基層治理要解決低制度化問題

曹檸

改革開放40年來，農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大變化。其間過程波瀾壯闊，經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都值得認(rèn)真反思。國(guó)家和農(nóng)民的關(guān)系變遷的邏輯是什么？鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨什么樣的難題？怎樣提高政府制度化水平實(shí)現(xiàn)善治？

帶著這些問題，《南風(fēng)窗》記者專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心主任趙樹凱。他的主要研究方向?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展、地方治理和基層民主，以其獨(dú)特的視角、敏銳的觀察分析和犀利生動(dòng)的文筆而獨(dú)樹一幟。趙樹凱曾獲中國(guó)發(fā)展研究獎(jiǎng)一等獎(jiǎng)，并擔(dān)任過十六屆中共中央政治局第三十六次集體學(xué)習(xí)主講人。

觀察和追隨農(nóng)民的腳步

南風(fēng)窗：改革開放40年來，農(nóng)村改革取得了矚目的成就，在農(nóng)村的發(fā)展變革中，農(nóng)民從亦步亦趨的“被領(lǐng)導(dǎo)者”，逐漸釋放出自身的創(chuàng)造力，進(jìn)而影響了政策變遷，影響了歷史進(jìn)程。在你看來，這個(gè)過程是如何發(fā)生的？農(nóng)民扮演了什么樣的角色？

趙樹凱：農(nóng)村改革發(fā)軔時(shí)期，農(nóng)民是在為土地而抗?fàn)?，抗?fàn)幍膶?duì)象是人民公社的舊體制。那個(gè)時(shí)候，上層領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)定地認(rèn)為人民公社制度適合當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平，必須堅(jiān)持。而農(nóng)民不夠聰明，不知道自己想要什么，也不知道自己該做什么，必須要“指引”“領(lǐng)導(dǎo)”他們。

但是，農(nóng)民們似乎并不領(lǐng)情，他們采取消極或者積極的對(duì)抗方式?！俺龉げ怀隽Α焙汀安m產(chǎn)私分”可以說是消極的對(duì)抗方式?！按蟀伞钡臋M空出世和頑強(qiáng)堅(jiān)持，則是積極的對(duì)抗方式。對(duì)抗的結(jié)果，無奈“愚蠢”的農(nóng)民人多勢(shì)眾，已經(jīng)被設(shè)計(jì)好的“社會(huì)前進(jìn)方向”被這些不識(shí)貨的人扭轉(zhuǎn)了。

類似的歷史鬧劇其實(shí)后來還在中國(guó)農(nóng)村陸續(xù)上演，這是真正宏偉的史詩。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展嬗變，農(nóng)民大規(guī)模進(jìn)城的興起流變，都經(jīng)歷了這樣的過程。在這個(gè)過程中，農(nóng)民都曾經(jīng)受到那些歷史的“領(lǐng)航者”指責(zé)，也都受到過實(shí)實(shí)在在的政策性和制度性懲罰。

令人欣慰的是，農(nóng)民在義無反顧地前進(jìn)，制度和政策安排也在順應(yīng)著農(nóng)民的腳步而創(chuàng)新。在理性的“設(shè)計(jì)者”和理性的農(nóng)民之間，政策的變遷從“引導(dǎo)農(nóng)民前進(jìn)”到“追隨農(nóng)民前進(jìn)”，被設(shè)計(jì)好的前進(jìn)方向，總是被農(nóng)民自身的前進(jìn)方向所打斷和扭曲。

概括地說，改革的歷史進(jìn)程已經(jīng)昭示，違背農(nóng)民意愿和行動(dòng)邏輯的制度安排必?cái)o疑。作出好的制度安排的基本原則是，積極追隨農(nóng)民的腳步。

南風(fēng)窗：當(dāng)今的改革依然需要釋放地方、基層、個(gè)體的創(chuàng)造活力，我們今天能從過去的經(jīng)驗(yàn)中學(xué)到什么？

趙樹凱：半個(gè)多世紀(jì)以來中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展變革進(jìn)程體現(xiàn)了一個(gè)道理：政策和制度的調(diào)整，只有以農(nóng)民自身的需要為前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的設(shè)計(jì)者，如果不尊重農(nóng)民自身的利益需求，把用“理性”建構(gòu)出來的政策和意志強(qiáng)加給農(nóng)民，是難免要失敗的。政策和制度安排，只有尊重農(nóng)民在社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活中的自主選擇，尊重他們的創(chuàng)新，保護(hù)他們的權(quán)利，農(nóng)村改革的大局才能取得新的突破。

更加久遠(yuǎn)豐富的歷史現(xiàn)象且不去論及，單是改革以來這二三十年間發(fā)生的事情，就讓喜歡設(shè)計(jì)社會(huì)發(fā)展方向的人們大跌眼鏡了。由此看來，不論多么聰明的學(xué)者、多么有能力的政治家，都沒有能力去規(guī)劃設(shè)計(jì)農(nóng)村發(fā)展的方向和道路。或者說，探究和把握這種方向和道路，唯一正確的方法就是觀察和追隨農(nóng)民的腳步。這個(gè)認(rèn)識(shí)的應(yīng)用意義在于，現(xiàn)在的農(nóng)村政策制定和制度安排，必須以農(nóng)民的選擇和需要為基本標(biāo)準(zhǔn)。道理是簡(jiǎn)單的，但在具體的政策研究中，落實(shí)這樣的方法原則很艱難。

制度化程度低導(dǎo)致基層治理失序

南風(fēng)窗：進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展形勢(shì)良好，農(nóng)民收入快速增長(zhǎng)，公共物品供給快速增加，農(nóng)民生活顯著改善。但是，治理的質(zhì)量并沒有獲得與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的提升，反而出現(xiàn)很多不良反應(yīng)，都有哪些表現(xiàn)？它們是怎么形成的？

趙樹凱：當(dāng)前，中國(guó)鄉(xiāng)村的治理不良主要表現(xiàn)在兩個(gè)層面。從社會(huì)層面看，主要是鄉(xiāng)村社會(huì)沖突加劇，鄉(xiāng)村民眾針對(duì)基層政府的抗?fàn)幓顒?dòng)增加，包括沖突的種類增加、介入沖突的社會(huì)群體增加、沖突的總體規(guī)模也在擴(kuò)展；從政府層面看，不同層級(jí)政府之間的關(guān)系趨于緊張，上下級(jí)政府之間、同級(jí)政府部門之間，彼此間信任下降，互動(dòng)中的不合作增加。社會(huì)層面的沖突與政府體制自身的沖突有著內(nèi)在聯(lián)系，政府體制的自身沖突直接孕育催生了大量社會(huì)沖突。

不得不說，鄉(xiāng)村治理正深陷內(nèi)在的自我矛盾之中。這種治理危機(jī)既困擾高層政府，也困擾基層官員和基層民眾。中國(guó)鄉(xiāng)村要實(shí)現(xiàn)良好治理，關(guān)鍵在于如何通過制度創(chuàng)新來解決治理體制自身的沖突。

南風(fēng)窗：這些癥結(jié)涉及基層政府的制度化問題，近年來中國(guó)基層政府正在經(jīng)歷“沒有發(fā)展的增長(zhǎng)”，呈現(xiàn)“內(nèi)卷化”的趨勢(shì)，政策、改革與基層治理困局之間出現(xiàn)了反差?；鶎诱牡椭贫然心男w現(xiàn)？

半個(gè)多世紀(jì)以來中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展變革進(jìn)程體現(xiàn)了一個(gè)道理：政策和制度的調(diào)整，只有以農(nóng)民自身的需要為前提才能有效，才能具有生命力。任何改革的設(shè)計(jì)者，如果不尊重農(nóng)民自身的利益需求，把用“理性”建構(gòu)出來的政策和意志強(qiáng)加給農(nóng)民，是難免要失敗的。

趙樹凱：基層政府的低制度化問題相當(dāng)復(fù)雜，可以從制度缺失、制度錯(cuò)位和制度異化三個(gè)角度加以探討。

其一，制度缺失。在政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)中，缺乏制度約束導(dǎo)致行為缺少規(guī)范性，這是基層政府低制度化的一個(gè)直接原因。由于規(guī)則、程序的不完備，大量的基層沖突無法有效化解，社會(huì)在表達(dá)訴求、尋求出路時(shí)也無章可循。

其二，制度錯(cuò)位。在基層政府的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中，還有一個(gè)現(xiàn)象，即制度是現(xiàn)存的，但由于各項(xiàng)制度之間缺乏協(xié)調(diào)性，有些制度就被自然而然地閑置了，我們將這種現(xiàn)象概括為制度錯(cuò)位。

其三，制度異化。這是基層政府低制度化的重要原因，而且其在基層生活中越來越成為一個(gè)突出現(xiàn)象，是政府制度化的一個(gè)重要障礙。

所謂制度異化，指制度在運(yùn)轉(zhuǎn)的過程中，主客體關(guān)系發(fā)生異化。制度本是公眾需求的產(chǎn)物，卻本末倒置變成了真正的主體。

以基層政府的政務(wù)公開為例，中央政府推廣這一制度的初衷，在于保障基層社會(huì)和公眾的知情權(quán)，讓基層政府接受公眾監(jiān)督。公眾是監(jiān)督的主體，而基層政府是公眾監(jiān)督的對(duì)象。但實(shí)際運(yùn)作中，卻往往發(fā)生異化，政府雖然也會(huì)公開部分政務(wù)，但哪些部分公開、哪些部分不公開，都取決于政府的意愿而非公眾的需求。最后往往是大張旗鼓地公開，但與公眾的監(jiān)督無關(guān)，只與基層政府應(yīng)付上級(jí)的各種檢查和匯報(bào)有關(guān)。

在這種情況下，表面上看，各項(xiàng)制度運(yùn)轉(zhuǎn)自如，但相對(duì)于其主體而言已近似空轉(zhuǎn)。制度異化反映在政府行為、政府與社會(huì)公眾之間的互動(dòng)中，基層政府公共政權(quán)的性質(zhì)發(fā)生蛻變，出現(xiàn)了政府公司化的現(xiàn)象；在行為模式方面，例行化的政府行為被置換成一次性消費(fèi)的運(yùn)動(dòng)，轟轟烈烈的運(yùn)動(dòng)期一旦結(jié)束，制度和政策也旋即壽終正寢；在政府體系和治理結(jié)構(gòu)方面，系統(tǒng)的政府體制呈現(xiàn)出“碎片化”的特點(diǎn)，政府體系的各個(gè)部分、各個(gè)層級(jí)各有異心，制度化水平必然不高。

換言之，基層政權(quán)的制度安排本是應(yīng)對(duì)社會(huì)需求而出現(xiàn)的，但在實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中卻完全超脫于社會(huì)環(huán)境、獨(dú)立于外在的社會(huì)需求。大量實(shí)證研究表明，制度異化已經(jīng)廣泛存在于基層政府的各項(xiàng)活動(dòng)之中，這是提高政府制度化水平的重要障礙。

南風(fēng)窗：你曾將中國(guó)當(dāng)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的特征概括為“公司化的政府功能”“碎片化的政府權(quán)威”“運(yùn)動(dòng)化的政府行為”，怎樣理解這些特征之間的關(guān)系？

趙樹凱：基層政府實(shí)際的運(yùn)作規(guī)則，需要從實(shí)踐和動(dòng)態(tài)的過程中加以把握和理解。從表面上看，各項(xiàng)冠冕堂皇的制度得到了落實(shí)，運(yùn)轉(zhuǎn)也很順暢，能順利地通過考核與檢查。但實(shí)際上，制度所涉及的其他主體和對(duì)象（如社會(huì)公眾、社會(huì)組織等），對(duì)于制度的運(yùn)轉(zhuǎn)卻很少卷入。

說基層政府在功能和行為上越來越類似于公司，是指其具有明確或隱晦的利潤(rùn)導(dǎo)向，以GDP為營(yíng)業(yè)額，以財(cái)政收入為利潤(rùn)，或者致力于追求其他具體的經(jīng)濟(jì)收益。后果就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際中的角色，既與本區(qū)域內(nèi)的社會(huì)公共利益需求不一致，又與上級(jí)政府尤其是中央政府的理念要求和政策導(dǎo)向不一致。

在政府運(yùn)行“公司化”情景下，日常行政管理職能和上級(jí)政策指令便不再成為基層政府的主要關(guān)注指標(biāo)。各種持續(xù)的行政管理和政策執(zhí)行，被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府置換為一陣一陣的運(yùn)動(dòng)。尤其是在上級(jí)政府檢查和考核期間，為了獲得上級(jí)政府的認(rèn)可，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往不惜代價(jià)發(fā)動(dòng)轟轟烈烈的“運(yùn)動(dòng)”以執(zhí)行政策。正因?yàn)槠渎晞?shì)浩大，就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員傾巢而出，擱置手中其他的持續(xù)性業(yè)務(wù)和功能，集中力量于所謂中心工作。這也就決定了這種運(yùn)動(dòng)化的治理模式無法獲得可持續(xù)性，往往是隨著檢查考核的結(jié)束而終止。

如果將行為模式的選擇與價(jià)值、權(quán)威相聯(lián)系，那么無疑，這種“公司化”和“運(yùn)動(dòng)化”的基層政府角色，與其在權(quán)威結(jié)構(gòu)上的“碎片化”密不可分。政府的制度和決策，不僅在權(quán)威和價(jià)值上呈現(xiàn)分割，也在體制和結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)斷裂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與上級(jí)政府、各政府部門以及基層社會(huì)之間難以實(shí)現(xiàn)有效整合，也就導(dǎo)致了基層治理的失序。

問題的深處在于治理體制

南風(fēng)窗：從正式的制度和法律來看，基層政府體系無論是在權(quán)力的配置上，還是在功能的設(shè)置上，都顯得平衡而完備。但為何在實(shí)際運(yùn)作中卻出現(xiàn)了一連串問題？

趙樹凱：把問題全部歸咎于基層政府治理失序是不公允的，因?yàn)閱栴}的深處在于治理體制。在此，有必要厘清兩個(gè)不同層面上的問題：

大量實(shí)證研究表明，制度異化已經(jīng)廣泛存在于基層政府的各項(xiàng)活動(dòng)之中，這是提高政府制度化水平的重要障礙。

一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能被完全看作是中央政府的直接代理，因?yàn)橹醒胝蛘哒f“國(guó)家”很難直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有很強(qiáng)的自主性，不僅可以選擇性地執(zhí)行政策，通過一系列應(yīng)對(duì)辦法來規(guī)避上級(jí)考核和管理，而且，還能夠根據(jù)自身利益不斷卷入社會(huì)的利益博弈中，甚至直接與民爭(zhēng)利，具有明顯的“自利性”。所以說，中央政府政策導(dǎo)向的變化，并不必然導(dǎo)致基層政府運(yùn)行的根本改變，也并不必然帶來三農(nóng)問題的根本解決。

二是，盡管直接對(duì)基層治理問題負(fù)責(zé)的，應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以出現(xiàn)問題，其根源還在于政府體制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)和基層社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的定位，其組織架構(gòu)、管理制度、職能配置以及運(yùn)作機(jī)制，都離不開政府體制的約束。因此，探索基層政府問題，離不開對(duì)政府體制的檢討和反思。

南風(fēng)窗：怎樣解決低制度化問題？

趙樹凱：關(guān)鍵有兩點(diǎn)。

其一是建立現(xiàn)代官僚體系。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求建立專業(yè)化的現(xiàn)代官僚體系，即成熟的公務(wù)員系統(tǒng)?，F(xiàn)代官僚系統(tǒng)有機(jī)械性，像一架機(jī)器一樣運(yùn)行，部件之間有嚴(yán)格的分工協(xié)作關(guān)系，既能抵御個(gè)人集權(quán)，又能保證部門協(xié)調(diào)，減少扯皮，減少工作重復(fù)和相互摩擦。有了這樣的現(xiàn)代政府機(jī)器，即便政治生活中和社會(huì)生活中發(fā)生動(dòng)蕩，也依然能維持基本正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行，即便政客如何鬧騰折騰，也并不能從根本上影響社會(huì)穩(wěn)定；如果沒有這樣的現(xiàn)代政府機(jī)器，社會(huì)的穩(wěn)定就很可能隨政客的折騰而出現(xiàn)劇烈不穩(wěn)定。

其二是發(fā)展基層民主。在中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，如果離開了民主發(fā)展，很難有效地建立現(xiàn)代政府體系。因?yàn)?，公眾?duì)于政府經(jīng)濟(jì)方面和社會(huì)方面的要求，正在表現(xiàn)為直接的民主政治訴求。在基層治理中，這種特征表現(xiàn)得非常鮮明，而且越來越突出。