論我國宅基地使用權(quán)的制度完善

唐其寶　李頊　王琦

摘要：宅基地是農(nóng)民賴以生活的重要物質(zhì)資料，使用權(quán)是使其得到利用的法律表現(xiàn)形式。宅基地的使用權(quán)是用益物權(quán)的一種，但《物權(quán)法》的規(guī)定并未架構(gòu)起獨立的宅基地使用權(quán)規(guī)范體系。我國宅基地使用權(quán)制度存在諸多問題，如權(quán)利主體的局限性與不科學(xué)性、宅基地閑置、資源浪費嚴(yán)重、宅基地權(quán)利變動登記制度不健全。我國宅基地使用權(quán)制度應(yīng)當(dāng)重新界定宅基地使用權(quán)主體、推進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)、完善農(nóng)村宅基地權(quán)利登記制度。

關(guān)鍵詞：宅基地；使用權(quán)；制度完善

農(nóng)村宅基地問題是影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的重大問題。在我國，農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘囊话胍陨?，農(nóng)民的安土重遷思想使我國農(nóng)村宅基地制度的改革得不到解決。然而，隨著時代的發(fā)展，特別是市場化和城市化的進程，宅基地使用權(quán)的原有保障功效日益被削弱。針對這種情況，中央和地方政府均嘗試對宅基地使用制度進行改革，筆者試圖在這個背景下提出自己的相關(guān)對策，以期拋磚引玉。

一、宅基地使用權(quán)制度概述

宅基地是農(nóng)民賴以生活的重要物質(zhì)資料。在頒布《物權(quán)法》以前，學(xué)術(shù)界定義了以下三個主要觀點：一是宅基地使用權(quán)是民事主體對農(nóng)村土地的使用權(quán)；二是宅基地使用權(quán)是指我國公民在國有或集體所有的宅基地上建造房屋用以居住、使用取得的物權(quán)；三是宅基地使用權(quán)，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法享有在農(nóng)村集體所有的土地上建房的權(quán)利。

學(xué)界的這三種觀點都有一定的可取之處，考慮對象、思維方式、研究方法等不同導(dǎo)致了對宅基地使用權(quán)的不同定義。在20世紀(jì)中葉，宅基地不僅只存在于我國農(nóng)村地區(qū)，城市里也有宅基地。城市里的宅基地享受著和農(nóng)村宅基地一樣的政策待遇，城市宅基地的權(quán)利主體人也無償且無期限地享有自己的宅基地。但這種現(xiàn)象只維持到了改革開放之前，改革開放之后的中國大地發(fā)生了翻天覆地的變化，城鄉(xiāng)差距日益擴大，城市土地資源愈發(fā)稀缺，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供不應(yīng)求。與此同時，農(nóng)村土地則出現(xiàn)了冗余的現(xiàn)象。針對上述問題，國家于20世紀(jì)90年代開始推行國有土地有償出讓制度，城市宅基地主體權(quán)利的無償性和無期限使用制度也自此被廢止。

二、宅基地使用權(quán)制度存在的問題

（一）權(quán)利主體的局限性與不科學(xué)性

農(nóng)村宅基地具有福利性質(zhì)。根據(jù)《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律規(guī)定，宅基地使用權(quán)的最初獲得者只能是同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員。它僅限于自然人，不包括自然人和集體經(jīng)濟組織以外的法人。換句話說，即使他們都是農(nóng)村居民，除非他們搬進來，他們也沒有使用農(nóng)村集體住房的資格。這將宅基地使用權(quán)的范圍限制在非常小的范圍內(nèi)。

有人認(rèn)為，1991年國務(wù)院《土地管理法實施條例》第27條為這種封閉式規(guī)定開辟了一條縫隙。該條規(guī)定“定居在農(nóng)村的員工，退伍軍人，退休干部和離退休干部，以及定居海外的僑胞，港澳臺同胞，需要用集體建設(shè)用地興建房屋的，按照《土地管理法》第三十八條和《條例》第二十五條處理。”這實際上還是局限性的表現(xiàn)。因為其并沒有放開對戶籍的限制，這些返鄉(xiāng)的原居民依舊擁有該地的戶籍，因此返回原籍鄉(xiāng)村落戶并不能認(rèn)為是對權(quán)利主體的一種開放，我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)的主體規(guī)定地封閉且不科學(xué)。1998年《土地管理法》第62條規(guī)定：“農(nóng)村村民只能擁有一棟房屋，宅基地面積不能超過省，自治區(qū)，直轄市設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)?！比欢?，“家庭”不是一個嚴(yán)格的法律概念，不能被視為一個獨立的法律主體。在實踐中，“戶”通常是以戶籍簿為基礎(chǔ)的，這種戶籍簿鼓勵那些掌握了資源的人獲得侵犯宅基地的“自置居所”。限制符合要求者“分戶”的不合理現(xiàn)象孕育而生。由此可以看出，我國宅基地使用權(quán)主體的范圍不科學(xué)。這種制度不能宅基地?zé)o法流轉(zhuǎn)，宅基地的價值不能充分發(fā)揮出來，存在著大量宅基地閑置，因此需要根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進行修改。

（二）閑置宅基地，浪費資源問題嚴(yán)重

20世紀(jì)80年代以來，我國的宅基地制度逐漸完善。宅基地制度的平穩(wěn)運行使農(nóng)民的居住權(quán)得到了切實的保障，中國數(shù)億農(nóng)民居有定所，不再受顛沛流離之苦。但是，宅基地使用權(quán)制度的穩(wěn)定是一把雙刃劍，制度的穩(wěn)定性可以帶來保障但同時也容易落后于瞬息萬變的外界社會。在農(nóng)村人口居住地保護的背后，宅基地使用效率低下是一個嚴(yán)重的問題。經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷完善，現(xiàn)有的宅基地使用制度已經(jīng)顯現(xiàn)出了它的種種弊端。隨著農(nóng)民進城，農(nóng)村住宅結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化。除去上文所說的已經(jīng)由農(nóng)村轉(zhuǎn)入城市居住的農(nóng)民外，農(nóng)村傳統(tǒng)的居住結(jié)構(gòu)，即農(nóng)民家庭成員全部在農(nóng)村居住的類型，其數(shù)量逐年減少。農(nóng)民家庭成員部分在城市居住，部分成員在農(nóng)村居住的類型，其數(shù)量不斷增加。在人口定量的情況下，城市人口的增加，意味著農(nóng)村人口的減少，也意味著農(nóng)民與宅基地的分離。由于與土地分離，農(nóng)民更多地從事工業(yè)、商業(yè)和服務(wù)業(yè)。結(jié)果，務(wù)農(nóng)收入在農(nóng)民收入中的比重逐漸減小。與此同時，農(nóng)村人口的遷徙產(chǎn)生了大量剩余的宅基地和房屋，在某些地區(qū)開始出現(xiàn)“空心戶”、“空心村”現(xiàn)象，造成宅基地的極大浪費。十余年后的今天，城市化發(fā)展更為迅猛，宅基地浪費之驚人，已無需贅言。因此，宅基地閑置現(xiàn)狀也為宅基地使用權(quán)的改革提供了內(nèi)在動力。

（三）農(nóng)村宅基地權(quán)利變動登記制度不健全

除法律另有規(guī)定外，基于法律行為的房地產(chǎn)權(quán)利變更登記為公示方法和有效條件。我國對于不同形式的不動產(chǎn)客體采用不同的登記方式，雖然對進入市場中流轉(zhuǎn)的不動產(chǎn)都規(guī)定了必須登記的要求，而對于一些尚未進入市場或者市場發(fā)育不成熟的不動產(chǎn)則不做登記的強制要求，如宅基地使用權(quán)。

宅基地使用權(quán)作為法定類型的用益物權(quán)，采用登記對抗主義，主要原因是法律將其定位為“不常交易物”。目前，《房地產(chǎn)登記管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定了在房地產(chǎn)登記范圍內(nèi)使用房屋的權(quán)利。確認(rèn)登記有效性和登記手續(xù)的規(guī)定不明確，遠(yuǎn)不能適用住宅用地使用權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓。在此基礎(chǔ)上，進一步明確宅基地使用權(quán)的登記要求和程序，有效加強對房地產(chǎn)市場的管理。

三、宅基地使用權(quán)制度完善的舉措

（一）重新界定宅基地使用權(quán)主體

我國現(xiàn)行立法只規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員可以成為宅基地使用權(quán)的主體。這一規(guī)定考慮到了我國農(nóng)村土地及人數(shù)眾多的國情，卻忽略了法律所追求的公正和效率價值。應(yīng)擴大享有宅基地使用權(quán)的主體范圍，這不僅是基于對效率原則和公平原則的考量，還符合戶籍制度的變化發(fā)展趨勢，戶籍制度本來就要求所有公民一律平等，戶籍背后的一切附加利益都應(yīng)剔除。

現(xiàn)行立法限制了城市人口對農(nóng)村宅基地的購買和使用，其實是間接地侵犯了村民對房屋合法的處分權(quán)，這有違立法初衷?？傊?，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律限制是沒有必要的。對于土地的使用主要應(yīng)該通過用途管制和土地利用規(guī)劃來進行限制，并通過市場調(diào)節(jié)，而不應(yīng)通過嚴(yán)格限制主體來實現(xiàn)。至于法律對主體的限制是否可以放寬到法人等法律擬制的主體，從宅基地使用權(quán)的用途限制上就可以推知，沒有放寬到這類主體之必要。因為宅基地乃是用以滿足居住之需，法律擬制的主體本身無居住之需，而其開展民事活動也完全可以通過建設(shè)用地加以滿足。因此，法律沒有必要確定法律實體（如法人）必須獲得使用宅基地的權(quán)利。

（二）推進宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度建設(shè)

在宅基地流轉(zhuǎn)已成為現(xiàn)實的情況下，目前迫切要規(guī)范無序流轉(zhuǎn)和保護宅基地。在法律層面上，雖然《物權(quán)法》沒有明確規(guī)定住宅土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)讓，但它也規(guī)定了購置、行使和轉(zhuǎn)讓使用宅基地的權(quán)利的有關(guān)規(guī)定，這無疑保留了政策操作的空間。

實際上，無論是黨的十八屆三中全會公報還是2018年發(fā)布的中央一號文件，都為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)預(yù)設(shè)了空間。關(guān)鍵在于如何建立有效的宅基地“三權(quán)分置”機制，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)。這就需要：一是要進一步明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對農(nóng)村宅基地的集體所有權(quán)，明確其市場地位，尊重依法獨立開展經(jīng)濟活動的自主權(quán)；二是進一步保障農(nóng)戶對宅基地的資格權(quán)，尤其是閑置宅基地因農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或城市居民到鄉(xiāng)下創(chuàng)業(yè)被盤活之后，原有農(nóng)戶的資格權(quán)應(yīng)依然存續(xù)；三是進一步保障農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，對宅基地住房的租賃、抵押、轉(zhuǎn)讓等行為需要有明確的制度安排，農(nóng)民由此獲得租金和轉(zhuǎn)讓收益必須得到保障。

為使“三權(quán)分置”有效推進，政府還需完善相關(guān)配套政策，尤其是要進一步完善農(nóng)村社會保障體系，解決宅基地轉(zhuǎn)讓后農(nóng)民面臨的住房、就業(yè)和養(yǎng)老金風(fēng)險；要進一步完善農(nóng)村金融保險體系，通過宅基地房屋抵押貸款等形式解決農(nóng)民創(chuàng)業(yè)資金短缺等問題，并設(shè)置農(nóng)民創(chuàng)業(yè)保險來提供創(chuàng)業(yè)失利后的生活保障；適當(dāng)釋放宅基地使用權(quán)和釋放宅基地作為土地的重要組成部分，不僅有利于維護農(nóng)民的利益，還能有效利用農(nóng)村閑置土地，更有利于促進人才、資金、技術(shù)等要素返回農(nóng)村，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和高效利用，為推動和實施農(nóng)村振興戰(zhàn)略做出貢獻。

（三）完善農(nóng)村宅基地權(quán)利登記制度

從農(nóng)村改革的角度看，中央政府明確提出農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入，保護土地使用權(quán)。而宅基地財產(chǎn)性體現(xiàn)只有通過抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等措施來實現(xiàn)，登記是實現(xiàn)這些流轉(zhuǎn)措施的法律前提。因此，以綜合房地產(chǎn)登記為中心，完善宅基地使用權(quán)登記是必要的。

具體來說，首先應(yīng)在全國范圍內(nèi)對住房用地使用情況進行調(diào)查，并將符合條件的宅基地使用權(quán)及其房屋納入房地產(chǎn)登記制度。《不動產(chǎn)登記暫行條例》也對此做了規(guī)定。其次，宅基地使用權(quán)的立法應(yīng)改為登記生效，并明確其市場交易規(guī)則。最后，今后還必須加強對相關(guān)部門的監(jiān)管，促使相關(guān)部門認(rèn)真履行其與登記相關(guān)的職責(zé)，明確在登記過程中登記機構(gòu)的不作為、登記錯誤的責(zé)任，并加大宣傳力度，提高農(nóng)民的認(rèn)知度，讓農(nóng)民了解宅基地使用權(quán)證的重要性，并督促他們積極獲得許可證。

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*基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金項目《城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的解構(gòu)與法治中國的建構(gòu)研究》（14BFX004）的階段性成果；江蘇師范大學(xué)蘇北農(nóng)村治理創(chuàng)新研究基地（江蘇省高校校外重點研究基地）的階段性成果。

（作者單位：唐其寶，中國礦業(yè)大學(xué)環(huán)境與測繪學(xué)院、江蘇師范大學(xué)法學(xué)院；李頊、王琦，江蘇師范大學(xué)法學(xué)院）