世界主要國家國防科技協(xié)同創(chuàng)新的經(jīng)驗做法

冀 忱 袁 偉

內(nèi)容提要：以多主體、多要素、多環(huán)節(jié)良性互動為基本特征的國防科技協(xié)同創(chuàng)新，已成為世界主要國家發(fā)展國防科技、爭奪科技競爭戰(zhàn)略主動權(quán)的共同選擇。世界主要國家在推動國防科技協(xié)同創(chuàng)新實踐中的經(jīng)驗做法，主要包括：設(shè)立頂層統(tǒng)籌、首腦統(tǒng)管的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)；建立軍方主導(dǎo)、分工協(xié)作的軍地協(xié)調(diào)機制；構(gòu)建規(guī)劃引導(dǎo)、項目支撐的科研協(xié)作關(guān)系；完善系統(tǒng)權(quán)威、健全完備的法規(guī)制度體系。

國防科技協(xié)同創(chuàng)新，是指參與國防科技創(chuàng)新的各個主體，圍繞提高國防科技自主創(chuàng)新能力這個共同的目標，通過聯(lián)合攻關(guān)、分工協(xié)作、資源共用、效益共享等方式而進行多方位交流、多樣化協(xié)作的集體創(chuàng)新行為及過程。隨著新一輪科技革命、產(chǎn)業(yè)革命和軍事革命的加速推進，國防科技跨學(xué)科聯(lián)合開發(fā)、跨領(lǐng)域協(xié)作攻關(guān)的發(fā)展趨勢也愈加鮮明。以多主體、多要素、多環(huán)節(jié)良性互動為基本特征的國防科技協(xié)同創(chuàng)新，已成為主要國家發(fā)展國防科技、爭奪科技競爭戰(zhàn)略主動權(quán)的共同選擇。研究和借鑒世界主要國家的經(jīng)驗做法，對加快我國國防科技協(xié)同創(chuàng)新步伐，提高國防科技協(xié)同創(chuàng)新綜合效益，具有重要現(xiàn)實意義。

一、設(shè)立頂層統(tǒng)籌、首腦統(tǒng)管的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)

從世界主要國家的情況看，國防科技協(xié)同創(chuàng)新，既區(qū)別于純軍事目的的武器裝備科研生產(chǎn)，也不同于企業(yè)以市場為導(dǎo)向的一般性產(chǎn)品研發(fā)、技術(shù)革新，需要綜合運用行政和市場等多種方法手段，調(diào)動和發(fā)揮整個國家的科技、人才、信息、資金等資源，服務(wù)于國防科技創(chuàng)新。因此，國防科技協(xié)同創(chuàng)新作為一種國家行為和國家意志的反映，離不開國家決策層的統(tǒng)籌謀劃和決策部署。

目前，世界許多國家頂層都設(shè)有負責國防科技協(xié)同創(chuàng)新的領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)。美國國會和總統(tǒng)作為國防科技工業(yè)的最高決策層，負責制定和批準包括國防科技協(xié)同創(chuàng)新在內(nèi)的國防科技工業(yè)總體發(fā)展戰(zhàn)略、預(yù)算和相關(guān)政策。隸屬于總統(tǒng)執(zhí)行辦公室的“科學(xué)與技術(shù)政策辦公室”，負責統(tǒng)籌軍用和民用科技的發(fā)展需要，制定科學(xué)與技術(shù)政策，發(fā)布科學(xué)、工程和技術(shù)創(chuàng)新的重點項目。科學(xué)與技術(shù)政策辦公室下屬的分支機構(gòu)“國家科技委員會”，成員包括科技與技術(shù)政策辦公室主任、內(nèi)閣部長以及相關(guān)機構(gòu)成員，主要任務(wù)是根據(jù)國家利益和發(fā)展目標，統(tǒng)籌考慮軍民兩方面的科技發(fā)展需求，協(xié)調(diào)制定聯(lián)邦政府科技政策指南。

俄羅斯、日本等國的國防科技協(xié)同創(chuàng)新工作，均在國家首腦直接領(lǐng)導(dǎo)下進行。俄羅斯總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的“總統(tǒng)科學(xué)技術(shù)政策委員會”作為頂層決策咨詢機構(gòu)，協(xié)助政府制定適用于軍地雙方的國家科技發(fā)展政策，并提出建議意見和具體措施。2014年，俄羅斯為有效化解軍方與工業(yè)界之間的矛盾，進一步提高包括國防科技協(xié)同創(chuàng)新在內(nèi)的國防科技工業(yè)轉(zhuǎn)軌的決策權(quán)威，將“軍事工業(yè)委員會”由聯(lián)邦政府管理升格為總統(tǒng)直接管轄，由總統(tǒng)擔任軍事工業(yè)委員會主席。日本內(nèi)閣總理大臣（首相）作為實際意義上的國家領(lǐng)導(dǎo)人和自衛(wèi)隊統(tǒng)帥，主要通過內(nèi)閣會議和“國家安全保障委員會”等機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)國防科技協(xié)同創(chuàng)新工作。其中，國家安全保障委員會由內(nèi)閣總理大臣（首相）擔任主席，是日本關(guān)于國防問題的最高審議機構(gòu)。該委員會曾在《國家安全戰(zhàn)略》中明確，“須促進包括軍民兩用技術(shù)在內(nèi)的技術(shù)革新”，“凝聚企業(yè)、研究單位、政府的各方力量，努力在安全領(lǐng)域有效利用”。①張代平、任瑋、李宇華：《日本推動裝備建設(shè)軍民融合的主要做法》，載《裝備參考》，2014（9），1頁。

二、建立軍方主導(dǎo)、分工協(xié)作的軍地協(xié)調(diào)機制

針對國防科技協(xié)同創(chuàng)新涉及部門廣、參與主體多、協(xié)調(diào)難度大等特點，世界各主要國家在國防科技協(xié)同創(chuàng)新的組織實施層面，大多建立了以軍方為主導(dǎo)的跨軍地、跨部門的管理協(xié)調(diào)機制。

美國的“國防技術(shù)與工業(yè)基礎(chǔ)委員會”，是美國國防科技工業(yè)的綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，委員會主席由國防部長擔任，成員包括能源部長、商務(wù)部長、勞工部長等聯(lián)邦政府相關(guān)部門負責人，以及總統(tǒng)指定的其他政府官員，其職責是保證聯(lián)邦政府各部門能夠通力合作，共同協(xié)商和制定國防科技工業(yè)的基礎(chǔ)政策，促進包括國防科技協(xié)同創(chuàng)新在內(nèi)的國防科技工業(yè)軍民融合②參見呂彬、李曉松等：《西方國家軍民融合發(fā)展道路研究》，33～34頁，北京，國防工業(yè)出版社，2015。。在20世紀90年代初，美國為把國防科技工業(yè)基礎(chǔ)同更大的民用科技工業(yè)基礎(chǔ)結(jié)合起來，在國防部設(shè)立了“技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室”，作為軍民兩用技術(shù)轉(zhuǎn)移的牽頭管理機構(gòu)。其后，國防部直屬各業(yè)務(wù)局和陸、海、空三軍也都先后設(shè)立了相應(yīng)的技術(shù)轉(zhuǎn)移機構(gòu)。1993年，美國防部為了加強對軍民兩用技術(shù)發(fā)展的指導(dǎo)，成立了由國防部高級計劃研究局（DARPA）國防科學(xué)辦公室主任擔任主席的“國防技術(shù)轉(zhuǎn)軌委員會”，作為推行國防部技術(shù)再投資計劃的專門機構(gòu)，長期負責包括國防科技協(xié)同創(chuàng)新在內(nèi)的國防科技工業(yè)軍民融合相關(guān)工作。

英國、日本等國的國防領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)作為國防科技協(xié)同創(chuàng)新的牽頭部門，與政府其他相關(guān)部門之間建立了形式多樣、高效靈活的部際協(xié)調(diào)機制。英國國防部除負責制訂國防計劃、國防工業(yè)發(fā)展等方面的戰(zhàn)略、政策和計劃，引導(dǎo)工業(yè)企業(yè)參與武器裝備建設(shè)之外，在國防科技協(xié)同創(chuàng)新所涉及的科研、技術(shù)、裝備和工業(yè)等方面，與政府其他部門組建了多個小組或工作委員會，并和工程與自然科學(xué)研究委員會（EPSRC）、粒子物理與天文學(xué)研究委員會（PPARC）等基礎(chǔ)研究機構(gòu)之間，保持著緊密、暢通、高效的交流與合作①參見游光榮、趙林榜：《軍民科技融合發(fā)展理論與實踐》，71頁，北京，國防工業(yè)出版社，2017。。日本國防科技協(xié)同創(chuàng)新的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，主要包括防衛(wèi)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、科學(xué)文部省等。其中，防衛(wèi)省對自衛(wèi)隊的科研工作實行計劃管理，負責收集軍民兩用技術(shù)的相關(guān)信息。其下屬的“技術(shù)研究本部”，負責包括國防科技協(xié)同創(chuàng)新在內(nèi)的軍民兩用技術(shù)開發(fā)，利用自衛(wèi)隊和民間的科研力量和資源，開展武器裝備科研工作。此外，日本為了加強政府部門之間科技領(lǐng)域的溝通與協(xié)作，在內(nèi)閣府下設(shè)有總理大臣（首相）直接領(lǐng)導(dǎo)的“綜合科學(xué)技術(shù)委員會”，作為政府有關(guān)科技發(fā)展的部際協(xié)調(diào)機構(gòu)。

三、構(gòu)建規(guī)劃引導(dǎo)、項目支撐的科研協(xié)作關(guān)系

世界各主要國家都很注重在國家科技戰(zhàn)略、科技發(fā)展規(guī)劃、重大科技項目工程中，通過規(guī)劃統(tǒng)籌、項目牽引、任務(wù)支撐，發(fā)揮軍隊、政府、院校和企業(yè)等各方科研力量的相對優(yōu)勢，通過加強產(chǎn)學(xué)研合作，共同推動國防科技協(xié)同創(chuàng)新。

美國作為世界經(jīng)濟、科技和軍事“領(lǐng)頭羊”，自上個世紀40年代以來先后實施的“曼哈頓計劃”“星球大戰(zhàn)計劃”“信息高速公路計劃”等重大科技項目工程，無不是采取國家投入、軍地協(xié)作、全民參與的國防科技協(xié)同創(chuàng)新方式完成的。比如，舉世聞名的“星球大戰(zhàn)計劃”，幾乎涉及所有的國防科技研究領(lǐng)域，先后動員了美國軍地相關(guān)領(lǐng)域的上萬名科學(xué)家、工程師和其他技術(shù)保障人員。近年來，美國為進一步促進科技創(chuàng)新和提高全球競爭力，瞄準未來科技戰(zhàn)略制高點，相繼發(fā)布了《國家安全領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》等科技發(fā)展戰(zhàn)略、《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展戰(zhàn)略》等重點領(lǐng)域科技發(fā)展規(guī)劃，在這些科技戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃中，以國防部為代表的美國軍方均有不同程度的參與。

法國、日本等國家，都將軍民兩用高技術(shù)項目作為國防科技協(xié)同創(chuàng)新的重點，力求形成軍民融合、高效一體的國防科研協(xié)同體系。自20世紀90年代以來，法國實施的“斯波特4號”（SPOT-4）對地觀測衛(wèi)星、“電信星”通信衛(wèi)星（軍方稱“錫拉庫斯”）、“阿里安5號”運載火箭技術(shù)、核反應(yīng)堆技術(shù)、高特性飛機與航天器技術(shù)等大型科技計劃，均由政府、軍隊和企業(yè)分工承擔，并采用了成熟、先進的軍民兩用技術(shù)。例如，法國研制的“太陽神”軍事偵察衛(wèi)星，大量采用了馬特拉公司為“斯波特”商用遙感衛(wèi)星開發(fā)的相關(guān)技術(shù)。日本高科技發(fā)展規(guī)劃中的大部分科研項目，都與軍事應(yīng)用相關(guān)，或可直接用于軍事目的。通過開發(fā)軍民兩用高技術(shù)，日本既儲備了大量的先進技術(shù)和制造工藝，又具備可迅速擴充的國防科研動員潛力。

四、完善系統(tǒng)權(quán)威、健全完備的法規(guī)制度體系

世界主要國家為有效促進、有序推進、有力保障國防科技協(xié)同創(chuàng)新，十分重視法規(guī)制度建設(shè)，逐步構(gòu)建起由法律、法規(guī)、部門規(guī)章及相關(guān)條款內(nèi)容，以及國家戰(zhàn)略規(guī)劃、專項計劃和政策措施等為主體的法規(guī)政策體系。

美國作為三權(quán)分立國家，已經(jīng)建立起一整套有利于推進國防科技協(xié)同創(chuàng)新的法規(guī)政策。在冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國專門起草了“軍民一體化政策”的法律條款，并寫入《美國法典》。其中，第2501條“國家科技工業(yè)基礎(chǔ)的國家安全目標”的b款，內(nèi)容主要包括三個方面：一是最大限度地依托民用的國家科學(xué)工業(yè)基礎(chǔ)，來滿足美國的國家安全需求；二是對于在經(jīng)濟上依靠國防部業(yè)務(wù)的這部分科技工業(yè)基礎(chǔ)，國防部要降低對它們的依賴；三是減少聯(lián)邦政府對采用產(chǎn)品、工藝和標準的障礙①參見呂彬、李曉松等：《西方國家軍民融合發(fā)展道路研究》，40頁，北京，國防工業(yè)出版社，2015。。此外，在《國防生產(chǎn)法》《聯(lián)邦采辦條例》《聯(lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》等法規(guī)文件中，美國均從不同層面、不同領(lǐng)域、不同角度，對國防科技協(xié)同創(chuàng)新的涉及主體及其行為和相互關(guān)系予以規(guī)范。例如，《聯(lián)邦采辦條例》要求，把采購民用技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)作為第一優(yōu)先序列?！堵?lián)邦技術(shù)轉(zhuǎn)移法》規(guī)定，政府投資產(chǎn)生的專利權(quán)歸創(chuàng)新單位和個人所有，政府只保留涉及國防安全和國家重大利益的部分知識產(chǎn)權(quán)。

俄羅斯、以色列等國家也很重視依靠科學(xué)完備的法規(guī)政策體系，為持續(xù)推進國防科技協(xié)同創(chuàng)新提供制度保障。俄羅斯將“軍轉(zhuǎn)民”作為國家經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的重要方面，先后制定出臺了《1991～1995年俄聯(lián)邦國防工業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)綱要》《1995～1997年國防工業(yè)軍轉(zhuǎn)民專項計劃》《1998～2000年國防工業(yè)軍轉(zhuǎn)民和改組的專項規(guī)劃》《2001～2006年國防工業(yè)改革和發(fā)展規(guī)劃》《俄聯(lián)邦國防工業(yè)綜合體至2010年及遠景發(fā)展的基本政策》等政策性文件，有力推動了國防科技協(xié)同創(chuàng)新工作。以色列高度重視國防科技工業(yè)的自主創(chuàng)新能力建設(shè)，出臺了多部鼓勵投資研發(fā)和產(chǎn)品出口的法規(guī)政策。比如，《工業(yè)研發(fā)鼓勵法》規(guī)定，政府應(yīng)資助企業(yè)研發(fā)或分擔技術(shù)開發(fā)的風險；《資本投資鼓勵法》規(guī)定，企業(yè)可根據(jù)相關(guān)條件獲得撥款和稅收減免；《鼓勵出口的投資激勵政策》規(guī)定，鼓勵企業(yè)通過武器裝備和軍事技術(shù)出口，為開展新一代武器裝備的研制和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)創(chuàng)造良好條件，并使武器裝備的研制、銷售和維修保障進入良性循環(huán)。