國外地方債研究現(xiàn)狀與展望

劉鈞

摘要：允許地方政府舉債是世界上大部分國家的通行做法。即使政治制度不同，存在地方政府舉借債務(wù)的國家，都會建立完善的地方債務(wù)管理體系和風(fēng)險防控機(jī)制。本文通過梳理國外地方債政策研究的相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，國外學(xué)者植根于財政分權(quán)理論，利用西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中較為成熟或前沿的分析方法，并結(jié)合良好的統(tǒng)計數(shù)據(jù)展開地方債研究。

關(guān)鍵詞：地方債；債務(wù)規(guī)模；地方債管理

20世紀(jì)80年代以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，很多國家地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。各國從自身的國情背景出發(fā)，采用不同的管理模式和方法，既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)。這些經(jīng)驗教訓(xùn)由各國學(xué)術(shù)界整理并記錄下來，以供警示及參考。

一、關(guān)于地方債規(guī)模以及最優(yōu)債務(wù)規(guī)模的研究

Barro（1979）[1]構(gòu)建代表性主體增長模型，認(rèn)為存在扭曲性稅收的情況下政府債務(wù)可以用來平滑稅收扭曲，若為一次性總付稅，政府債務(wù)不起作用也不產(chǎn)生福利效應(yīng)。穩(wěn)態(tài)時的債務(wù)水平取決于最初的債務(wù)水平，如果初始時期的資本課稅水平已知，最優(yōu)債務(wù)規(guī)模是政府消費現(xiàn)值的負(fù)數(shù)。Aiyagari et al.（1998）[2]構(gòu)建由許多家庭組成的模型，這些家庭的儲蓄行為受到預(yù)防性儲蓄動機(jī)和借款約束的影響，靈活地提供勞動并交納一定比例的所得稅。該模型包含政府債務(wù)的不同角色并捕獲政府債務(wù)數(shù)量變化的成本和收益，政府債務(wù)雖然增強(qiáng)了家庭流動性用以平滑消費，可以有效地放松借款約束，但是帶來的隱性稅收不利于財富分配和激勵效應(yīng)，政府債務(wù)通過高利率擠出資本投資，降低單位資本的消費水平。結(jié)論表明，美國政府最優(yōu)的無風(fēng)險債務(wù)規(guī)模就是戰(zhàn)后的平均債務(wù)負(fù)擔(dān)率，并且福利成本為零。Blanchard（2001）[3]運用OLG模型研究不確定條件下動態(tài)經(jīng)濟(jì)有效時的債務(wù)龐氏策略是否可行，認(rèn)為將經(jīng)濟(jì)增長率和平均的債務(wù)無風(fēng)險利率進(jìn)行比較是判斷政府具有持續(xù)償債能力的通常做法，但這樣比較可能是錯誤的，其指出當(dāng)平均無風(fēng)險利率低于經(jīng)濟(jì)增長率時龐氏策略可能不可行，或者當(dāng)高于經(jīng)濟(jì)增長率時龐氏策略可能是可行的，在動態(tài)經(jīng)濟(jì)有效時財政能否實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有不確定性。Chen et al.（2017）[4]認(rèn)為2007-2008年我國政府的四萬億財政刺激計劃，在短期內(nèi)起到拉動內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的作用，但對當(dāng)期經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了許多并未預(yù)料的深遠(yuǎn)影響，其中包括地方債規(guī)模的迅速擴(kuò)大以及影響銀行的野蠻生長。

二、關(guān)于地方債管理的研究

為了形成對地方債的有效管理，使其在財政分權(quán)制度下發(fā)揮地方公共財政尤其是債務(wù)融資的優(yōu)勢，代表文獻(xiàn)研究各個國家所采取的政策手段。這些政策手段可以是市場約束，就是地方政府可以較為自主地進(jìn)行舉債行為的決策，存在于美國、加拿大、瑞典等資本市場較為成熟的國家。Lane（1993）[5]指出還需要相應(yīng)的制度基礎(chǔ)才能使市場約束有效，市場應(yīng)是自由且開放的，政府不能通過對金融中介的管制將其置于借款人的優(yōu)先地位，地方政府的債務(wù)余額和償債能力應(yīng)及時向債權(quán)人公開，有專門負(fù)責(zé)市場信息到借款政策傳導(dǎo)的政府機(jī)構(gòu)。政策手段還可以是行政約束，中央政府直接對地方政府的借款進(jìn)行控制，存在于印度、墨西哥、印度尼西亞、立陶宛等國家。Singh et al.（2005）[6]認(rèn)為如果地方政府的財政預(yù)算支出得到中央的支持，中央政府實際上為地方提供了隱性擔(dān)保，中央政府將很難拒絕地方政府的破產(chǎn)救助，信息不對稱的存在使得地方政府傾向于選擇受中央政府青睞的項目而不顧其質(zhì)量的高低及存在的風(fēng)險，致使該項約束不能起到良好的效果。規(guī)則控制也是政策約束的一種形式，中央政府通過制定規(guī)則控制的指標(biāo)對地方政府債務(wù)的各種操作進(jìn)行有效管理，存在于日本、韓國、比利時等國家。在美國，該項約束對降低政府開支確實起到了顯著作用（Poterba，1996[7]）。Craig（1997）[8]認(rèn)為規(guī)則需要應(yīng)用于預(yù)算外項目或準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)（比如地方國有企業(yè)），否則地方債可能會向預(yù)算外轉(zhuǎn)移，澳大利亞政府就是于1982年放松了對準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)的限制，地方國有企業(yè)債務(wù)在以后的兩年內(nèi)增加了三倍之多，致使政府不得不對其重新進(jìn)行約束。政策手段還可以是合作管理，存在于一些歐洲國家和澳大利亞，中央政府和地方政府都會參與到協(xié)商的過程中來，地方政府通過積極參與制定宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)及選擇關(guān)鍵的財政變量，為中央及地方協(xié)同合作貢獻(xiàn)力量。

三、關(guān)于地方債對經(jīng)濟(jì)增長的影響效應(yīng)研究

關(guān)于政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的理論影響存在有代表性的三種觀點，新古典的債務(wù)“有害論”，凱恩斯主義的債務(wù)“有益論”以及李嘉圖債務(wù)“無影響論”。支持新古典債務(wù)觀點的文獻(xiàn)認(rèn)為，公共債務(wù)的增長使儲蓄減少而擠出私人投資，在未來可能扭曲稅收，不利于經(jīng)濟(jì)增長（Cordella，2005[9]；Kumar et al.，2010[10]），但Panizza et al.（2013）[11]認(rèn)為該結(jié)論并未得到證據(jù)支持，分析政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長之間的因果關(guān)系應(yīng)考慮國家異質(zhì)性以及時期的差別。支持凱恩斯主義債務(wù)觀點的文獻(xiàn)認(rèn)為，逆經(jīng)濟(jì)周期實施的舉債政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長從而擺脫經(jīng)濟(jì)衰退，因為經(jīng)濟(jì)衰退會減少潛在產(chǎn)出，而產(chǎn)出是由需求決定的（Siddiqui et al.，2001[12]；Hildreth et al.，2002[13]；Bergh et al.，2011[14]）。支持“無影響論”的文獻(xiàn)認(rèn)為在某些條件下政府發(fā)行債務(wù)和征稅對經(jīng)濟(jì)的影響等價（Barro，1974[15]），實證研究表明政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)不存在影響（Kormendi，1983）[16]，實證研究同樣表明政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長存在門檻效應(yīng)，但模型和樣本的選擇會影響兩者的非線性關(guān)系（Egert，2013）[17]。Reinhart et al.（2010）[18]運用44個國家200年的3700個年度觀察值發(fā)現(xiàn)，政府債務(wù)闕值為政府債務(wù)大約占GDP的90%，該比例對于新興市場國家和發(fā)達(dá)國家是一致的。Cecchetti et al.（2010）[19]分析18個OECD國家1980-2010年多種債務(wù)構(gòu)成時發(fā)現(xiàn)，政府債務(wù)不得超過GDP的85%，超過該比例會抑制長期的經(jīng)濟(jì)增長。Checherita et al.（2012）[20]運用12個歐元區(qū)國家40年的數(shù)據(jù)，通過將政府債務(wù)的平方項引入模型，得出政府債務(wù)闕值為政府債務(wù)占GDP的90%-100%的結(jié)論。影響政府債務(wù)與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的是資本回報率與利率的差額，Eden et al.（2014）[21]指出，一個國家已經(jīng)積累大量政府性投資，再進(jìn)行類似投資行為的資本回報率將遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于實際利率水平，政府債務(wù)將不會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，表現(xiàn)出門檻效應(yīng)。

四、國外地方債研究簡評與展望

（一）簡評

國外的地方債研究植根于財政分權(quán)理論，在研究對象上多為財政聯(lián)邦制較為成熟的國家。財政透明度高、地方政府問責(zé)制度完善以及允許地方政府破產(chǎn)而中央政府不予以救助的機(jī)制，成為市場經(jīng)濟(jì)理論下這些國家地方債得以良好運行的重要保障。國外地方債研究的研究方法上大量引入西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中較為成熟或者前沿的分析方法，包括公共選擇理論、信息經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)等。就定量分析或者實證分析而言，國外的地方債研究涉及大量的國內(nèi)國際層級的比較研究，在分析工具上得益于良好的數(shù)據(jù)支持，大多使用計量分析方法。

（二）展望

在借鑒國外先進(jìn)理論和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，我國的地方債研究應(yīng)充分立足中國實際情況，未來的研究方向包括：中央政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方債管理。通過國外政策研究，中央對地方政府債務(wù)嚴(yán)格管理、控制有序的國家，共同的特點是地方財政健康有序運行，經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長。應(yīng)當(dāng)采用制度構(gòu)建和行政管控相結(jié)合的管理模式。我國是一個發(fā)展中大國，政府級次多，各地情形千差萬別，采用共同管理模式也不現(xiàn)實。通過切實可行的制度安排，擴(kuò)大行政管理范疇，將地方政府債務(wù)管理納入其中，從而彌補(bǔ)目前地方債管理的缺位。控制地方政府債務(wù)規(guī)模，建立風(fēng)險預(yù)警機(jī)制要符合我國的實際情況。依據(jù)上述政策研究，建立科學(xué)的風(fēng)險防范和預(yù)警機(jī)制，合理確定債務(wù)規(guī)模是地方政府債務(wù)管理最行之有效手段。目前，我國局部地區(qū)已經(jīng)存在發(fā)生地方債務(wù)危機(jī)的隱患，為避免隱患變成現(xiàn)實，應(yīng)當(dāng)盡快制定嚴(yán)格的控制措施并建立預(yù)警機(jī)制。完善政府間財政關(guān)系，強(qiáng)化預(yù)算管理。依據(jù)國外政策研究，地方債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險與政府間財政關(guān)系的設(shè)計密切相關(guān)。確定政府間財政關(guān)系之后，必須強(qiáng)化預(yù)算管理，明確債務(wù)人的責(zé)任及義務(wù)，否則必將陷入惡性循環(huán)。

參考文獻(xiàn)：

[1]Barro R J.On the Determination of the Public Debt，Journal of Political Economy，1979 （87），940-971.

[2]Aiyagari S R，Ellen R.McGrattan.the optimum quantity of debt，Journal of Monetary Economics，1998，42 （3）：447-469.

[3]Blanchard O J.Dynamic Efficiency，the Riskless Rate，and Debt Ponzi Games under Uncertainty，Advances in Macroeconomics，Berkeley Electronic Press（BePress），2001，1（2），pp.1-23.

[4]Chen Z，Zhiguo He，Chun Liu.The financing of local government debt in China：stimulus loan wanes and shadow banking waxes.NBER Working Paper，No.23598，2017.

[5]Lane T.D.，Market discipline，International Monetary Fund Staff Papers，1993，Vol.40，pp.53-88.

[6]Singh R，Alexander Plekhanov.how should subnational government borrowing be regulated？some cross-country empirical experience，the IMF working paper，NO.WP/05/54，2005.

[7]Poterba J M.Do budget rules work？NBER Working Papers，NO.5550，1996.

[8]Craig，Jon，“Australia，”in Fiscal Federalism in Theory and Practice，ed.by Teresa Ter-Minassian（Washington：International Monetary Fund），1997.

[9]Cordella T，Luca Antonio Ricci，Marta Ruiz-Arranz.Debt overhang or debt irrelevance？Revisiting the debt growth link，IMF Working Paper，2005，WP/05/223.

[10]Kumar M，Jaejoon Woo.public debt and growth，IMF Working Paper，2010，No.174.1.

[11]Panizza U，Andrea F.Presbitero.Public debt and economic growth in advanced economies：A survey，Swiss Journal of Economics and Statistics，2013，149 （2）：175-204.

[12]Siddiqui R，Malik A.Debt and Economic Growth in South Asia，The Pakistan Development Review，2001：677–688[J].2001，40 （4）：677-688.

[13]Hildreth W B，Gerald J.Miller.Debt and the Local Economy：Problems in Benchmarking Local Government Debt Affordability.Public Budgeting&Finance;，2002，22 （4）：99-113.

[14]Bergh A，Magnus Henrekson.Government Size and Growth：A Survey and Interpretation of the Evidence.Journal of Economic Surveys，2011，25（5）：872-897.

[15]Barro R J.Are government bonds net wealth？Journal of Political Economy，1974，82 （6）：1095-1117.

[16]Kormendi R C.Government Debt，Government Spending，and Private Sector Behavior.The American Economic Review，Vol.73，No.5 （Dec.，1983），pp.994-1010.

[17]Egert B.Public Debt，Economic Growth and Nonlinear Effects：Myth or Reality？CESifo Working Paper：Fiscal Policy，Macroeconomics and Growth，2013，No.4157.

[18]Reinhart C M，Kenneth S.Rogoff.Growth in a Time of Debt.American Economic Review：Papers&Proceedings; 100 （May 2010），no 2：573-578.

[19]Cecchetti S G，M S Mohanty，F(xiàn)abrizio Zampolli.The Future of Public Debt：Prospects and Implications.BIS Working Papers，2010，68 （3）：1–18.

[20]Checherita C，Philipp Rother.The impact of high and growing government debt on economic growth：an empirical investigation for the euro area.European Economic Review，2012，56 （7）：1392-1405.

[21]Eden M，Aart Kraay.Crowding in and the returns to government investment in low-income countries.The World Bank Policy Research Working Paper，2014.