配套先行·學(xué)生優(yōu)先：開放中小學(xué)校體育場館的日本經(jīng)驗

馬莉

摘要在推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施開放的過程中，日本自上而下形成了多層級相配套的法律政策與實施體系，建立了完備的保險制度，由公益團體依法處理人身傷害事故，通過多樣化渠道籌措資金，形成了地區(qū)化綜合型體育俱樂部經(jīng)營模式。借鑒日本經(jīng)驗并結(jié)合我國國情，提出開放中小學(xué)校體育場館的政策建議：遵循立法先行、公益開放、合作共贏的原則；堅持學(xué)生優(yōu)先，有序開放；建立多元化經(jīng)費籌措與激勵機制。

關(guān)鍵詞學(xué)校體育場館開放；全民健身；體育傷害事故；體育安全保險；運營委員會；體育俱樂部

中圖分類號G63

文獻(xiàn)標(biāo)識碼B

文章編號1002-2384（2018）11-0054-03

根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》，全民健身被納入國家發(fā)展戰(zhàn)略。2017年2月，教育部和國家體育總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育場館向社會開放的實施意見》（以下簡稱《意見》），要求堅持校內(nèi)優(yōu)先、安全為重、服務(wù)公眾、體現(xiàn)公益的原則，推進(jìn)學(xué)校體育場館向社會開放，到2020年建設(shè)一批具有示范作用的學(xué)校體育場館開放典型。上述文件的頒布旨在通過開放學(xué)校體育場館解決長期以來全民健身場館不足的根本問題，以中小學(xué)生為重點人群，提高全民的身體素質(zhì)，塑造健康中國。

但是，種種現(xiàn)實問題讓不少學(xué)校望而卻步。例如：學(xué)校場館開放后成為公共健身場所，學(xué)生和成年人在學(xué)校運動受傷應(yīng)當(dāng)如何歸責(zé)并處理？開放期間的規(guī)章制度、組織管理、設(shè)備維護以及人員配備等問題如何全面統(tǒng)籌？體育設(shè)施維護以及各類專業(yè)人員的上崗和培訓(xùn)經(jīng)費如何保障？針對上述問題，本文以日本為例解析發(fā)達(dá)國家學(xué)校場館開放的法律、政策、管理、經(jīng)費、保險、運作模式，以期為我國推進(jìn)學(xué)校體育場館向社會開放提供可資借鑒的經(jīng)驗。

一、自上而下形成多層級相配套的法律政策與實施體系

日本文部省于1976年發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施開放事業(yè)的通知》，提出“學(xué)校體育設(shè)施開放由教育委員會統(tǒng)一管理，在教育委員會登記的團體可使用學(xué)校體育設(shè)施。學(xué)校體育設(shè)施開放納入學(xué)校預(yù)算，必要時可向使用者收取設(shè)施使用費”。[1]以此為原則，各地區(qū)制定實施方針。

2014年2月，大阪市發(fā)布修訂后的《大阪市學(xué)校體育設(shè)施開放事業(yè)實施方針》，進(jìn)一步明確學(xué)校體育設(shè)施的管理責(zé)任和發(fā)生事故后的責(zé)任承擔(dān)原則：“開放體育設(shè)施的管理責(zé)任由區(qū)、經(jīng)濟戰(zhàn)略局以及大阪市教育委員會承擔(dān)。但是由于使用者的原因產(chǎn)生的事故或設(shè)施破損以及人員傷亡等屬于使用者的責(zé)任，學(xué)校不負(fù)有責(zé)任?！盵2]大阪市所轄住吉區(qū)于2015年4月發(fā)布《學(xué)校體育設(shè)施開放事業(yè)（住吉區(qū)）實施綱要》，明確學(xué)校體育設(shè)施開放工作由區(qū)長協(xié)助執(zhí)行，區(qū)長應(yīng)使學(xué)校、家庭、社區(qū)形成聯(lián)合團體，為預(yù)算范圍內(nèi)經(jīng)費的籌集提供協(xié)助。該綱要還對學(xué)校體育設(shè)施的合理使用、居民的要求、經(jīng)費使用的公開透明等作出詳細(xì)規(guī)定，同時對不能使用學(xué)校體育設(shè)施的情形也予以詳細(xì)列舉說明。[3]可見，日本政府以立法為先，自上而下由原則到實施細(xì)則層層落實，對開放學(xué)校體育設(shè)施形成配套的法律與政策指導(dǎo)體系。

二、與保險制度密切結(jié)合，公益團體依法處理人身傷害事故

日本有完善的學(xué)校體育傷害事故處理法律體系，對傷害事故的歸責(zé)、賠償與救濟等有明確規(guī)定。[4]按照日本法律，如果因為學(xué)校建筑物、場地、設(shè)施設(shè)備的原因造成人員傷害，那么責(zé)任由國家擔(dān)負(fù)；如果因為場館和設(shè)施管理者的疏忽、活動組織者未盡到“安全注意義務(wù)”的原因造成人員傷害，那么責(zé)任由場館和設(shè)施管理者承擔(dān)。學(xué)校方面的當(dāng)事人屬于職務(wù)行為，政府為學(xué)校購買安全責(zé)任險，民事賠償責(zé)任由保險解決。如果因為運動者個人不慎或使用器械不當(dāng)造成運動傷害，則由個人承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)日本《國民健康保險法》，加入該保險的人員如果發(fā)生體育傷害事故則可享受國家醫(yī)療補貼。日本有完備的保險制度，如體育安全保險、學(xué)校災(zāi)害互助保險等，保障受害人得到及時救助。[5]責(zé)任分擔(dān)原則消除了可能引起的法律糾紛，為學(xué)校開放體育場館提供了法律保障。

日本國家級機構(gòu)“學(xué)校體育健康中心”是由文部省認(rèn)定的不以營利為目的的公益法人，負(fù)責(zé)學(xué)校傷害事故的責(zé)任認(rèn)定。各省都成立了處理學(xué)校傷害事故的公益團體，大部分經(jīng)濟賠償由政府或各種保險承擔(dān)，解除學(xué)校和公眾的后顧之憂。學(xué)校建立安全事故應(yīng)急處理機制，一旦發(fā)生突發(fā)事件，首先對受傷者進(jìn)行全力救助，之后由專門人員進(jìn)行事故調(diào)查并向上級報告；學(xué)校對事故發(fā)生原因進(jìn)行檢討并全面檢查學(xué)校安全，避免再次發(fā)生類似事故。

三、學(xué)校場館開放模式呈現(xiàn)地區(qū)化綜合型發(fā)展趨勢

近年來日本文部省規(guī)定，學(xué)校必須下設(shè)運營委員會，負(fù)責(zé)體育設(shè)施開放的日常運營和維護。運營委員會有三種模式：教委中心型、學(xué)校中心型和社區(qū)中心型。據(jù)2002年統(tǒng)計，其中教委中心型有1909個，占59.6%；學(xué)校中心型有955個，占29.8%，二者合計占89.4%。[6]由于校方無暇顧及體育設(shè)施開放后的管理，學(xué)校場館一般由社區(qū)體育俱樂部經(jīng)營，學(xué)校僅派出代表參與。公眾加入社區(qū)體育俱樂部后有組織地進(jìn)?；顒?，同時必須購買體育安全保險，避免出現(xiàn)責(zé)任和賠償糾紛。

地區(qū)化綜合型體育俱樂部是日本新興的管理模式，廣受歡迎。它由若干社區(qū)體育俱樂部組成，在地區(qū)范圍內(nèi)統(tǒng)一管理學(xué)校體育場館，公眾加入俱樂部后可以使用所轄各個場館。作為文部省成功案例的兵庫縣加古川市教育委員會設(shè)立的地區(qū)級綜合體育俱樂部，由31個社區(qū)俱樂部組成，民眾可統(tǒng)一使用31個中小學(xué)校園的體育場地和設(shè)施，參與度較高。據(jù)統(tǒng)計，日本共有14216個學(xué)校體育場地與俱樂部合作，其中綜合示范型室內(nèi)和室外體育場館所占比例最大（分別為66.7%和50.0%），說明綜合型體育俱樂部最受歡迎。[7]

四、多渠道解決資金問題，本校學(xué)生優(yōu)先使用

日本學(xué)校場館開放的資金渠道主要有三個：政府補貼金、俱樂部會員會費、部分學(xué)校運動培訓(xùn)班收取的費用。此外，政府還提供“彩票”收益輔助金、各財團的贊助金等。文部省設(shè)立“學(xué)校體育設(shè)施開放事業(yè)振興費”，凡是對外開放的學(xué)校都可以申請資助；同時還建立“指定管理者制度”，對管理人員和運動指導(dǎo)人員發(fā)放補助，其余資金用于補助場地器材損耗和更新改造。對學(xué)校設(shè)施開放收費的調(diào)查表明：45.9%的學(xué)校完全免費，13.9%的學(xué)校全都收費，其余40.2%的學(xué)校部分收費。[8]老人、殘疾人和兒童一律免費使用，其余人依據(jù)活動種類交納費用，收費項目僅限于游泳池、體育館等開放成本較高的設(shè)施，所收費用作為體育設(shè)施的維護費，不能成為營利項目。

學(xué)校體育場館設(shè)施在周末和節(jié)假日對本校學(xué)生優(yōu)先開放。例如：大阪市政府規(guī)定，所有公立中小學(xué)體育場館設(shè)施在假日和平日晚間都應(yīng)向?qū)W生免費開放。在周末和節(jié)假日，中小學(xué)生都會回校參加各種體育社團、俱樂部的活動，大多數(shù)孩子都有自己喜愛并拿手的運動項目。[9]

五、對我國推進(jìn)中小學(xué)體育場館開放的建議

1. 遵循立法先行、公益開放、合作共贏的原則

各地應(yīng)以教育部門和中小學(xué)校為核心制定《中小學(xué)校體育場館開放管理實施條例》，將法律責(zé)任界定、學(xué)校場館開放條件、中小學(xué)生與公眾的人身安全與治安管理、管理部門與責(zé)任人、經(jīng)費來源與籌措、合作機制與模式、組織管理與制度規(guī)范、人員使用與培訓(xùn)、保險與救濟、場館使用規(guī)則、事故應(yīng)急預(yù)案與處理等各方面工作進(jìn)行整體規(guī)劃布局，合理界定責(zé)任，規(guī)范場館使用，保障經(jīng)費來源，加強對學(xué)生和公眾的教育引導(dǎo)，使中小學(xué)場館開放進(jìn)入法治化軌道，依法開放、合規(guī)使用。

開放中小學(xué)體育場館是政府倡導(dǎo)的公益事業(yè)，應(yīng)當(dāng)建立責(zé)任分擔(dān)、利益共享的合作機制和管理模式，建立以教育部門為主、多部門合作、全社會支持的組織管理機制，通過整體統(tǒng)籌、部門協(xié)同，吸引社會組織團體、贊助企業(yè)的加入和支持，充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建政府領(lǐng)導(dǎo)下的以教育部門為主、多部門合作、全社會支持的中小學(xué)體育場館開放平臺。

2. 堅持學(xué)生優(yōu)先，有序開放

中小學(xué)生屬于優(yōu)先免費開放人群，在場館安排和時間設(shè)置上應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證中小學(xué)生在課余時間和節(jié)假日回校參加體育活動。比如：在時間安排上，平時放學(xué)后15：30～18：00可優(yōu)先安排本校學(xué)生體育活動，18：00～21：00是公眾健身時段；周六優(yōu)先安排本校學(xué)生的體育活動，周日是公眾健身時間；寒暑假期間也應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保證學(xué)生的鍛煉時間和場地。

遵循《意見》提出的“因地制宜，有序推進(jìn)”原則，有序開放表現(xiàn)為以下四方面。（1）開放人群有序化。按照中小學(xué)生—社區(qū)和學(xué)區(qū)公眾—其他社會公眾的次序開放，對各類人群的開放時間應(yīng)當(dāng)固定化。（2）開放工作組織化。中小學(xué)生應(yīng)加入校內(nèi)外體育社團和俱樂部，在教師和教練的指導(dǎo)下有組織地開展活動。公眾應(yīng)當(dāng)加入社區(qū)或社團體育組織，通過協(xié)商預(yù)約等方式與學(xué)校確定活動時間，有組織地健身。（3）開放工作規(guī)范化、程序化。相關(guān)部門應(yīng)制定開放規(guī)則和具有法律效力的協(xié)議，中小學(xué)生監(jiān)護人和公眾應(yīng)事先簽訂協(xié)議，由于個人原因造成傷害事故的責(zé)任自負(fù)。（4）有序開放學(xué)校場館。有條件的學(xué)校先做起來，從中積累經(jīng)驗、樹立典型、以點帶面、全面推廣，盡快樹立一批有示范作用的學(xué)校體育場館開放典型。

3. 建立多元化的經(jīng)費籌措與激勵機制

《意見》提出：將一定比例的體育彩票公益金用于全民健身事業(yè)，通過設(shè)立體育場地設(shè)施、建設(shè)專項投資基金和政府購買服務(wù)等方式，鼓勵社會力量投資建設(shè)。中小學(xué)體育場館開放經(jīng)費應(yīng)本著“共建共享”的原則，通過政府支持、地方建設(shè)、單位（社區(qū)）合作共建、社會力量公益性投資或捐贈、使用者合理收費等多種方式，建立以政府為主的多元化資金籌措渠道。同時，建立減少或減免投資捐贈單位、組織或個人所得稅等優(yōu)惠和激勵機制，吸引更多組織、企業(yè)和個人加入，使這項事業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 日本文部科學(xué)省.學(xué)校體育施設(shè)開放事業(yè)の推進(jìn)について [EB/ OL].[2018-10-25].http：//www.mext.go.jp/b_menu/hakusho/nc/ t19760626001/t19760626001.html.

[2] 日本大阪市政府.大阪市學(xué)校體育施設(shè)開放事業(yè)施設(shè)方針[EB/ OL]. [2018-10-25].http：//www.city.osaka.lg.jp/keizaisenryaku/ page/0000256540.html.

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[6][8] 季藝.日本學(xué)校體育設(shè)施社會開放新舉措以及對我國的啟示[J].體育科研，2012，（2）.

[7] 日本體育廳.地域スポーツクラブ実態(tài)報告書[EB/OL].[2018-10-25].http：//www.mext.go.jp/sports/b_menu/sports/mcatetop05/list/ detail/1379861.htm.

[9] 谷晨.日本學(xué)校體育設(shè)施對社會開放狀況研究[J].體育文化導(dǎo)刊，2009，（3）.