體自治，以法治為根本保證夯實(shí)鄉(xiāng)村法治理念，以德治為內(nèi)在支撐營(yíng)造鄉(xiāng)村德治氛圍，通過(guò)“三治合一”實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理，加強(qiáng)和完善自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。

關(guān)鍵詞：自治；法治；德治；鄉(xiāng)村治理體系；綜合治理

中圖分類號(hào)：D422 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2018）06-0061-07

“治理之道，莫要于安民?！编l(xiāng)村治理不是一蹴而就的，而是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)村治理的好壞，直接關(guān)系到實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成敗。黨的十九大報(bào)告首次指出：“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?！盵1]自治法治德治是相互聯(lián)系、有機(jī)統(tǒng)一的整體。自改革開(kāi)放40年以來(lái)，隨著社會(huì)進(jìn)步和時(shí)代發(fā)展，我國(guó)鄉(xiāng)村的生活方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口流動(dòng)、思想觀念、法治意識(shí)等方面都發(fā)生了廣泛而深刻的變革，正可謂是千年之變局。面臨新的歷史機(jī)遇和未來(lái)挑戰(zhàn)，新情況和新任務(wù)必然會(huì)對(duì)鄉(xiāng)村治理提出新的要求和期待。因此，只有不斷加強(qiáng)和完善自治法治德治“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，才能有利于新時(shí)代堅(jiān)定實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、成功推進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型、全面推進(jìn)依法治國(guó)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、推進(jìn)鄉(xiāng)村自治法治德治建設(shè)勢(shì)在必行

隨著新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理環(huán)境發(fā)生了前所未有的變化，呈現(xiàn)出許多有利的條件，但依然存在著不少難以解決的問(wèn)題。構(gòu)建良好的鄉(xiāng)村治理體系，是黨和人民推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，這不僅關(guān)乎社會(huì)主義國(guó)家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，而且關(guān)乎黨執(zhí)政地位的鞏固和中國(guó)特色社會(huì)主義的發(fā)展。因此，推進(jìn)鄉(xiāng)村自治法治德治“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，是不斷加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)的重要舉措，也是著眼于滿足新時(shí)代鄉(xiāng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)要求和推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重要基石，為有效破解我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村治理困境明確了思路、指明了方向。

（一）實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義

在社會(huì)治理體系中，鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)村治理的基本單元，是密切聯(lián)系群眾、溝通服務(wù)群眾的“最后一公里”。然而，鄉(xiāng)村治理不僅是國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。因此，著力構(gòu)建自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的重要特征，這不僅關(guān)乎鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，更關(guān)乎中國(guó)共產(chǎn)黨在鄉(xiāng)村執(zhí)政的基礎(chǔ)。健全自治法治德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，也是中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的新境界和歷史必然。構(gòu)建自治法治德治“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，這是將傳統(tǒng)中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的歷史經(jīng)驗(yàn)成功運(yùn)用于當(dāng)代中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的具體實(shí)踐，從而謀求鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、百姓幸福安康、社會(huì)和諧穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）健全鄉(xiāng)村治理體系的著力點(diǎn)

立政之本則存乎農(nóng)。中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展始終關(guān)乎社會(huì)發(fā)展、國(guó)家命運(yùn)，任何時(shí)候都不能忽視農(nóng)業(yè)、不能忘記農(nóng)民、不能淡漠農(nóng)村。

健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)在要求。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：“要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照‘產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化?！盵1]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是新的歷史時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展的新思路、新戰(zhàn)略。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化是基礎(chǔ)，也是短板。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村治理的核心在于自治，“只有以法治保障自治，以德治支撐自治，在自治中體現(xiàn)法治，信守德治，用德治促進(jìn)法治，在法治中體現(xiàn)德治，最終才能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的善治”[2]。在鄉(xiāng)村社會(huì)治理過(guò)程中，只有大力推進(jìn)自治法治德治建設(shè)，才能真正重構(gòu)鄉(xiāng)村社會(huì)新秩序的鄉(xiāng)村治理體系。

（三）適應(yīng)新時(shí)代社會(huì)主要矛盾變化的內(nèi)在需要

推進(jìn)鄉(xiāng)村自治法治德治建設(shè)，是構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系的重要內(nèi)容。同時(shí)，搞好鄉(xiāng)村治理是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。當(dāng)前中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，但城鄉(xiāng)差距仍然較大，農(nóng)村發(fā)展滯后、貧富差距懸殊、農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分等問(wèn)題日益突出，已成為滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要的主要制約因素。截至2017年底，全國(guó)仍有近6億農(nóng)民生活在農(nóng)村，仍有3046萬(wàn)農(nóng)村貧困人口。為適應(yīng)社會(huì)主要矛盾變化，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題，必然要求堅(jiān)持以人民為中心，切實(shí)解決億萬(wàn)農(nóng)民的發(fā)展和民生問(wèn)題。為此，我們必須不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村自治法治德治建設(shè)，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是破解新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的有效途徑。

（四）全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必然選擇

搞好鄉(xiāng)村自治法治德治，不僅是鄉(xiāng)村治理的使然，也是社會(huì)發(fā)展的訴求。

毋庸置疑，全面建成小康社會(huì)是人民的共同期望和黨的歷史責(zé)任。當(dāng)前我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)的決勝階段，要是沒(méi)有農(nóng)村的小康，尤其沒(méi)有實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)的小康，那就不能全面建成小康社會(huì)。在新的歷史時(shí)期，只有不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村自治法治德治建設(shè)，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，繁榮農(nóng)業(yè)、富裕農(nóng)民、振興農(nóng)村，全面建成小康社會(huì)才能如期實(shí)現(xiàn)。全面建成小康社會(huì)，不僅要求每一個(gè)中國(guó)人都能夠過(guò)上小康生活，而且要求每個(gè)地區(qū)都能夠建成小康社會(huì)。因此，在新的歷史階段，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，鄉(xiāng)村自治法治德治建設(shè)只有融入鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)，才能有效推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會(huì)建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)讓改革成果同人民共享、全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

二、當(dāng)前鄉(xiāng)村自治法治德治建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡不充分日趨明顯，鄉(xiāng)村多方面需求難以滿足。在經(jīng)濟(jì)全球化和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇使鄉(xiāng)村治理面臨尷尬，加之我國(guó)鄉(xiāng)村自治法治德治建設(shè)滯后，極大地制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

（一）鄉(xiāng)村呈現(xiàn)空心化，鄉(xiāng)村主體自治缺位

伴隨我國(guó)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村人口越來(lái)越多地向城市、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，加之城市“虹吸效應(yīng)”的存在，鄉(xiāng)村大量的人才、資金和技術(shù)涌向城市，使農(nóng)村喪失了可持續(xù)發(fā)展的后勁和支撐，從而讓廣大鄉(xiāng)村發(fā)展陷入困境，致使許多村莊留下來(lái)的大部分是留守老人、婦女和兒童，甚至個(gè)別地方出現(xiàn)極端嚴(yán)重的“一個(gè)人的村莊”現(xiàn)象。當(dāng)前鄉(xiāng)村空心化趨勢(shì)日益加?。阂环矫姹憩F(xiàn)為村級(jí)管理主體空心化，尤其是那些“不在村干部”大量涌現(xiàn)；另一方面表現(xiàn)為村落住房空心化，農(nóng)村一部分房屋季節(jié)性閑置越來(lái)越普遍，有些地方建房時(shí)常建新房不拆舊房，從而導(dǎo)致大量房屋閑置。

毋庸置疑，在目前鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村治理的主體是村民，然而許多村民的公民意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)參與鄉(xiāng)村治理偏好低下，積極性和主動(dòng)性也不高，時(shí)常表現(xiàn)為有心無(wú)力、被動(dòng)參與。同時(shí)，留在鄉(xiāng)村的大部分是“三留守”人員，他們文化程度整體偏低，這不利于他們參與鄉(xiāng)村治理。加之近年來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展滯后、精英人才流失嚴(yán)重，導(dǎo)致鄉(xiāng)村主體自治缺位，使農(nóng)村基層自治工作難以有序開(kāi)展、鄉(xiāng)村集體事務(wù)管理監(jiān)督時(shí)常流于形式。

（二）后備干部資源匱乏，鄉(xiāng)村治理權(quán)威性減弱

當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村干部?jī)?chǔ)備總量不足，尤其那些偏遠(yuǎn)山區(qū)出現(xiàn)了干部青黃不接的現(xiàn)象。一方面，由于受干部編制人數(shù)限制，每年新招錄的干部人數(shù)逐年遞減，許多地方基層干部總數(shù)偏少。加之部分干部不安心鄉(xiāng)村基層工作，一門心思想通過(guò)公開(kāi)借調(diào)、選調(diào)、遴選等方式選擇調(diào)離，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)村基層年輕干部日益減少、后備干部力量“補(bǔ)給不足”“供不應(yīng)求”的尷尬境地。同時(shí)，鄉(xiāng)村基層干部年齡相差懸殊、梯次差距大、隊(duì)伍斷層。目前基層干部結(jié)構(gòu)搭配欠合理、缺活力，尤其是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)呈現(xiàn)“兩頭大中間小”的格局，“黃金年齡”階段的干部明顯數(shù)量不足，女干部的數(shù)量逐年遞增，大多數(shù)人員學(xué)歷偏低。另一方面，近年來(lái)農(nóng)村許多優(yōu)秀人才更樂(lè)意外出從事二、三產(chǎn)業(yè)，很少有人愿意留在家中從事第一產(chǎn)業(yè)，結(jié)果導(dǎo)致村干部的選擇余地較小。自2004年9月黨中央在十六屆四中全會(huì)上提出了“兩個(gè)趨向”①的重要論斷以來(lái)，國(guó)家不僅增加了對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付，也加大了對(duì)惠農(nóng)政策的支持力度。稅費(fèi)改革后，國(guó)家改變了過(guò)去那種從鄉(xiāng)村汲取資源，轉(zhuǎn)為給予鄉(xiāng)村資源，同時(shí)通過(guò)村干部收取農(nóng)業(yè)稅的傳統(tǒng)方式也不復(fù)存在，現(xiàn)在國(guó)家通過(guò)各種惠農(nóng)、支農(nóng)、強(qiáng)農(nóng)的政策向鄉(xiāng)村基層輸送大量的人、財(cái)、物，讓鄉(xiāng)村獲得了更多的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼。但目前村民的需求偏好經(jīng)常被忽略，因?yàn)檗r(nóng)村大多數(shù)項(xiàng)目都是由上級(jí)部門統(tǒng)一安排與規(guī)劃，村民與村干部那種溝通順暢的傳統(tǒng)方式因遭受破壞而終止，農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)村干部的信任度日益降低，從而進(jìn)一步削弱、瓦解了鄉(xiāng)村治理的權(quán)威性。

（三）法治思維意識(shí)淡薄，法治保障不健全

由于廣大農(nóng)村地區(qū)“官本位”“家長(zhǎng)制”“特權(quán)思想”根深蒂固，加之部分鄉(xiāng)村干部法律意識(shí)淡薄，法律信仰缺失，崇尚權(quán)力至上，致使依法辦事的習(xí)慣在鄉(xiāng)村尚未形成。尤其在缺乏監(jiān)督的情況下，個(gè)別鄉(xiāng)村干部習(xí)慣于按照自己意志行事，不愿依規(guī)管理村級(jí)事務(wù)，更談不上依法辦事。目前，有些地方鄉(xiāng)村家族勢(shì)力盛行、影響力較大，時(shí)常存在幫忙拉票和賄選等現(xiàn)象，這無(wú)形阻礙了鄉(xiāng)村基層民主建設(shè)和民主選舉的公正推進(jìn)。“我們應(yīng)當(dāng)理性地承認(rèn)，在相當(dāng)一部分農(nóng)村地區(qū)，目前的村民自治主要地停留在村委會(huì)民主選舉的環(huán)節(jié)，后選舉階段的民主決策、民主管理、民主監(jiān)督基本上處于虛置狀態(tài)。”[3]這就是所見(jiàn)到的“選舉時(shí)熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清”的怪象。同時(shí)，在維權(quán)過(guò)程中，一些村民法律意識(shí)、法治思維缺乏，時(shí)常表現(xiàn)出非理性行為和過(guò)激舉動(dòng)，不善于走法律程序維護(hù)自己正當(dāng)?shù)臋?quán)利。尤其少數(shù)人懷著“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的心理，利用國(guó)家所給予的好政策謀取不正當(dāng)?shù)膫€(gè)人私利。還有個(gè)別村干部對(duì)于村級(jí)事務(wù)不是按照自下而上、協(xié)商民主、依法辦事的原則，而是本著自己喜好、拍腦袋決策、強(qiáng)制執(zhí)行。此外，目前我國(guó)針對(duì)鄉(xiāng)村治理的法治保障很不健全，現(xiàn)有的法律法規(guī)較少。雖然《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《村民委員會(huì)組織法》）在1998年11月4日頒布實(shí)施，后來(lái)中央也陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于鄉(xiāng)村治理和民主選舉的諸多文件，但總的來(lái)說(shuō)，這些文件還是涉及面不廣、范圍相對(duì)狹窄、相關(guān)條文不夠具體，特別對(duì)涉及農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)、征地拆遷、財(cái)產(chǎn)性收益、宅基地等相關(guān)經(jīng)濟(jì)利益方面，目前尚缺乏明確的法律條文。

（四）鄉(xiāng)村文化內(nèi)生動(dòng)力不足，鄉(xiāng)土文化流失嚴(yán)重

鄉(xiāng)村文化基礎(chǔ)保障性差，支持力度不夠。據(jù)調(diào)查，全國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建筑面積數(shù)量不足；部分地區(qū)鄉(xiāng)村公共文化設(shè)施還是空白，財(cái)政投入增長(zhǎng)與鄉(xiāng)村文化發(fā)展的需求之間仍有不少差距；文化服務(wù)效能不高。同時(shí)，適合鄉(xiāng)村的公共文化產(chǎn)品種類數(shù)量少、質(zhì)量不高的問(wèn)題比較普遍，一些鄉(xiāng)村公共文體設(shè)施閑置，根植鄉(xiāng)村、服務(wù)鄉(xiāng)村的文藝精品和復(fù)合型的文化能人尚未充分地發(fā)揮作用?，F(xiàn)階段伴隨我國(guó)鄉(xiāng)村物質(zhì)生活水平的日益提高，村民對(duì)文化生活的需求也越來(lái)越豐富，但現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)村本身文化資源、文化活動(dòng)嚴(yán)重匱乏，文化建設(shè)滯后，形式單一。比如，有些村莊不僅出現(xiàn)了物理性村莊公共空間的萎縮——村莊文化活動(dòng)設(shè)施的破壞與缺乏，也出現(xiàn)了精神性村莊公共空間的衰敗——村莊公共輿論的瓦解與缺失。一方面，文化服務(wù)匱乏帶來(lái)娛樂(lè)荒蕪，尤其是西方那些“文化垃圾”不斷進(jìn)入，也會(huì)侵蝕過(guò)去那些民間淳樸的鄉(xiāng)土民風(fēng)；另一方面，原有農(nóng)村文化市場(chǎng)的喪失，伴隨而來(lái)的是一些鄉(xiāng)村賭風(fēng)盛行、吸毒人員不斷增多且日趨低齡化。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，如宗族逐漸解體、鄉(xiāng)村精英流失、傳統(tǒng)習(xí)俗和儀式弱化，這無(wú)形中動(dòng)搖了以傳統(tǒng)倫理為根基的鄉(xiāng)土文化，使村民日常交往變得更趨功利性、理性化。

三、加強(qiáng)和完善自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系

健全鄉(xiāng)村治理體系不是一蹴而就的，而是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，不僅是健全鄉(xiāng)村治理體系的應(yīng)有之義，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要組成部分。為此，要堅(jiān)持以“自治法治德治”為抓手，正確把握和處理三者之間的辯證關(guān)系，逐步實(shí)現(xiàn)自治法治德治“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系。

（一）以自治為核心內(nèi)容，賦予鄉(xiāng)村主體自治空間

在我國(guó)，村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行村民自治，自治是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心內(nèi)容。在鄉(xiāng)村治理中，自治是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治在基層治理的實(shí)現(xiàn)形式和具體實(shí)踐。村民自治，就是讓村民直接進(jìn)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，充分行使民主權(quán)利，依法辦理鄉(xiāng)村各項(xiàng)事務(wù)，能夠?qū)嵭凶晕夜芾?、自我教育、自我服?wù)“三位一體”的社會(huì)政治制度。搞好村級(jí)民主選舉、村級(jí)民主決策、村級(jí)民主管理和村級(jí)民主監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)村民自治制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面，選舉公開(kāi)透明是村民行使民主權(quán)利的重要保障；另一方面，要暢通村民表達(dá)利益渠道，必須實(shí)行村務(wù)公開(kāi)、民主評(píng)議。實(shí)踐表明，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是健全和完善村民自治制度的根本保證，村黨支部是基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘，是密切和聯(lián)系廣大村民的橋梁。為此，要強(qiáng)化村黨支部的堡壘作用，健全村級(jí)班子新機(jī)制建設(shè)，切實(shí)保障村民的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。通過(guò)向各村派駐大學(xué)生村干部、第一書記和駐村工作隊(duì)，不斷發(fā)展和壯大村集體經(jīng)濟(jì)，提高黨在村民中的威信。同時(shí)，要加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，強(qiáng)化村自治組織規(guī)范性建設(shè)，充分發(fā)揮履職和監(jiān)督職能?？茖W(xué)民主、依法依規(guī)合理制定自治章程、村規(guī)民約，切實(shí)讓其在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

加強(qiáng)村民自治建設(shè)，切實(shí)賦予鄉(xiāng)村主體自治空間。一是搭建村民自治平臺(tái)。鄉(xiāng)村治理具有內(nèi)在規(guī)定性、復(fù)雜性。鄉(xiāng)村治理主體是多元的，既包括廣大村民和社會(huì)組織，也包括村支部和村委會(huì)等。村民參與自治，是權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。只有為廣大村民積極搭建村民自治平臺(tái)、規(guī)范各項(xiàng)民主決策機(jī)制、保障村民享有充分的決策權(quán)和參與權(quán)，才能有效提高鄉(xiāng)村主體參與治理的主動(dòng)性。二是發(fā)揮村務(wù)監(jiān)督作用。加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督，是鄉(xiāng)村主體實(shí)現(xiàn)自治的重要體現(xiàn)。建立村務(wù)公開(kāi)制度，是廣大村民獲得知情權(quán)的根本途徑。同時(shí)，提升以村民小組為基本單元的村民自治，加強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)建設(shè)，制定符合規(guī)范的鄉(xiāng)規(guī)民約，充分發(fā)揮村民在自治中的能動(dòng)作用，穩(wěn)定有序地推進(jìn)基層民主建設(shè)，不斷提高鄉(xiāng)村自治主體的民主理念和政治涵養(yǎng)。三是加強(qiáng)鄉(xiāng)村主體自治能力建設(shè)。鄉(xiāng)村治理主體多元性與復(fù)雜性相交織，帶有較明顯的區(qū)域性，同時(shí)鄉(xiāng)土性、傳統(tǒng)性與現(xiàn)代性交融共生。因此，積極培育鄉(xiāng)村社會(huì)組織、激發(fā)社會(huì)組織活力，有利于鼓勵(lì)、引導(dǎo)和支持鄉(xiāng)村治理主體在鄉(xiāng)村自治中發(fā)揮積極作用。同時(shí)，要深刻把握鄉(xiāng)村自治的穩(wěn)定性與變動(dòng)性，自覺(jué)培育自治文化、提升自治意識(shí)、掌握自治方法，不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)村主體參與治理、議事協(xié)商和民主監(jiān)督等能力。四是堅(jiān)持和完善村民自治制度。積極鼓勵(lì)探索社會(huì)創(chuàng)新，尊重廣大村民首創(chuàng)精神，切實(shí)保障村民的選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，同時(shí)堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與地方創(chuàng)造相得益彰，這是鄉(xiāng)村主體發(fā)揮自治、自主性的制度保障。

（二）以法治為根本保證，夯實(shí)鄉(xiāng)村法治理念

1982年修訂頒布的《中華人民共和國(guó)憲法》第111條規(guī)定：“村民委員會(huì)是基層群眾自治性組織。”這就為我國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)行村民自治提供了法律依據(jù)。我國(guó)《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！?村民依法行使自治權(quán)利，這就為村民自治運(yùn)行指明了方向，同時(shí)也規(guī)定了村民有權(quán)依照法律，辦理自己的事情、維護(hù)自己的合法權(quán)益。村民委員會(huì)主要是承擔(dān)本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解和處理村民間事務(wù)糾紛，協(xié)助和配合當(dāng)?shù)鼐S護(hù)社會(huì)治安等，這從法律上界定了村民和村民委員會(huì)所承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)。在鄉(xiāng)村治理中，村民沒(méi)有不受法律約束的自治，村民必須做到有法可依、依法而行，才能更好地行使自治權(quán)。

在鄉(xiāng)村治理中，法治是村民獲得村民自治、依法行使自治權(quán)利的根本保障。一是規(guī)范村民自治組織的主體行為，依法建立村民有序參與的各項(xiàng)規(guī)章和制度。在合理的權(quán)限內(nèi)，確保村民有足夠的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使之不越權(quán)、不缺位，讓村民在選舉、決策、管理、協(xié)商、監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)有效行使自治權(quán)，從而切實(shí)將村民的民主權(quán)利真正落實(shí)到位。二是構(gòu)建透明的村民自治運(yùn)行機(jī)制，打造完善的監(jiān)督制約體系。在憲法和法律的框架內(nèi)建章立制，借助法治統(tǒng)籌、平衡、調(diào)節(jié)村民間的利益。同時(shí)規(guī)范村民自治行為，不斷加強(qiáng)和完善監(jiān)督制約體系。公開(kāi)、透明、陽(yáng)光的自治運(yùn)行機(jī)制，有利于推進(jìn)村務(wù)的信息公開(kāi)、民主決策、執(zhí)行管理、協(xié)商服務(wù)和結(jié)果公開(kāi)，保證村民在法律范圍內(nèi)正確行使各項(xiàng)自治權(quán)利。三是增強(qiáng)村民法治意識(shí)，引導(dǎo)村民依法行使自治權(quán)利。在鄉(xiāng)村治理中，人起根本性、決定性的作用。在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村法治這一進(jìn)程中，只有不斷增強(qiáng)村民法治理念，通過(guò)法治宣傳教育，樹(shù)立村民法治精神，才能讓村民尊法學(xué)法守法用法的思想意識(shí)成為一種行為自覺(jué)，真正營(yíng)造出一種自覺(jué)守法、遇事找法、辦事依法、化解矛盾靠法、解決問(wèn)題用法的法治氛圍，從而正確引導(dǎo)廣大村民依法行使自治權(quán)利、表達(dá)利益訴求、解決矛盾糾紛的行為習(xí)慣。四是完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，強(qiáng)化鄉(xiāng)村法治工作。鄉(xiāng)村治理法治化水平的高低，取決于鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系是否健全和平穩(wěn)運(yùn)行。當(dāng)前，我國(guó)鄉(xiāng)村治理基本上能做到有法可依，確實(shí)取得了不少進(jìn)步，但依然存在法律不全、執(zhí)法不嚴(yán)、普法不易等問(wèn)題。例如，有些村民“官本位”思想和習(xí)慣性思維根深蒂固，這種“遇事找關(guān)系、辦事講人情、信官不信法、信權(quán)不信法”的現(xiàn)象有時(shí)還較為突出。為此，要加快提高村民自治能力，健全和完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，推進(jìn)法律援助和法律顧問(wèn)進(jìn)村力度，加大普法教育宣傳；培育村民自治法律意識(shí)，提高村民法律素質(zhì)和依法辦事能力，正確引導(dǎo)村民依法維權(quán)和信訪，合理化解各種矛盾糾紛，依法表達(dá)村民合法利益訴求，不斷推進(jìn)農(nóng)村法治工作。

（三）以德治為內(nèi)在支撐，營(yíng)造鄉(xiāng)村德治氛圍

德治就是中國(guó)的治國(guó)理論和道德規(guī)范，主張治國(guó)應(yīng)以高尚的道德感化人、教育人。我國(guó)民眾的傳統(tǒng)道德素養(yǎng)，是培育德治的土壤。春秋時(shí)期的齊國(guó)政治家管仲在《管子·牧民》中說(shuō)，“禮義廉恥，國(guó)之四維；四維不張，國(guó)乃滅亡”， 這正是中國(guó)傳統(tǒng)文化的厚重體現(xiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，這種德治思想不斷提高人們的道德修養(yǎng)，強(qiáng)化中華民族的凝聚力，從而鑄就中國(guó)成為全世界的禮儀之邦。縱觀中國(guó)社會(huì)歷史，人情社會(huì)是中國(guó)鄉(xiāng)村的顯著特征，而人情通常又跟道德和習(xí)俗息息相關(guān)，只要善加引導(dǎo)、教化之，就可實(shí)現(xiàn)“為政以德”，這是德治在國(guó)家治理中予以道德教化的集中體現(xiàn)。道德一旦經(jīng)過(guò)教化，便成為道德品格，而道德品格是法治產(chǎn)生的前提，同時(shí)法律的產(chǎn)生又以道德為基礎(chǔ)。然而，法律一旦喪失了對(duì)道德理念的追求，那么法律就有可能成為專制與奴役工具的代名詞。

德治在我國(guó)鄉(xiāng)村治理中有著悠久的歷史，人們依靠鄉(xiāng)村豐富的禮治資源不斷提升對(duì)德治的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前我國(guó)進(jìn)入了新時(shí)代，我們應(yīng)以德治為內(nèi)在支撐，不斷強(qiáng)化人們對(duì)鄉(xiāng)土人情和道德規(guī)范的認(rèn)同，努力營(yíng)造鄉(xiāng)村德治良好氛圍。一是傳承弘揚(yáng)農(nóng)耕文明文化，塑造鄉(xiāng)村德治秩序。我國(guó)農(nóng)耕文化歷史悠久、內(nèi)涵豐富。農(nóng)耕文化不僅是農(nóng)耕文明的精華，也是塑造鄉(xiāng)村德治秩序的治理基因。構(gòu)建鄉(xiāng)村德治秩序要積極整合社會(huì)意識(shí)，制定新的社會(huì)道德標(biāo)準(zhǔn)，培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，樹(shù)立和宣傳一批新鄉(xiāng)賢，重在典型示范，突出標(biāo)桿引領(lǐng)，用榜樣力量激發(fā)村民斗志。二是營(yíng)造鄉(xiāng)村淳樸鄉(xiāng)風(fēng)，提升村民情感認(rèn)同。現(xiàn)階段我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)社會(huì)的人情、道德和習(xí)俗并未發(fā)生根本性變化，并對(duì)村民的行為規(guī)范與道德評(píng)價(jià)依然發(fā)揮著十分重要的作用，這是因?yàn)槿藗兊膬?nèi)心情感通常是借助道德評(píng)判來(lái)完成的，而道德評(píng)判能有效約束人們行為、維持社會(huì)秩序。營(yíng)造鄉(xiāng)村淳樸鄉(xiāng)風(fēng)，健全鄉(xiāng)村德治，應(yīng)注重鄉(xiāng)土人情，倡導(dǎo)移風(fēng)易俗，重視美德感召，提高情感認(rèn)同。三是發(fā)揮道德引領(lǐng)規(guī)范作用，構(gòu)筑鄉(xiāng)村德治良好氛圍。在鄉(xiāng)村治理中，要充分發(fā)揮道德的引領(lǐng)和規(guī)范效能，不斷為德治贏得廣大村民的情感支持和社會(huì)認(rèn)同，有效發(fā)揮德治在鄉(xiāng)村治理中的積極作用。同時(shí)，要讓道德規(guī)范的內(nèi)在作用逐步融入鄉(xiāng)規(guī)民約，真正做到讓鄉(xiāng)規(guī)民約內(nèi)化于心、外化于形，不斷增強(qiáng)村民的責(zé)任感、認(rèn)同感、歸屬感和榮譽(yù)感，塑造與時(shí)代要求相適應(yīng)的鄉(xiāng)村德治秩序，健全和完善道德標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)體系，重拾鄉(xiāng)土文化自信，正民心、樹(shù)新風(fēng)，大力加強(qiáng)鄉(xiāng)村德治宣傳，不斷營(yíng)造鄉(xiāng)村德治良好氛圍。

（四）以“三治合一”為抓手，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理

在鄉(xiāng)村治理中，自治、法治與德治是相互聯(lián)系、相互作用的，但各有側(cè)重，缺一不可，三者共同作用助推構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系。自治、法治、德治“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系的提出，為未來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”“治理有效”奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。“三治合一”是鄉(xiāng)村治理體系的一種理論創(chuàng)新，為我國(guó)不斷推進(jìn)鄉(xiāng)村治理開(kāi)辟了新的境界。

當(dāng)前我國(guó)正處于城鄉(xiāng)加速融合的新時(shí)代，伴隨新型城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，這意味著鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的建設(shè)任務(wù)愈發(fā)重要而緊迫。在鄉(xiāng)村治理中，自治、法治與德治是一體兩翼，自治是主體，法治與德治是兩翼。因此，自治、法治與德治是一個(gè)有機(jī)統(tǒng)一的整體，任何一個(gè)都不能偏廢，更不能各自為政，而是應(yīng)讓“三治合一”充分融合，達(dá)到實(shí)現(xiàn)其整體和系統(tǒng)的功效。在自治、法治、德治三者中，應(yīng)以自治為核心，共同發(fā)揮法治和德治之作用。一是厘清法律賦予政府的權(quán)力邊界，明確列出政府的權(quán)力清單。在鄉(xiāng)村治理中，村民是鄉(xiāng)村治理的主體，從法律上明晰政府與村委會(huì)的權(quán)力邊界，這有利于確保鄉(xiāng)村自治運(yùn)行不偏離法治的正確軌道。二是充分發(fā)揮德治精神優(yōu)勢(shì)，為鄉(xiāng)村自治提供智力支持。在自治、法治、德治三者中，人起著決定性作用，“三治合一”最終離不開(kāi)“人”這個(gè)核心。因此，在推進(jìn)鄉(xiāng)村自治進(jìn)程中，不僅要注重發(fā)揮村民的主動(dòng)性和能動(dòng)性，也要注重發(fā)揮法治的規(guī)范引領(lǐng)和德治的教化約束作用。

三是大力推進(jìn)“三治合一”建設(shè)，確保鄉(xiāng)村治理和諧有序。健全“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，必須堅(jiān)持做到自治、法治、德治依靠村民，鄉(xiāng)村治理好壞由村民評(píng)判，鄉(xiāng)村治理體系成果由村民共享。同時(shí)，要把保障村民權(quán)益、激發(fā)村民創(chuàng)造活力作為“三治合一”建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在健全鄉(xiāng)村治理體系中，要努力為村民參與鄉(xiāng)村治理搭建平臺(tái)，堅(jiān)持和完善村民自治制度。要深刻認(rèn)識(shí)到“德治是法治與自治的基礎(chǔ)，法治是德治與自治的保障，自治是德治與法治的目標(biāo)，三者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、相得益彰，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化”[4]。顯然，自治、法治和德治“三治合一”相輔相成，這是以“自治法治德治”為抓手，加快構(gòu)建鄉(xiāng)村治理體系，努力探索鄉(xiāng)村治理的新路子，應(yīng)不斷提升村民的自治追求、法治信仰和德治自覺(jué)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)之善治。

注釋：

①2004年9月，胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會(huì)上提出了“兩個(gè)趨向”的重要論斷：在工業(yè)化初始階段，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向；但在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展，也是帶有普遍性的趨向。

參考文獻(xiàn)：

[1]習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]崔文博.“德法兼濟(jì)”視域下的中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究[D].成都：中共四川省委黨校學(xué)位論文，2018.

[3]盧福營(yíng).村民自治發(fā)展面臨的矛盾與問(wèn)題[J].天津社會(huì)科學(xué)，2009，（6）.

[4]朱婭.構(gòu)建良性互動(dòng)的鄉(xiāng)村治理體系[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2018-03-05.

[責(zé)任編輯：楊 健]