提升縣級財政收入質量的分析及思考

陳向京

摘要：財政收入，是指政府為履行其職能、實施公共政策和提供公共物品與服務需要而籌集的一切資金的總和。筆者以某國家級貧困縣2012年至2017年財政收入完成情況為藍本，來談談縣級財政收入質量變化趨勢及提升建議。

關鍵詞：縣級財政；財政收入質量；建議

一、縣級財政收入質量現(xiàn)狀

（一）稅收占比呈上升趨勢，收入質量整體向好

如圖 1 所示，2017 年公共財政收入稅收占比達82%，較上年上升了7個百分點，為近6年最高占比，在全市7縣市中列第2名，比全省平均水平高5.1個百分點。

（二）財政收入與GDP增速同步，收入質量與經濟發(fā)展相匹配

5年來，該縣公共財政收入呈單邊增長趨勢，增幅平穩(wěn)，基本在9%到13%以內，GDP增幅在9%到12%之間，2015年增長速度最低，公共財政收入變動趨勢與當時經濟發(fā)展趨勢基本吻合，同時，我們也注意到，除2017年，公共財政收入增速略低于GDP增速外，其余年份公共財政收入增速普遍略高于GDP增速，差異最大的是2014年，公共財政收入增速高于GDP增速4百分點。由此，收入規(guī)?；九c經濟發(fā)展相適應，空轉收入、征過頭稅等水份收入空間不大。

（三）GDP財稅貢獻率低，稅收收入規(guī)模有待挖潛

如圖2所示，近幾年來，縣公共財政收入占GDP的比重一直無法突破5%，其比重不及全市平均值的一半，2017年我國國內生產總值是82.7萬億元，財政收入是17.3萬億元，財政收入占GDP比重高達20.92%，比較而言，縣級宏觀產業(yè)稅負偏低，增收潛力空間大。

（四）財產行為稅占比低，縣級地方稅收入體系偏弱

按5大類稅種劃分，該縣稅收結構如圖3所示，5大類稅中流轉稅、所得稅以及資源稅中的資源稅和城鎮(zhèn)土地使用稅均為共享稅種，完全屬于縣級的稅種僅為行為稅和財產稅，財產行為稅占比整體呈下降趨勢，行為稅中的城市維護建設稅既受制于流轉稅的征收，其用途也有專門的限制，另外，財產行為稅中契稅和耕地占用稅比重超過 65%，這兩個稅種很大程度上與基礎設施建設緊密相關，隨著地方債、土地政策的監(jiān)管加緊，縣級稅收收入也相應波動。

二、制約財政收入質量提升的原因探析

（一）縣域經濟基礎弱

改革開放初期，作為中部地區(qū)的山區(qū)縣，自1986年起，該縣連續(xù)四輪被國務院列為國家扶貧開發(fā)重點縣，初始經濟發(fā)展驅動主要依賴外出務工勞務報酬收入，縣域經濟以自給自足的小農經濟為主。近10多年來，隨著國家投入的大幅增長，基礎設施建設的大規(guī)模鋪開，縣域GDP維持了較高增長，2017年在全市7縣市中（含市本級）增速排名第1，但由于經濟基礎薄弱，整個經濟發(fā)展尚處于初級階段，屬高投入的產值速度型擴張。

（二）縣域經濟經營粗放，附加值低

稅收收入與企業(yè)生產經營增收密切相關，增加值的多寡直接影響財稅貢獻，該縣2017產業(yè)結構比是17.8：41.7：40.5，農業(yè)產值主要由低稅產值或無稅產值構成，目前，不管是大米、生豬、蔬菜等基本農產品，還是占全縣產值超過30%的食品加工業(yè)所需原材料大豆、面粉全部外購。據(jù)養(yǎng)豬大戶反映，我縣喂養(yǎng)生豬保本至少要達到毛價每斤7元，而外貿生豬運到省會城市只要每斤3.5元，傳統(tǒng)農業(yè)受到前所未有沖擊。該縣工業(yè)主要以原始資源利用與淺加工為主，2017年，工業(yè)產值提供稅收3.11億元，占稅收收入的29.8%，低于產值比，稅收貢獻率為2.8%，低于正常貢獻率，說明該縣工業(yè)產值低附加值產值占比大，普遍經濟效益差、產業(yè)層次低，新型的高附加值的工業(yè)升級產品還未成主導，區(qū)域經濟轉型升級任重道遠。

（三）收入任務模式帶來不利影響

一是收入任務逐年比例遞增，新常態(tài)下的經濟形勢增長卻不容樂觀，在收入總量要求不變的情況下，不樂觀的經濟必然對收入質量造成影響；二是受政績觀的導向，地方政府領導對收入增長速度排名會影響收入質量；三是因招商引資，通過隱形財政補貼而兌現(xiàn)的地方政府出臺的諸多優(yōu)惠政策會影響收入質量。

（四）基層稅收管理水平偏弱

稅收征管水平包括征管力量安排、征管員和納稅人守法程度、征管效率、違法行為處罰等，它的高低直接關系到稅收收入的規(guī)模，實行應收盡收，才能在一定稅源基礎之上保證稅收增長和提高稅收占比?？h級稅收征管機構處于稅務征管的最基層，征納環(huán)境復雜，服務對象法制意識、納稅意識不足，基層稅干年齡偏大，工資、升遷不受地方約束，專業(yè)知識更新慢，主動服務意識弱，勤征細管主觀動力不足。

（五）非稅征管尚需進一步規(guī)范

據(jù)統(tǒng)計，近 3 年來，在中央大規(guī)模的“清費降費”趨勢下，該縣非稅收入總量不降反增。這既受收入增長速度和財政收入總量增長目標影響，同時也不排除某些單位想利用“超收”，最終達到“超支”目的。特別是縣級還債高峰期的到來，縣級政府對政府性基金收入的增長熱情將比以往更加迅猛，雖然政府性基金增長不影響稅收占公共財政收入的影響，但其對實體經濟和稅基的沖擊不容忽視。

三、提升縣級財政收入質量的六點思考

（一）精準施策、聚力增效，推動縣域經濟優(yōu)化升級

經濟決定財政，發(fā)展經濟是提高財政收入的必然途徑。該縣已確立“生態(tài)立縣、工業(yè)強縣、旅游活縣、融長興縣”的發(fā)展戰(zhàn)略，近2年來，第三產業(yè)發(fā)展強勁，已成該縣稅收支柱產業(yè)。建議縣級政府繼續(xù)提升服務、優(yōu)化經濟環(huán)境、充分運用財政資金發(fā)揮“四兩撥千斤”效應，扶持、鼓勵企業(yè)升級產業(yè)，獎勵、招商高附加值產業(yè)，如：成立人才引進、科技獎勵、企業(yè)“助保貸”等基金，推動縣域經濟產業(yè)優(yōu)化升級。

（二）“減稅降費”、綜合減負，著力涵養(yǎng)財源活水

自2013年以來，中央大規(guī)?！皽p稅降費”，行政事業(yè)性涉企收費由106項減至31項，政府性基金由30項減至21項，“真金白銀”支持實體經濟發(fā)展，促進地方財源不斷壯大。建議繼續(xù)推進非稅收入制度體系建設、規(guī)范非稅征管，優(yōu)化經濟發(fā)展環(huán)境，為企業(yè)“瘦身”，助推實體經濟突破發(fā)展瓶頸。

（三）凝聚合力、重建流程，提升稅收征管效率

根據(jù)近期國務院機構改革方案，將省和省以下國地稅機構合并，實行以國家稅務總局為主與省政府雙重領導的管理體制。建議利用機構合并契機，重整征稅隊伍，凝聚國地稅務機構合力，打造稅收征管精干團隊；重理征繳流程，查漏補缺，完善繳納體系，提升稅收征管效率。

（四）加強監(jiān)管、陽光收費，依法行政應收盡收

一是建立和實施收費目錄清單定期公示制度，主動接受社會公眾監(jiān)督；二是建立健全亂收費舉報投訴機制，讓企業(yè)和群眾投訴有門，做到凡訴必查；三是完善多部門聯(lián)合督查機制，開展企業(yè)負擔專項調查，讓亂收費無處藏身。

（五）脫貧攻堅、傾斜政策，助推“三農”經濟發(fā)展

根據(jù)黨中央統(tǒng)一部署，要在全國范圍內全面打響脫貧攻堅戰(zhàn)，要集中優(yōu)勢兵力攻堅克難。脫貧攻堅的主戰(zhàn)場在縣一級，產業(yè)扶貧、金融扶貧、勞務協(xié)作扶貧、基礎建設扶貧、稅務政策扶貧等等綜合政策的傾斜，助推“三農”經濟統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展，為“三農經濟”固本強基，引領“三農”經濟實現(xiàn)量變到質變的飛躍。

（六）推進“費改稅”，完善地方稅收體系

2016年以來，礦產資源補償費改資源稅，排污費改環(huán)保稅，這些先例為繼續(xù)推進“費改稅”提供了實例經驗，而非稅收入中專項用途收入，所涉及的財政支出也關乎政府公共服務，為地方稅改革提供了廣闊空間。建議繼續(xù)推進“費改稅”，建立以稅收為主，少量的、必要的政府收費為輔的政府收入體系。