實施按日計罰程序合法方可罰

文|劉永濤 金鴻飛

近日，有關媒體報道了云南省紅河州蒙自銀爍礦冶有限公司被紅河哈尼族彝族自治州環(huán)境保護局（以下簡稱紅河州環(huán)境保護局）連續(xù)罰款累計2300萬元。最終，因紅河州環(huán)境保護局處罰程序違法，這張“巨額罰單”被云南省蒙自市人民法院依法撤銷。

從媒體報道的情況并結合云南省蒙自市人民法院做出的《行政判決書》[（2017）云2503行初30號]，由于紅河州環(huán)保部門執(zhí)法程序違法而導致此案敗訴，但從本案中一些環(huán)境執(zhí)法方面遇到的一些細節(jié)問題確實值得思考。

一、導致按日計罰程序違法的起因

2017年3月10日，云南省紅河州環(huán)境保護局對紅河州蒙自銀爍礦冶有限公司（以下簡稱銀爍公司）現(xiàn)場檢查時發(fā)現(xiàn)，這家公司不正常運行污染防治設施，未按照脫硫系統(tǒng)操作規(guī)程添加脫硫劑，致使脫硫循環(huán)水pH超過污染物排放標準。紅河州環(huán)境保護局認為銀爍公司的行為違反《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》，屬于“不正常運行防治污染設施逃避監(jiān)管的方式違法排放污染物”和“大氣排放污染物嚴重超標”的行為。

針對違法排污行為，2017年4月12日，紅河州環(huán)境保護局將銀爍公司不正常運行防治污染設施違法排放污染物的違法行為移送到紅河州公安局，對其直接負責人主管人員和其他直接責任人員實施行政拘留。

針對超標排放的違法行為，紅河州環(huán)境保護局根據(jù)《環(huán)境保護法》第六十條規(guī)定，向銀爍公司送達了《責令停產(chǎn)整治決定書》，決定責令銀爍公司自2017年3月20日起至2017年5月19日止停產(chǎn)整治。2017年4月5日，紅河州環(huán)境保護局根據(jù)《大氣污染防治法》第九十九條第（二）項、第（三）項的規(guī)定，責令銀爍公司停產(chǎn)整治，針對二氧化硫排放濃度超標的違法行為罰款100萬元，銀爍公司按期繳納了罰款100萬元。

按照《大氣污染防治法》第九十九條的規(guī)定，違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬元以上一百萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令停業(yè)、關閉：（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的；（三）通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的。

本案中，紅河州環(huán)境保護局于2017年3月20日已經(jīng)單獨向銀爍公司送達了《責令停產(chǎn)整治決定書》，其停產(chǎn)整治期還未結束，然而紅河州環(huán)境保護局在2017年4月5日向銀爍公司送達《行政處罰決定書》時，并未選擇適用責令改正，而仍然適用責令停產(chǎn)整治，這就是致使后期實施按日計罰執(zhí)法程序違法的起因。

二、造成按日計罰程序出現(xiàn)偏差的原因

2017年4月12日，紅河州環(huán)境保護局在對銀爍公司進行復查時，經(jīng)現(xiàn)場監(jiān)測，銀爍公司煙化爐二氧化硫濃度為1051毫克/米3，超標1.6倍。紅河州環(huán)境保護局依據(jù)《行政處罰法》第二十三條、《環(huán)境保護法》第五十九條的規(guī)定，經(jīng)履行告知等程序后，于2017年4月28日做出《按日連續(xù)處罰決定書》，決定對銀爍公司自下達責令停產(chǎn)整治決定之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，自2017年3月21日起至2017年4月12日止，共計23天，每天100萬元，共計罰款2300萬元整。

《環(huán)境保護法》第五十九條第一款規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。

《大氣污染防治法》第一百二十三條規(guī)定，違反本法規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者有下列行為之一，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰：（二）超過大氣污染物排放標準或者超過重點大氣污染物排放總量控制指標排放大氣污染物的。

以上是環(huán)保法律層面對實施按日連續(xù)處罰的規(guī)定。

為規(guī)范實施按日連續(xù)處罰，《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（環(huán)境保護部第28號令）第八條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門可以當場認定違法排放污染物的，應當在現(xiàn)場調查時向排污者送達責令改正違法行為決定書，責令立即停止違法排放污染物行為。需要通過環(huán)境監(jiān)測認定違法排放污染物的，環(huán)境監(jiān)測機構應當按照監(jiān)測技術規(guī)范要求進行監(jiān)測。環(huán)境保護主管部門應當在取得環(huán)境監(jiān)測報告后三個工作日內(nèi)向排污者送達責令改正違法行為決定書，責令立即停止違法排放污染物行為。

為貫徹執(zhí)行《環(huán)境保護法》及其配套規(guī)定，依據(jù)《行政處罰法》和《行政強制法》以及《環(huán)境保護行政處罰辦法》等有關法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，2016年5月，原環(huán)境保護部制定的《環(huán)境行政執(zhí)法文書制作指南》中對《責令改正違法行為決定書》《按日連續(xù)處罰決定書》《責令停產(chǎn)整治決定書》等33個環(huán)境行政執(zhí)法文書進行了規(guī)范制作，并對每一種文書的適用范圍也做了明確要求。如《責令改正違法行為決定書》適用于經(jīng)過調查取證確認當事人存在環(huán)境違法行為，責令當事人改正或者限期改正；《責令停產(chǎn)整治決定書》適用于對超標、超總量的違法行為做出停產(chǎn)整治決定。

關于“責令停產(chǎn)整治”的法律屬性，在《環(huán)境行政處罰辦法》中（第8號令）既沒有羅列入第十條的行政處罰種類之中，也沒有將“責令停產(chǎn)整治”列入第十二條的責令改正形式的行政命令種類之中。筆者認為，責令停產(chǎn)整治是環(huán)保行政機關責令排污者停止生產(chǎn)，對生產(chǎn)工藝或設備進行升級改造，以達到達標排放要求而實施的一種暫時性控制的一種行政命令。

對此，雖然責令停產(chǎn)整治的法律屬性也具有責令改正違法行為的形式，但是，《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）對實施按日連續(xù)處罰適用范圍、實施程序、計罰方式也做出了明確的規(guī)定。該《辦法》第十條規(guī)定，環(huán)境保護主管部門應當在送達責令改正違法行為決定書之日起三十日內(nèi)，以暗查方式組織對排污者違法排放污染物行為的改正情況實施復查。第十二條第一款同時規(guī)定，環(huán)境保護主管部門復查時發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對其實施按日連續(xù)處罰。所以，筆者認為，《辦法》中實施按日連續(xù)處罰的前提是送達了《責令改正違法行為決定書》，而并不是送達《責令停產(chǎn)整治決定書》。也就是說，責令停產(chǎn)整治決定書并不是實施按日連續(xù)處罰的前置條件。

在本案中，紅河州環(huán)境保護局于2017年3月20日向銀爍公司送達的《責令停產(chǎn)整治決定書》（紅環(huán)責停字〔2017〕03號）作為該局在2017年4月28日向蒙自銀爍公司做出《按日連續(xù)處罰決定書》的前置條件，這就是本案中造成按日計罰程序出現(xiàn)偏差的原因，顯然已違反法定程序。

三、法院的判決為執(zhí)法前置程序錯誤指明了改正的方向

本案中，法院審理認為，銀爍公司不正常運行防治污染設施、超標準排放污染物的行為違反了法律的規(guī)定。紅河州環(huán)境保護局做出《責令停產(chǎn)整治決定書》的規(guī)定，但該局在復查后，應再次做出責令改正違法行為決定書送達銀爍公司，并再次復查時發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實施按日連續(xù)處罰。而紅河州環(huán)境保護局復查后未再次作出責令改正違法行為決定書，也未再次進行復查，于2017年4月28日做出《按日連續(xù)處罰決定書》，違反法定程序，屬程序違法，故判決撤銷該處罰決定書。

對于法院的判決，基層環(huán)保部門執(zhí)法人員反響較大，意見各不相同。有的執(zhí)法人員認為，紅河州環(huán)境保護局雖然沒有直接送達責令改正違法行為決定書，但送達的責令停產(chǎn)整治決定書本身也具有責令立即停止違法排污行為的內(nèi)涵，法院在審理此案時，應當參照該《辦法》第七條進行判斷紅河州環(huán)境保護局首次作出實施按日連續(xù)處罰的時間，而不應按照《辦法》第十四條的規(guī)定來判決此案首次做出實施按日連續(xù)處罰的時間。

而《辦法》第十四條規(guī)定：“復查時排污者被認定為拒不改正違法排放污染物行為的，環(huán)境保護主管部門應當按照本辦法第八條的規(guī)定再次作出責令改正違法行為決定書并送達排污者，責令立即停止違法排放污染物行為，并應當依照本辦法第十條、第十二條的規(guī)定對排污者再次進行復查?！?/p>

鑒于紅河州環(huán)境保護局在沒有向銀爍公司送達責令改正違法行為決定書的情況下，于2017年4月28日又對銀爍公司做出紅環(huán)連罰字〔2017〕06號《按日連續(xù)處罰決定書》，此時已經(jīng)出現(xiàn)實施按日連續(xù)處罰的前置程序錯誤后，法院在判決書中也提出了意見：紅河州環(huán)境保護局做出《責令停產(chǎn)整治決定書》，在進行復查后，應再次做出責令改正違法行為決定書送達銀爍公司，并再次復查時發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實施按日連續(xù)處罰。法院在判決書中提出的意見不僅為環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)類似程序錯誤的問題提供了補救的措施，而且也為廣大環(huán)境執(zhí)法人員提供了寶貴的執(zhí)法建議。