從“多頭分散”到“集中統(tǒng)一”
——改革開放以來(lái)的國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理體制變遷（二）

姬文波

逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)防工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理體制

改革調(diào)整軍工體制，實(shí)行軍民結(jié)合，是鄧小平建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義理論中一個(gè)極有特色、富有遠(yuǎn)見的思想。他提出軍工要找出路，生產(chǎn)能力轉(zhuǎn)向民用，并對(duì)國(guó)防科技工業(yè)提出了“軍民結(jié)合，平戰(zhàn)結(jié)合，軍品優(yōu)先，以民養(yǎng)軍”的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想。1984年10月，中共十二屆三中全會(huì)做出《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》。中央軍委根據(jù)國(guó)際形勢(shì)的變化，做出國(guó)防建設(shè)服從經(jīng)濟(jì)建設(shè)大局的決策。在這些重大決策的指引下，國(guó)防科技工業(yè)的調(diào)整、改革逐步深化。為了推動(dòng)軍工企業(yè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，鄧小平同志提出了軍工體制改革問(wèn)題。

1984年11月1日，鄧小平在軍委座談會(huì)上指出，軍工體制改革，現(xiàn)在應(yīng)提到日程上來(lái)了。隨后國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，繼電子工業(yè)部、中國(guó)船舶工業(yè)總公司之后，將核工業(yè)部、航空工業(yè)部、兵器工業(yè)部和航天工業(yè)部工業(yè)部由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)。與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門一樣，納入整個(gè)國(guó)家規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一組織和管理。國(guó)防科工委不再歸口管理這4個(gè)工業(yè)部的全面業(yè)務(wù)工作。這是國(guó)防科技工業(yè)管理體制上的一次深刻變革，它將打破自成系統(tǒng)的國(guó)防工業(yè)體系，意味著延續(xù)了30年的我國(guó)獨(dú)立的軍事工業(yè)體系，從此將不復(fù)存在。

隨后，張愛(ài)萍邀請(qǐng)國(guó)防科工委在京的幾位領(lǐng)導(dǎo)，研究如何貫徹執(zhí)行十二屆三中全會(huì)關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定和鄧小平、楊尚昆在軍委座談會(huì)上的講話精神。11月30日，國(guó)防科工委給中央軍委和國(guó)務(wù)院呈送了《關(guān)于軍工體制改革的原則建議》，認(rèn)為國(guó)防科技工業(yè)今后應(yīng)同國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門一樣，納入整個(gè)國(guó)家的規(guī)劃，統(tǒng)一安排。據(jù)此，國(guó)防科工委不再歸口管理核、航空、兵器、航天工業(yè)部的全面業(yè)務(wù)工作，改由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)劃、組織和管理。同時(shí)也可考慮，將核工業(yè)部、航天工業(yè)部等同目前一樣，仍由國(guó)防科工委歸口管理。由于各方面反應(yīng)強(qiáng)烈，中央決定將國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革暫時(shí)緩一緩。

1985年中央軍委擴(kuò)大會(huì)議以后，國(guó)防科技工業(yè)為適應(yīng)我軍建設(shè)的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，服從整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局，必須進(jìn)行改革和調(diào)整。1986年6月3日，鄧小平在與國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)人和軍委秘書長(zhǎng)楊尚昆討論國(guó)防科技工業(yè)體制問(wèn)題時(shí)指出：我們的軍工體制基本上還是蘇聯(lián)的模式。蘇聯(lián)體制的突出問(wèn)題是軍事工業(yè)孤立地一馬當(dāng)先，帶動(dòng)不了民用工業(yè)，帶動(dòng)不了整個(gè)經(jīng)濟(jì)和技術(shù)。軍工力量不納入整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展范圍，是極大的浪費(fèi)。軍工企業(yè)的人才、設(shè)備都是好的。這個(gè)力量用不上，對(duì)四個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)不利，對(duì)國(guó)防建設(shè)也不利。因此，要下決心改變這種狀況，要在第三季度完成軍工幾個(gè)部移交給國(guó)務(wù)院的工作，這件事關(guān)系到明年計(jì)劃的安排，不能再晚了。這也是改革。國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)人在6月27日召開的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上傳達(dá)了鄧小平關(guān)于軍工體制的意見。

國(guó)防科工委隨即在同年6月召開的各省、市、自治區(qū)國(guó)防科工辦主任座談會(huì)上，研究了調(diào)整科研、生產(chǎn)能力和領(lǐng)導(dǎo)管理體制的問(wèn)題。7月，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委決定核、航空、兵器、航天4個(gè)工業(yè)部由國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)。國(guó)防科研、生產(chǎn)、航天技術(shù)和軍品貿(mào)易由國(guó)防科工委歸口管理。

和以往不同的是，這次軍工體制改革的決心，以及改革的方向和總體思路，是中央最高層決定的。本著不爭(zhēng)論的原則，事先并沒(méi)有聽取國(guó)防工業(yè)系統(tǒng)的意見。國(guó)防科工委只是根據(jù)總的意圖，提交了貫徹落實(shí)的具體方案。此后，以建立軍民結(jié)合的專業(yè)總公司為目標(biāo)，各國(guó)防工業(yè)部門的領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革開始加速。為從根本上改變國(guó)防科技工業(yè)自成體系、自我封閉、分工過(guò)細(xì)、軍民分割的局面，歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)高度重視、研究解決國(guó)防科技工業(yè)體制問(wèn)題。黨中央、國(guó)務(wù)院并采取了一系列重大舉措，推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)軌變型。1986年12月，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，撤銷機(jī)械工業(yè)部和兵器工業(yè)部，成立國(guó)家機(jī)械委員會(huì)。1988年4月，第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)決定撤銷航空工業(yè)部和航天工業(yè)部，成立航空航天工業(yè)部；撤銷國(guó)家機(jī)械委和電子工業(yè)部，成立機(jī)械電子工業(yè)部；撤銷核工業(yè)部，成立核工業(yè)總公司，由能源部歸口管理。5月，國(guó)務(wù)院總理辦公會(huì)議確定，中國(guó)船舶工業(yè)總公司由機(jī)械電子工業(yè)部歸口管理。8月，國(guó)務(wù)院又批準(zhǔn)成立北方工業(yè)（集團(tuán)）總公司，由機(jī)械電子工業(yè)部歸口管理。1990年1月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立中國(guó)兵器工業(yè)總公司。1993年3月，第八屆全國(guó)人大一次會(huì)議決定撤銷航空航天部，組建航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司；撤銷機(jī)電部，組建機(jī)械工業(yè)部、電子工業(yè)部；在國(guó)務(wù)院序列中繼續(xù)保留國(guó)防科工委，仍屬軍隊(duì)建制，由國(guó)務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)。至此，原六個(gè)獨(dú)立的軍工部門，除電子工業(yè)部外，其余五個(gè)都被改組為直屬國(guó)務(wù)院、由國(guó)防科工委歸口管理的軍民結(jié)合的專業(yè)總公司，分別為：中國(guó)船舶工業(yè)總公司、中國(guó)核工業(yè)總公司、中國(guó)兵器工業(yè)總公司、中國(guó)航空工業(yè)總公司、中國(guó)航天工業(yè)總公司，初步實(shí)現(xiàn)由政府行政部門向經(jīng)濟(jì)實(shí)體的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

盡管進(jìn)行了政府職能轉(zhuǎn)變，但軍工各行業(yè)自成體系、自我封閉、分工過(guò)細(xì)、軍民分割的局面未得到根本改變。中央領(lǐng)導(dǎo)多次表示，要高度重視、研究解決國(guó)防科技工業(yè)體制問(wèn)題。按照發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，堅(jiān)持軍民結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合，建立和完善國(guó)防工業(yè)運(yùn)行機(jī)制，提高軍民兼容程度，增強(qiáng)平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換能力，走出一條符合我國(guó)國(guó)情并反映時(shí)代特征的國(guó)防現(xiàn)代化建設(shè)道路。黨中央、國(guó)務(wù)院并采取了一系列重大舉措，推動(dòng)國(guó)防科技工業(yè)調(diào)整結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)軌變型。

1996年12月，中央軍委擴(kuò)大會(huì)議指出，迎接世界軍事發(fā)展的挑戰(zhàn)，要千方百計(jì)把我軍武器裝備搞上去。一個(gè)重要的問(wèn)題，就是要理順裝備科研、生產(chǎn)、購(gòu)置、維修等方面的體制。體制不順，浪費(fèi)了資金、延誤了時(shí)間，這是我們長(zhǎng)期以來(lái)想解決的老問(wèn)題，揭示了深化國(guó)防工業(yè)改革的必要性和緊迫性。從1997年開始，中央在一年半的時(shí)間里反復(fù)考慮和研究，決定對(duì)國(guó)防科技工業(yè)管理體制進(jìn)行根本上的改革。1997年12月，中央領(lǐng)導(dǎo)在中央軍委擴(kuò)大會(huì)議上明確提出：國(guó)防科研和武器裝備發(fā)展，要下決心解決規(guī)模大、戰(zhàn)線長(zhǎng)、力量分散、低水平重復(fù)等嚴(yán)重問(wèn)題。這些問(wèn)題積累多年，如不解決，經(jīng)費(fèi)再增加也會(huì)事倍功半，軍隊(duì)現(xiàn)代化就沒(méi)有希望。

黨的十五大明確提出“建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)防工業(yè)運(yùn)行機(jī)制”的目標(biāo)要求。中央和國(guó)務(wù)院非常重視國(guó)防科技工業(yè)的改組工作，把它視為國(guó)務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革的最后一仗。1998年3月，九屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定》。根據(jù)改革方案，國(guó)務(wù)院組建新的國(guó)防科技工業(yè)委員會(huì)，將原國(guó)防科工委管理國(guó)防工業(yè)的職能、國(guó)家計(jì)委國(guó)防司的職能以及各軍工總公司承擔(dān)的政府職能，統(tǒng)歸新組建的國(guó)防科技工業(yè)委員會(huì)管理。國(guó)防科工委作為國(guó)務(wù)院主管國(guó)防科技工業(yè)的部門，負(fù)責(zé)研究擬制國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展的方針、政策和法律、法規(guī)、規(guī)章；研究國(guó)防科技工業(yè)發(fā)展規(guī)劃，做好國(guó)防科研、生產(chǎn)、建設(shè)的統(tǒng)籌和銜接；組織軍品科研生產(chǎn)的資格審查和許可；審核科研生產(chǎn)單位與軍方簽訂的科研生產(chǎn)合同，協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查訂貨合同的執(zhí)行，保障軍事裝備的生產(chǎn)供應(yīng)；對(duì)核、航天、航空、船舶、兵器工業(yè)等行業(yè)實(shí)施行業(yè)管理，指導(dǎo)軍工電子行業(yè)管理；組織研究和實(shí)施國(guó)防科技工業(yè)體制改革，組織國(guó)防科技工業(yè)能力、結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整；負(fù)責(zé)編制國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資、軍轉(zhuǎn)民技術(shù)改造及技術(shù)開發(fā)的規(guī)劃、計(jì)劃并組織實(shí)施；負(fù)責(zé)國(guó)防科技工業(yè)的對(duì)外交流與國(guó)際合作。

1998年4月，中央軍委決定在原國(guó)防科工委軍事部門以及總參謀部、總后勤部相關(guān)部門的基礎(chǔ)上組建總裝備部。總裝備部的成立，實(shí)現(xiàn)了我軍武器裝備建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為我軍武器裝備建設(shè)實(shí)行全系統(tǒng)、全壽命管理創(chuàng)造了條件，有利于對(duì)武器裝備建設(shè)進(jìn)行總體規(guī)劃和設(shè)計(jì)，按照縮短戰(zhàn)線、突出重點(diǎn)的原則，科學(xué)安排經(jīng)費(fèi)的投入，從而可以提高各項(xiàng)武器裝備建設(shè)經(jīng)費(fèi)的整體使用效益。隨后，中央決定對(duì)國(guó)防科技工業(yè)管理體制進(jìn)行重大變革，將各軍工總公司改組為若干集團(tuán)公司，在一年半的時(shí)間里反復(fù)考慮和研究。1998年10月后，國(guó)務(wù)院兩次召開總理辦公會(huì)議，研究國(guó)防科技工業(yè)的改組問(wèn)題。1999年3月8日，中央政治局常委會(huì)通過(guò)了改組方案。1999年7月，在國(guó)家原五大行政性軍工總公司基礎(chǔ)上改組的國(guó)防科技工業(yè)十大集團(tuán)公司宣告成立。

黨的十七大進(jìn)一步做出了“調(diào)整改革國(guó)防科技工業(yè)體制”的重大決策，從頂層設(shè)計(jì)上明確了國(guó)防科技工業(yè)走軍民融合式發(fā)展道路的根本途徑、基本思路和組織架構(gòu)。2008年3月，第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)決定，不再保留國(guó)防科技工業(yè)委員會(huì)；將原國(guó)防科工委除核電管理以外的職責(zé)都納入到新成立的工業(yè)和信息化部；同時(shí)，成立國(guó)家國(guó)防科技工業(yè)局，由工業(yè)和信息化部管理。國(guó)防科工局負(fù)責(zé)核、航天、航空、船舶、兵器、電子等領(lǐng)域武器裝備科研生產(chǎn)重大事項(xiàng)的組織協(xié)調(diào)和軍工核心能力建設(shè)。

縱觀改革開放以來(lái)40年發(fā)展歷程，中國(guó)國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)體制可謂變動(dòng)頻繁，這是因?yàn)樗诎l(fā)展過(guò)程中面對(duì)的政治形勢(shì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境是復(fù)雜的、變動(dòng)的，需要適時(shí)調(diào)整改組，建立符合武器裝備建設(shè)規(guī)律、適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的制度體系和運(yùn)行機(jī)制。可以說(shuō)，這是不斷探索、實(shí)踐和創(chuàng)新、跨越的歷史過(guò)程。

黨的十八大以來(lái)，經(jīng)過(guò)實(shí)踐創(chuàng)新和調(diào)整改組，國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革取得顯著成效，初步走出了一條中國(guó)特色軍民融合發(fā)展道路。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要把科技領(lǐng)域軍民融合搞得更好一些、更快一些。要推動(dòng)搞好頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略籌劃，推動(dòng)國(guó)防科技和武器裝備軍民融合，推動(dòng)體制機(jī)制和政策制度改革，加快我軍建設(shè)向質(zhì)量效能型和科技密集型轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記的講話，為進(jìn)一步深化國(guó)防科技工業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革提出了要求、指明了方向。