智慧監(jiān)管關(guān)鍵路徑的幾點思考

文/黃果

當前，我們正處于食品藥品監(jiān)管與信息技術(shù)深度融合的戰(zhàn)略機遇期。李克強總理在《政府工作報告》中要求“創(chuàng)新食品藥品監(jiān)管方式，注重用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等提升監(jiān)管效能，加快實現(xiàn)全程留痕、信息可追溯，讓問題產(chǎn)品無處藏身、不法制售者難逃法網(wǎng)，讓消費者買得放心、吃得安全”。這是具有前瞻性的工作部署，由此將開啟一場深刻的監(jiān)管方式變革。破題智慧監(jiān)管，盡快開展戰(zhàn)略布局，從技術(shù)和管理兩條路徑同時發(fā)力，提升監(jiān)管能力，已經(jīng)成為當務之急。

智慧監(jiān)管的目標

智慧監(jiān)管，就是要利用新一代信息技術(shù)，通過互聯(lián)化、物聯(lián)化、感知化、智能化手段，收集、整合、分析監(jiān)管業(yè)務關(guān)鍵信息，讓監(jiān)管全鏈條各個功能協(xié)調(diào)運作，讓監(jiān)管資源的分配更加合理和充分，讓監(jiān)管工作能夠?qū)π枨笞龀鲋悄茼憫?，也要讓社會公眾感受到更加便捷和高效的政務服務?/p>

與傳統(tǒng)監(jiān)管相比，智慧監(jiān)管的特點至少包括：第一，智慧監(jiān)管是大數(shù)據(jù)的監(jiān)管。通過海量數(shù)據(jù)的充分匯集，多重疊加、相互激發(fā)、同頻共振，釋放出強大的監(jiān)管力量，讓監(jiān)管的形勢認得準、措施落得實、效果可評估。第二，智慧監(jiān)管是精細化的監(jiān)管。用問題導向、服務導向的思維，依托信息技術(shù)進行業(yè)務重構(gòu)，巧妙解決傳統(tǒng)監(jiān)管中遇到的難題。事實上，智慧政務或者商務的成功案例，都是從碎片化、精細化的業(yè)務模式創(chuàng)新開啟的。第三，智慧監(jiān)管是動態(tài)實時的監(jiān)管。信息的快速傳遞，將改變層級化的傳統(tǒng)工作模式，監(jiān)管部門在第一時間發(fā)現(xiàn)問題、啟動響應、妥善處置，即便是處理一個點上的問題，也會有全網(wǎng)共振的效果，形成強大監(jiān)管威懾，這是行業(yè)生態(tài)風清氣正的重要保障。第四，智慧監(jiān)管是共治共享的監(jiān)管。視野窄了不行，要讓各級監(jiān)管部門，尤其是基層監(jiān)管部門共同參與，要讓廣大企業(yè)和消費者共同參與，從用戶出發(fā)，實現(xiàn)互聯(lián)互通、互惠互利。

智慧監(jiān)管的基礎(chǔ)是信息技術(shù)，關(guān)鍵點在于技術(shù)和監(jiān)管的深度融合，形成新的業(yè)務場景，實現(xiàn)監(jiān)管方式由傳統(tǒng)向智慧轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，不僅要利用大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)，淘汰傳統(tǒng)的“人盯人”“大撒網(wǎng)”監(jiān)管方法，還要建立健全信息化運營的一整套體制機制，很多時候甚至需要對監(jiān)管法律法規(guī)做出修訂，以確保在信息化融合的過程中，各級監(jiān)管部門、工作人員能夠改變傳統(tǒng)思維和工作模式。

智慧監(jiān)管的技術(shù)路徑

當前各個領(lǐng)域的智慧建設(shè)各具特色，有的側(cè)重于移動互聯(lián)技術(shù)，用各種APP方便群眾辦事；有的側(cè)重于物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)全天候監(jiān)測和管控；有的側(cè)重于人工智能，希望在某些應用場景開發(fā)出科技“獨角獸”，等等。從食品藥品監(jiān)管的現(xiàn)實需要和發(fā)展基礎(chǔ)看，我們既要補短板，又要抓創(chuàng)新，力爭從三個層面，為智慧監(jiān)管提供技術(shù)保障：一是從基礎(chǔ)層看，應當抓緊建設(shè)“監(jiān)管云”，完善電子政務內(nèi)網(wǎng)和電子政務外網(wǎng)“兩張網(wǎng)”。二是從應用層看，應當繼續(xù)推進“一中心（數(shù)據(jù)中心）、兩平臺（數(shù)據(jù)共享平臺、應用整合平臺）”建設(shè)。三是從保障層看，應當健全信息化標準、網(wǎng)絡(luò)安全、應用支撐等保障體系。

（一）推進智慧監(jiān)管，以夯實基礎(chǔ)設(shè)施為前提

建設(shè)“監(jiān)管云”。長期以來，信息化基礎(chǔ)設(shè)施都是以分散建設(shè)為主。分散建設(shè)的舊模式，既存在資源不足和浪費并存的問題，也不符合共享協(xié)同的發(fā)展理念和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展方向。由此建成的孤立、分散的信息系統(tǒng)形不成大數(shù)據(jù)，更產(chǎn)生不了智慧。隨著云計算技術(shù)的成熟，可以通過搭建監(jiān)管云平臺，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施集約建設(shè)、統(tǒng)一管理?？梢哉f，“監(jiān)管云”是實現(xiàn)應用系統(tǒng)整合和數(shù)據(jù)共享的物理基礎(chǔ)，是有效破除“各自為戰(zhàn)、分散建設(shè)”的關(guān)鍵設(shè)施。在國家層面，搭建數(shù)據(jù)覆蓋全行業(yè)，應用覆蓋國家局和直屬單位的“行業(yè)級的監(jiān)管云”，實現(xiàn)基于云計算的業(yè)務系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施整合和資源按需分配。在省級層面，監(jiān)管部門可根據(jù)業(yè)務支撐需要，合理規(guī)劃布局，靈活采取自行建設(shè)、購買租用、使用當?shù)卣赵频确绞浇ㄔO(shè)云平臺。

暢通網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)。隨著互聯(lián)網(wǎng)升級，移動互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展，目前網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)已不是技術(shù)瓶頸，但能夠滿足特定業(yè)務需求、具有高安全性和可靠性的網(wǎng)絡(luò)體系仍需要持續(xù)投入，不斷優(yōu)化和健全。對于面向社會公眾和市場主體的政務服務業(yè)務，要提升互聯(lián)網(wǎng)接入帶寬和承載能力，滿足年均超1億人次巨量查詢的網(wǎng)絡(luò)應用需求，并不斷改善；對于敏感數(shù)據(jù)交換、敏感監(jiān)管業(yè)務系統(tǒng)，主要依托國家電子政務外網(wǎng)實現(xiàn)互聯(lián)互通；對于涉密信息和涉密業(yè)務處理，要建設(shè)物理隔離的涉密網(wǎng)絡(luò)。此外，還需綜合應用移動互聯(lián)網(wǎng)、VPN（虛擬專用網(wǎng)絡(luò)）等技術(shù)，在保安全的前提下提高網(wǎng)絡(luò)體系的靈活性和適用性。

（二）推進智慧監(jiān)管，以大數(shù)據(jù)建設(shè)為突破口

數(shù)據(jù)是監(jiān)管必須依托的戰(zhàn)略資源，誰擁有了大數(shù)據(jù)、誰擁有了利用大數(shù)據(jù)的能力，誰就擁有工作主動權(quán)。要高度重視數(shù)據(jù)的價值，努力實現(xiàn)各級監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門與其他部門之間、監(jiān)管部門與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)資源匯聚和共享。

加強大數(shù)據(jù)中心建設(shè)。大數(shù)據(jù)的匯集，需要統(tǒng)一的中心節(jié)點和平臺。否則，無法保證數(shù)出一源，影響監(jiān)管統(tǒng)一權(quán)威。應以國家級監(jiān)管數(shù)據(jù)中心為核心匯聚點，實現(xiàn)全國監(jiān)管數(shù)據(jù)的匯集。要構(gòu)建政務信息資源目錄體系和交換體系，建立完善數(shù)據(jù)交換和共享的運行機制，依照信息資源目錄與國家數(shù)據(jù)中心對接交換數(shù)據(jù)，支撐信息資源跨地區(qū)、跨層級、跨部門互認共享。

推進數(shù)據(jù)開放和共享。數(shù)據(jù)的價值，只有在開放共享和深入應用中才能體現(xiàn)。要借助互聯(lián)網(wǎng)、新媒體等手段，從數(shù)據(jù)共享開放的角度，拓展應用類型和服務方式。打破司局、直屬單位、管轄區(qū)域的藩籬，把涉及全局的數(shù)據(jù)資源共享出來，按管理權(quán)限進行開放。通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)面向公眾的數(shù)據(jù)服務，打造透明公開政府，提升公眾食品藥品安全意識，形成公眾數(shù)據(jù)需求和監(jiān)管數(shù)據(jù)開放的良性互動。加強監(jiān)管大數(shù)據(jù)分析應用，包括那些同監(jiān)管相關(guān)的行業(yè)數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上挖掘數(shù)據(jù)紅利，輔助監(jiān)管決策，做到“一網(wǎng)知全局”。

數(shù)據(jù)是監(jiān)管必須依托的戰(zhàn)略資源，誰擁有了大數(shù)據(jù)、誰擁有了利用大數(shù)據(jù)的能力，誰就擁有工作主動權(quán)。要高度重視數(shù)據(jù)的價值，努力實現(xiàn)各級監(jiān)管部門之間、監(jiān)管部門與其他部門之間、監(jiān)管部門與企業(yè)之間的數(shù)據(jù)資源匯聚和共享。

（三）推進智慧監(jiān)管，以提升應用水平為關(guān)鍵

圍繞產(chǎn)品和企業(yè)兩條主線，繪制監(jiān)管“數(shù)字全息圖”。產(chǎn)品和企業(yè)數(shù)據(jù)是食品藥品監(jiān)管的核心數(shù)據(jù)，監(jiān)管業(yè)務主要圍繞產(chǎn)品、企業(yè)開展。因此，應當以產(chǎn)品和企業(yè)主數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，逐步建立覆蓋產(chǎn)品全生命周期的品種檔案和企業(yè)檔案。按照“一品一檔”“一企一檔”的思路，用信息鏈串起產(chǎn)業(yè)鏈、利益鏈、風險鏈、責任鏈，最終形成品種企業(yè)的“數(shù)字全息圖”。以此為基礎(chǔ)，在統(tǒng)一的監(jiān)管平臺上，采用“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術(shù)，拓展業(yè)務應用，讓各級監(jiān)管部門都能夠共享品種、企業(yè)“數(shù)字全息圖”，實現(xiàn)對監(jiān)管對象靜態(tài)和動態(tài)信息的全面感知。

用“三個維度”的新視角，構(gòu)建新應用體系。

一般來說，監(jiān)管業(yè)務可以從兩個維度解構(gòu)：品種維度，包括食品、藥品、醫(yī)療器械、化妝品；業(yè)務領(lǐng)域維度，包括行政審批、監(jiān)督檢查、稽查執(zhí)法、檢驗監(jiān)測、風險分析、應急管理、信用管理、政務公開等關(guān)鍵業(yè)務領(lǐng)域。一旦我們將這兩個維度疊加到第三個維度，即新技術(shù)維度上去考慮，大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)、人工智能等新技術(shù)維度要素帶來的監(jiān)管方式創(chuàng)新，將大大超出我們的想象。例如，大數(shù)據(jù)在電子證照管理、品種檔案等領(lǐng)域有良好的應用前景，移動互聯(lián)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)可顯著提升食品藥品追溯能力，而人工智能技術(shù)可使風險監(jiān)測和預警能力有質(zhì)的飛躍。

借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，提升政務服務水平。充分利用互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)應用平臺等，構(gòu)建面向公眾的一體化在線公共服務體系。加快推進互聯(lián)網(wǎng)政務服務體系建設(shè)，實體服務大廳與網(wǎng)上服務平臺應當逐步融合，實現(xiàn)一站式服務，全項目、全流程辦理，形成線上線下功能互補、相輔相成的政務服務新模式，讓信息多跑路、讓企業(yè)和群眾少跑腿。

（四）推進智慧監(jiān)管，以健全保障體系為基礎(chǔ)

注重完善信息化標準。完善的標準是實現(xiàn)大數(shù)據(jù)分析、精細化監(jiān)管的前提。智慧監(jiān)管，標準必須先行，一手抓標準制定，一手抓標準落地。一方面，在現(xiàn)有總體標準、網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施標準、信息資源標準、應用支撐標準、應用標準、信息安全標準、信息化管理標準等7大類38個監(jiān)管信息化標準的基礎(chǔ)上，重點編制政務信息資源、目錄分類與管理、數(shù)據(jù)共享交換、大數(shù)據(jù)應用、數(shù)據(jù)質(zhì)量控制、電子證照、統(tǒng)一身份認證、政務云、網(wǎng)絡(luò)安全保障等領(lǐng)域的標準規(guī)范。另一方面，加強標準管理，推動標準落地，加強各類信息化標準的宣貫、培訓、應用，推動標準符合性測試。

強化信息安全。妥善應對潛在風險，嚴守不發(fā)生重大網(wǎng)絡(luò)安全事件的底線。信息安全體系，最重要的是抓住三個關(guān)鍵，即“關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施、關(guān)鍵信息資源和關(guān)鍵信息系統(tǒng)”。要以落實信息安全等級保護制度為抓手，加強對關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全防護；要建立數(shù)據(jù)災備中心，健全審查管理制度，加大對信息資源的保護力度；要建立統(tǒng)一的CA（數(shù)字證書）管理平臺，實現(xiàn)跨業(yè)務系統(tǒng)的統(tǒng)一身份認證，提高關(guān)鍵信息系統(tǒng)的訪問控制能力。

智慧監(jiān)管的管理路徑

回顧監(jiān)管信息化發(fā)展歷程，1999年啟動的政府上網(wǎng)工程是國家層面政務工作“互聯(lián)網(wǎng)+”的起點，可視為信息化監(jiān)管1.0版，2013年啟動的國家藥品監(jiān)管信息化建設(shè)一期工程等基本實現(xiàn)了2.0版的升級，目前正在建設(shè)的數(shù)據(jù)中心乃至智慧監(jiān)管技術(shù)架構(gòu)等，目的就是監(jiān)管信息化3.0版的轉(zhuǎn)型升級，實現(xiàn)真正意義上的智慧監(jiān)管。階段不同、技術(shù)不同、定位不同，所采取的管理體制機制也應當隨之升級換代。因此，我們必須強調(diào)智慧監(jiān)管建設(shè)應當“一手托兩頭”，一頭抓科技、一頭抓管理。兩者如鳥之雙翼、車之兩輪，只有齊頭并進，才能相得益彰。從這個意義上講，智慧監(jiān)管必須是“一把手”工程、戰(zhàn)略任務，而不是某個項目，更不是某個部門的工作。

（一）建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制

一要強化組織領(lǐng)導。堅持智慧監(jiān)管是“一把手”工程的定位，強化信息化綜合管理部門的協(xié)調(diào)作用，發(fā)揮業(yè)務部門應用需求的主導作用。二要加強技術(shù)把關(guān)。在統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，可以分布式、分階段實施，但是必須確保“一張藍圖繪到底”，強調(diào)所有資金項目安排須經(jīng)技術(shù)部門審核把關(guān)，項目立項前要技術(shù)評價，實施中要加強過程管控，建成后要績效審計。重點審查是否符合規(guī)劃的總體要求、是否采用合適的技術(shù)方案、是否達到必要的標準規(guī)范、是否具備完善的安全策略、是否滿足數(shù)據(jù)共享開放要求等。三要改革管理制度。把制度建設(shè)擺到與項目建設(shè)同樣重要的位置，建立基礎(chǔ)平臺統(tǒng)一管理、數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一管理、建設(shè)資金統(tǒng)一管理、安全防護統(tǒng)一管理、項目全生命周期管理等制度體系。

（二）建立創(chuàng)新引領(lǐng)機制

推進智慧監(jiān)管，必須依靠基于理念創(chuàng)新的管理創(chuàng)新、服務創(chuàng)新、科技創(chuàng)新和建設(shè)模式創(chuàng)新。首先，要理念創(chuàng)新，摒棄搭系統(tǒng)、買設(shè)備的舊觀念，拓展互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、大眾創(chuàng)新的新思維。以往的信息化建設(shè)，多是考慮實現(xiàn)某種管理功能，機械地模擬現(xiàn)有工作流程，而缺乏用戶意識、服務意識、信息化產(chǎn)品意識，這是不能長久的。其次，要服務創(chuàng)新，應用系統(tǒng)開發(fā)必須以服務監(jiān)管、服務基層、服務群眾為導向，寓管理于服務之中。只有服務到位了，應用才有活躍度、用戶才有獲得感、管理才能水到渠成。在這方面，一些發(fā)達國家已走在前列，例如，美國食品藥品管理局的openFDA項目，開放了海量的監(jiān)管數(shù)據(jù)，為產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、流通提供了豐富的數(shù)據(jù)資源，監(jiān)管與服務有機融合。又如，我國很多地方在“智慧城市”建設(shè)中探索的“不讓群眾重復遞交資料”“最多跑一次”等，也是典型的以服務為先導。此外，要鼓勵共建、共享、共創(chuàng)?！爸腔郾O(jiān)管”搭平臺，鼓勵基層監(jiān)管部門、研究機構(gòu)和企業(yè)積極參與，形成合力。尤其是要鼓勵地方結(jié)合自身特色和工作基礎(chǔ)，開展應用試點，形成創(chuàng)新“亮點”。

（三）建立平臺管理機制

針對以往信息化建設(shè)中存在系統(tǒng)建設(shè)分散、基礎(chǔ)設(shè)施分散、數(shù)據(jù)資源分散等問題，按照整合共享的思路，強化統(tǒng)一平臺管理，在大平臺上建設(shè)大系統(tǒng)，通過大系統(tǒng)形成大數(shù)據(jù)。將分散的基礎(chǔ)設(shè)施向“監(jiān)管云”進行整合，以云平臺為依托，實現(xiàn)對局機關(guān)和直屬單位信息系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運維；將分散的應用系統(tǒng)向統(tǒng)一平臺進行整合，實行統(tǒng)一門戶管理、統(tǒng)一用戶管理、統(tǒng)一認證管理、統(tǒng)一審計管理和統(tǒng)一備案管理；將分散的數(shù)據(jù)資源向“數(shù)據(jù)中心”整合，統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換接口，統(tǒng)一主數(shù)據(jù)管理，形成覆蓋全國、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一接入的大數(shù)據(jù)資源池。此外，要建立統(tǒng)一的安全防護體系，對納入云平臺的信息系統(tǒng)實現(xiàn)統(tǒng)一安全防護。

（四）建立人才保障機制

人才是“智慧監(jiān)管”最重要的戰(zhàn)略資源，是業(yè)務、技術(shù)、管理深度融合的橋梁。智慧監(jiān)管需要既深入了解監(jiān)管業(yè)務，又全面掌握信息技術(shù)的復合型人才。這樣的人才，必須堅持培養(yǎng)和引進并重。一方面，充分發(fā)揮現(xiàn)有信息化建設(shè)人才隊伍的作用，加強技術(shù)培訓，鼓勵依托高校、科研機構(gòu)等研究平臺，進行聯(lián)合培養(yǎng)。另一方面，要支持通過任務外包、產(chǎn)業(yè)合作、學術(shù)交流等方式，充分利用全社會的專業(yè)人才資源，為智慧監(jiān)管提供技術(shù)保障。

總之，智慧監(jiān)管是全新課題。無論從技術(shù)框架，還是從管理機制上，都應當適應新形勢、拿出新舉措、力爭新成效。各級食品藥品監(jiān)管部門要強化規(guī)劃和管理的剛性，確?；A(chǔ)設(shè)施和應用系統(tǒng)的更新迭代，注重培育基層和典型應用創(chuàng)新，實現(xiàn)信息化、數(shù)字化和轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式的深度融合、良性互動。