堅(jiān)持問題導(dǎo)向 突出改革創(chuàng)新 重塑兵役制度

屈紹剛

內(nèi)容提要：著眼新時(shí)代我國國情軍情民情的新變化，深入分析現(xiàn)行兵役制度存在的主要矛盾問題，從制度層面探究存在這些矛盾問題的主要原因，提出系統(tǒng)設(shè)計(jì)和整體重塑兵役制度的5個(gè)基本原則，以及實(shí)行替代役制度、健全完善優(yōu)撫體系、建立國家保障體制、明確細(xì)化法律責(zé)任等4條建議。

黨的十九大報(bào)告指出，要深化兵役制度等重大政策制度改革，完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義軍事制度。新中國成立以來，黨和國家根據(jù)國際國內(nèi)形勢(shì)的發(fā)展，適時(shí)對(duì)兵役制度進(jìn)行調(diào)整改革，使之較好地適應(yīng)了國防和軍隊(duì)建設(shè)的發(fā)展需要。新形勢(shì)下，我國國情軍情民情都發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)行兵役制度存在不少矛盾和問題，需要進(jìn)行整體重塑式的調(diào)整改革，為新時(shí)代國防和軍隊(duì)建設(shè)發(fā)展提供有力保障。

一、現(xiàn)實(shí)問題

改革開放以來特別是我國進(jìn)入新時(shí)代，現(xiàn)行兵役政策制度與“戰(zhàn)場(chǎng)”“市場(chǎng)”和“法治”環(huán)境不相適應(yīng)的矛盾日益凸顯，致使兵役工作遇到重重問題。

一是“當(dāng)兵冷、征兵難”的問題沒有得到根本解決。近年來，通過政策激勵(lì)，現(xiàn)役兵員征集在應(yīng)征數(shù)量上呈現(xiàn)回暖趨向，但在質(zhì)量上依然沒有大的改觀。在絕大多數(shù)應(yīng)征青年和家長心中，參軍盡義務(wù)是上學(xué)、工作、打工之后的末位選擇，“好男不當(dāng)兵”“領(lǐng)導(dǎo)子女不當(dāng)兵”反映了當(dāng)前一部分人的價(jià)值取向。如廣西去年征集的新兵中，大學(xué)生占61.3%，面上看“含金量”還不錯(cuò)，但二本以上畢業(yè)生僅有2.1%，與社會(huì)整體文化素質(zhì)提升相比，兵員素質(zhì)發(fā)展不升反降。據(jù)了解，這個(gè)問題存在于全國各地，只是程度稍有不同而已。

二是民兵工作“三落實(shí)”弱化虛化趨勢(shì)加劇?？傮w看，縣一級(jí)的民兵應(yīng)急分隊(duì)組織、政治、軍事基本落實(shí)。但是，隨著國有企業(yè)改革的逐步深入，城市民兵的原有陣地縮小且不牢固，特別是民兵高炮分隊(duì)失去了依托；隨著農(nóng)村勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，農(nóng)村民兵工作更難以有效落實(shí)，“有兵無組織、有組織無兵”的情況比較普遍。特別是在民兵參加教育、訓(xùn)練和勤務(wù)活動(dòng)中，“召之不來、來之要錢、錢少不干”，“編張三、訓(xùn)李四、用王五”等現(xiàn)象杜而不絕。

三是預(yù)備役登記統(tǒng)計(jì)有名無實(shí)。這項(xiàng)制度表面看很落實(shí)，有名冊(cè)、有數(shù)據(jù)，但征召時(shí)根本用不了。兵役登記都在網(wǎng)上完成，沒有見面，在應(yīng)征、緩征、免征判定上，主觀臆斷的含量很高；退役軍人服預(yù)備役，只是到兵役機(jī)關(guān)報(bào)個(gè)到，后續(xù)教育、訓(xùn)練、管理基本失控；地方專業(yè)技術(shù)對(duì)口人員登記管理過于粗放，看似規(guī)模龐大，其實(shí)離真正意義上的“對(duì)口”差得很遠(yuǎn)。特別是國防動(dòng)員各專業(yè)技術(shù)保障隊(duì)伍多頭統(tǒng)計(jì)、交叉重疊、水分很大，用時(shí)很可能誤事。

二、原因探究

當(dāng)前兵役工作存在的問題和面臨的矛盾，確有工作落實(shí)不力的主觀原因，但兵役法規(guī)滯后帶有根本性。

一是立法未能體現(xiàn)公平性。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，無論單位和個(gè)人承擔(dān)國防義務(wù)，最終都是國家“買單”，并不存在公平不公平之說。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，國家、單位和個(gè)人利益的界線非常清晰，必然帶來哪個(gè)人、哪個(gè)單位、哪一級(jí)承擔(dān)兵役義務(wù)，承擔(dān)多少，怎么承擔(dān)的公平性考量。現(xiàn)行《兵役法》的一個(gè)基本精神，就是規(guī)范國家、單位和個(gè)人都要依法履行兵役義務(wù)。這個(gè)精神看似公平，實(shí)質(zhì)上很不公平，而且越來越顯現(xiàn)。目前，2%左右的適齡青年承擔(dān)了所有公民的兵役義務(wù)，甚至還出現(xiàn)了報(bào)名應(yīng)征有風(fēng)險(xiǎn)的怪象；企業(yè)誰承擔(dān)國防義務(wù)誰吃虧；地區(qū)誰承擔(dān)國防義務(wù)重誰的負(fù)擔(dān)就大，嚴(yán)重挫傷了單位和個(gè)人依法履行兵役義務(wù)的積極性，也嚴(yán)重制約了對(duì)違反兵役法規(guī)的行為施行剛性處罰。

二是義務(wù)與權(quán)利約束欠對(duì)等?，F(xiàn)行《兵役法》對(duì)履行兵役義務(wù)、參加民兵組織等約束有15條，且都比較明細(xì)；對(duì)保障權(quán)利的規(guī)定有12條，但空白點(diǎn)很多，且多為原則性的表述，缺少可操作性。執(zhí)行中，義務(wù)與權(quán)利“一手硬”“一手軟”，往往不履行國防義務(wù)有人管，不落實(shí)權(quán)利卻不知道該找誰，找了也沒用。這也是造成退役軍人頻頻上訪維權(quán)的一個(gè)重要因素。反觀歐美等西方發(fā)達(dá)國家，法律規(guī)定承擔(dān)國防義務(wù)的權(quán)利比責(zé)任更多更細(xì)更具體，如美國頒布實(shí)行的相關(guān)法規(guī)多達(dá)百余項(xiàng)，大到政治榮譽(yù)、就業(yè)安置、福利待遇，小到傷殘補(bǔ)助金等級(jí)、購房建房貸款標(biāo)準(zhǔn)等都有規(guī)定、有人管，且多為主動(dòng)服務(wù)，無需自我維權(quán)，封堵了制度漏洞。

三是執(zhí)行主客體欠明確?！侗鄯ā纷鳛閲冶壑贫鹊摹吧衔环ā保響?yīng)成為現(xiàn)實(shí)兵役工作的“準(zhǔn)繩”和“利劍”。然而，現(xiàn)行《兵役法》執(zhí)行主客體多為含糊而不明確。比如，對(duì)不愿建立民兵組織的單位的處罰，處罰誰、誰來罰、怎么罰，籠統(tǒng)規(guī)定由政府決定，實(shí)踐中政府不愿管也管不了。目前不依法履行義務(wù)的情況很多，但鮮有被處罰的案例，表明處罰規(guī)定設(shè)計(jì)有缺陷。廣西2017年有2例拒服兵役問題，兵役機(jī)關(guān)按規(guī)定提出了處罰意見，政府也同意處罰的具體措施，但地方法院找不到依據(jù)不愿強(qiáng)制執(zhí)行，致使兵役法規(guī)只能靠行政手段落實(shí)，而不能在法律軌道上運(yùn)行，失去了法治的應(yīng)有之義。

調(diào)研中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)兵役機(jī)關(guān)的同志普遍反映，兵役工作不是無法可依，而是有法難依，難就難在缺乏約束力、缺少可操作性、找不到責(zé)任主體。很多同志稱兵役法規(guī)更像是“工作指示”和“道德規(guī)范”，工作落實(shí)基本靠領(lǐng)導(dǎo)重視、靠感情協(xié)調(diào)、靠個(gè)人覺悟，特別是每年現(xiàn)役兵員征集，各級(jí)都要花很大的氣力才能勉強(qiáng)完成，單位和個(gè)人依法履行國防義務(wù)的氛圍遠(yuǎn)未真正形成。

三、改革構(gòu)想

現(xiàn)行《兵役法》是1984年頒布的，后經(jīng)過兩次修改，對(duì)破解改革開放后兵役工作面臨的新情況新問題起到了積極作用，但本質(zhì)上還是延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和機(jī)械化戰(zhàn)爭(zhēng)的思維模式與思路定位，更多強(qiáng)調(diào)的是思想覺悟與自覺自愿，忽視了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的利益原則與法治要求，越來越難以適應(yīng)新時(shí)代新環(huán)境的要求。

新時(shí)代，全面深化改革的大政方針和目標(biāo)任務(wù)已定，改革兵役制度，不宜再做“補(bǔ)丁式”的修改，必須以習(xí)近平新時(shí)代強(qiáng)軍思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，以“強(qiáng)軍夢(mèng)”為需求，以“中國夢(mèng)”為依托，進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)和整體重塑。重點(diǎn)應(yīng)把握5個(gè)原則：一是貫徹現(xiàn)代人民戰(zhàn)爭(zhēng)思想，堅(jiān)持“兩結(jié)合”兵役制度不動(dòng)搖；二是瞄準(zhǔn)“建成世界一流軍隊(duì)”，聚焦提升現(xiàn)役和預(yù)備役兵員能力素質(zhì)；三是順應(yīng)“戰(zhàn)場(chǎng)”“市場(chǎng)”新形勢(shì)，探索創(chuàng)新兵役工作模式；四是落實(shí)人民國防人民辦的要求，充分調(diào)動(dòng)“黨政軍民學(xué)”履行國防職責(zé)的積極性；五是著眼“讓軍人成為全社會(huì)尊崇的職業(yè)”，健全完善優(yōu)撫體系。具體講，可從4個(gè)方面推進(jìn)改革。

一是實(shí)行替代役制度。我國人口基數(shù)龐大，適齡人口眾多，但服兵役人員占比不高，且呈下降趨勢(shì)。推行替代役，可讓人人都有機(jī)會(huì)為國家盡義務(wù)，服務(wù)報(bào)效國家。俄、英、法、德、意等國都實(shí)行這種制度，并取得了良好效果。全面建成小康社會(huì)，迫切需要更多人力資源投入扶貧幫困、公益服務(wù)。走現(xiàn)役、預(yù)備役、替代役三結(jié)合的路子，既有人人盡義務(wù)的要求，又有社會(huì)發(fā)展的客觀需要?？稍O(shè)想，以義務(wù)兵服役時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置服預(yù)備役和替代役的期限，替代役可考慮在治安維護(hù)、社會(huì)救助、環(huán)境維護(hù)、公益服務(wù)、災(zāi)害救援等系統(tǒng)設(shè)置服役種類，以破解兵役工作中存在的不公平不公正難題。

二是健全完善優(yōu)撫體系。讓軍人成為全社會(huì)尊崇的職業(yè)，需要建立物質(zhì)與精神相統(tǒng)一的系統(tǒng)化制度機(jī)制，真正使履行國防義務(wù)“個(gè)人光榮、家庭光榮、單位光榮”可親可觸可感。第一，待遇應(yīng)合理化。既要承認(rèn)服役人員個(gè)人的犧牲，還要承認(rèn)其配偶分居、子女教育和老人贍養(yǎng)所做出的奉獻(xiàn)，并給予相當(dāng)?shù)拇?。尤其?duì)承擔(dān)國防義務(wù)的社會(huì)精英人才，應(yīng)給予更豐厚的待遇。第二，措施應(yīng)精細(xì)化。區(qū)分現(xiàn)役、預(yù)備役兩種服役模式，依據(jù)學(xué)歷層次、服役年限、立功受獎(jiǎng)等不同情況，建立涵蓋看病就醫(yī)、子女教育、技能培訓(xùn)、就業(yè)扶持、交通出行、養(yǎng)老保險(xiǎn)等領(lǐng)域的精細(xì)化優(yōu)待政策，切實(shí)做到“論功行賞”、按貢獻(xiàn)優(yōu)待。第三，榮譽(yù)應(yīng)具體化。把召開入伍批準(zhǔn)大會(huì)，地方主要領(lǐng)導(dǎo)與入伍青年合影，“光榮軍屬”牌、立功喜報(bào)、優(yōu)待金通知書送上門，走訪慰問軍烈屬，困難軍烈屬幫扶等優(yōu)良傳統(tǒng)，用法律進(jìn)行固化，確保常態(tài)落實(shí)。

三是建立國家保障體制。兵役工作的實(shí)質(zhì)是國防事業(yè)，屬國家行為，國家理應(yīng)成為保障主體。為此，必須改變現(xiàn)行以地方政府和任務(wù)單位為主、中央為輔的保障模式?？紤]到我國地區(qū)差異比較大，應(yīng)建立中央給標(biāo)準(zhǔn)基數(shù)、地方給補(bǔ)助的保障體制，使兵役保障更加符合財(cái)權(quán)與事權(quán)均衡分配的原則。推行這種保障模式，才能徹底破除兵役任務(wù)越重負(fù)擔(dān)越重、越是貧困地區(qū)負(fù)擔(dān)越重的積弊，利于形成按需求履行兵役義務(wù)、優(yōu)質(zhì)潛力優(yōu)先履行國防義務(wù)的良性循環(huán)。

四是明確細(xì)化法律責(zé)任。將執(zhí)法主體由政府明確為兵役機(jī)關(guān)，并賦予司法機(jī)關(guān)和政府相關(guān)職能部門落實(shí)兵役法規(guī)處罰措施的職責(zé)權(quán)限。進(jìn)一步提高違法成本，對(duì)不履行兵役登記義務(wù)、確定為體檢對(duì)象而拒絕體檢、有意造成身體條件不合格逃避服兵役的人員，從罰款數(shù)額、報(bào)考公務(wù)員、行政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位錄用、申領(lǐng)工商營業(yè)執(zhí)照等方面作出詳細(xì)的處罰規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的可入刑；對(duì)不落實(shí)優(yōu)待政策、不按規(guī)定接收安置退役軍人的單位，也應(yīng)有具體的處罰措施，推動(dòng)兵役工作真正步入法治化軌道。