重慶地票：農(nóng)村集體建設(shè)用地制度改革的破冰之舉

張建國

重慶地票制度通過指標化形式，將農(nóng)村建設(shè)用地跨界轉(zhuǎn)移到利用水平較高的城市區(qū)域，從而使“不動產(chǎn)”變成了一種“虛擬動產(chǎn)”。中共中央近日發(fā)布的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》明確提出，“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的管理服務(wù)”，是否可以被看做是對重慶地票制度的肯定和推廣呢？

重慶市社會科學(xué)院座落在CBD（中央商務(wù)區(qū)）林立的江北區(qū)。在長江流域經(jīng)濟帶中，有重慶江北嘴與上海陸家嘴并立的說法。

而重慶江北的CBD主體被規(guī)劃為 “記憶之城”與“未來之城”。“未來之城”主要是以金融、寫字樓、商業(yè)為主的商務(wù)中心；“記憶之城”則更注重文化，保留老重慶的記憶。重慶市社會科學(xué)院所在的橋北村270號處在“記憶之城”的邊緣。這所深藏在嘉陵江大橋下民居群落之中的科研機構(gòu)，的確也隱藏著一個觸動中國農(nóng)村土地制度改革的濃重記憶。

十年過后，曾任重慶市社會科學(xué)院城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展研究所（現(xiàn)更名為“區(qū)域經(jīng)濟研究所”）所長的田代貴已退休在家。鮮為人知的是，2008年春夏之交的一天，時任重慶市副市長黃奇帆就是在田代貴的辦公室召集了市政府政策研究室、國土局、產(chǎn)權(quán)交易中心、社科院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟研究所等相關(guān)方面的幾位領(lǐng)導(dǎo)和專家，開始設(shè)計和制定地票制度。

“當然，地票制度的總體思路主要是來自黃市長，他被人稱為金融市長，非常熟悉城鄉(xiāng)土地配置機制與過程，因而有心在城鎮(zhèn)化中嘗試體制創(chuàng)新?！倍嗄旰?，田代貴回憶起往事，依然能清晰記得點滴細節(jié)。

而據(jù)著名經(jīng)濟學(xué)家周其仁回憶，2007年，時任重慶市委書記汪洋離渝赴粵之前，把設(shè)計重慶城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)機制的任務(wù)批給了時任常務(wù)副市長黃奇帆。自此，地球上從來沒有過的地票制度，開始了它的今生前世。

被倒逼出來的“地票”

如今談及地票制度，不管是重慶市農(nóng)村土地交易所提供的資料，還是田代貴，亦或是其他研究重慶地票制度的相關(guān)人士，都將這一制度簡稱為“地票”，并且都會從2007年6月國家批準重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)這一宏大政策背景說起。

在周其仁看來，重慶能獨創(chuàng)出地票，其實與重慶這個直轄市所具有的特殊性是分不開的。有觀察者總結(jié)重慶具有的名片應(yīng)該“最中國”，如果從廣袤的農(nóng)村和艱難的社會轉(zhuǎn)型上來看的確是如此。1997年，重慶成為第四個直轄市，隨后萬縣、黔江、涪陵以及五個少數(shù)民族自治縣（這些地方都曾是川東最貧困的地區(qū)），被劃進重慶區(qū)域，這座山城一夜間變成了人口最多的直轄市，3000萬的人口數(shù)量是國內(nèi)另外三個直轄市人口總數(shù)的75%，而其中更有2000萬的農(nóng)村人口。

按照全球城鎮(zhèn)化的普遍規(guī)律，城市建設(shè)用地增加，農(nóng)村建設(shè)用地相應(yīng)減少，但耕地不僅不會減少，還會有所增加。究其根源，城市居民人均居住生活用地約100平方米，農(nóng)村則在200-300平方米左右，農(nóng)村人均用地量約為城鎮(zhèn)的2.5倍。理論上講，一個農(nóng)村居民進城后，可節(jié)約用地150平方米左右，如果將其復(fù)墾，耕地必然增加。但我國城鎮(zhèn)化卻顯現(xiàn)出“異化”特征，2000-2011年，全國1.33億農(nóng)民進城，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，但農(nóng)村建設(shè)用地反而增加了3045萬畝。耕地年均減少約1000萬畝，直逼18億畝耕地紅線。

山城重慶，是這一“異化”現(xiàn)象表現(xiàn)最突出的城市。有一組數(shù)據(jù)足以反映出重慶當時的情況：從1997年重慶設(shè)立直轄市到2009年，重慶市農(nóng)村戶籍人口減少5%、常住人口減少31%，而同期農(nóng)村戶籍人口人均建設(shè)用地由148平方米上升到156平方米，增長5.4%；常住人口人均建設(shè)用地由183平方米上升至262平方米，增長43%。用周其仁的話來說：“奇了怪了，城市人增地增，農(nóng)村人減地也增，城鄉(xiāng)建設(shè)用地齊增，兩端一起擠占耕地，如此的城鎮(zhèn)化如何持續(xù)？”

出現(xiàn)這一問題，癥結(jié)在于城鄉(xiāng)二元分割的土地制度。我國法律規(guī)定，城市土地屬于國家所有，農(nóng)村土地除非國家征收，不得轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。農(nóng)民進城后，留在農(nóng)村的建設(shè)用地退出渠道淤塞，城市又不得不為其匹配建設(shè)用地。這樣的“兩頭占地”，導(dǎo)致城市建設(shè)用地剛性增加，農(nóng)村建設(shè)用地閑置。城市建設(shè)用地剛性增加是以減少農(nóng)用耕地為前提的。因而，耕地保護陷入了只減難增的局面。

2005年前后，重慶的城市建設(shè)進入高速井噴式發(fā)展時期，有人曾形容道：這座曾經(jīng)的“中國最大農(nóng)村”的夜景眼看著亮了起來，從長江南岸俯瞰高樓最為密集的渝中半島，有時候會產(chǎn)生浦東、維港甚至曼哈頓的錯覺。因而，這個時期重慶，城市化進程受制于城鄉(xiāng)二元體制制約影響大于任何一個地方，大量農(nóng)村人口涌入城市，不僅沒有將自己的建設(shè)用地帶到城市，反而需要城市提供他們的建設(shè)用地。田代貴說：“地票制度實質(zhì)解決的是一個建設(shè)用地資格空間轉(zhuǎn)移的問題，也就是如何將進城農(nóng)民的建設(shè)用地資格轉(zhuǎn)移到城市里來?！?/p>

1990年代，原國務(wù)院體改辦副主任李劍閣說：一個最重要的經(jīng)驗是，改革從來都是被逼出來的。田代貴也認為，重慶地票改革制度的出臺，完全是被倒逼出來的。

黃奇帆曾撰文指出，由于我國農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)模糊，導(dǎo)致出現(xiàn)了“人人有份、戶戶無權(quán)”的狀況，土地產(chǎn)權(quán)很難“動”得起來。城鄉(xiāng)要素不流動，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)缺乏制度通道，成為制約農(nóng)村土地改革的一個重要問題。

其實，為了解決城鄉(xiāng)二元分割的土地制度，從2000年開始到2004年，國土資源部已經(jīng)嘗試在一些地方推行“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。重慶也是這一政策的試點地區(qū)之一。但不得不承認，同樣的政策，落地在不同的地方，就會產(chǎn)生不同的效果。也許是受制于“山城”狹窄逼仄地域環(huán)境的影響，重慶人總是會有與眾不同的創(chuàng)新出現(xiàn)。

“有了增減掛鉤政策，重慶大可依托行政之手，收縮農(nóng)村版圖，擴張城鎮(zhèn)面積。不過，這個在我國所有直轄市里農(nóng)村、農(nóng)民占比最大的西南中心城市，還有心在城鎮(zhèn)化中嘗試體制創(chuàng)新，更多利用市場之手，在城鄉(xiāng)土地配置機制方面有所突破?！痹谥芷淙士磥恚褐貞c城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)方案，出于“掛鉤”又遠勝“掛鉤”。

重慶土地交易所提供的資料確認：地票制度改革是以耕地占補平衡制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度為制度基礎(chǔ)。而據(jù)地票制度設(shè)計者之一的田代貴介紹，這個制度最初的設(shè)計思路是：以耕地保護和實現(xiàn)農(nóng)民土地財產(chǎn)價值為目標，建立市場化復(fù)墾激勵機制，引導(dǎo)農(nóng)民自愿將閑置、廢棄的農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，形成的指標在保障農(nóng)村自身發(fā)展后，節(jié)余部分以地票方式在市場公開交易，可在全市城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)使用。

獨一無二的農(nóng)村土地交易所

百度地圖顯示，重慶農(nóng)村土地交易所位于重慶最繁華的解放碑附近的產(chǎn)權(quán)交易大樓中。但筆者來到這里，大樓管理人員拿出了一份遷址公告，今年3月5日，重慶農(nóng)村土地交易所已搬遷到了江北嘴金融城新址辦公。

近些年，因為科研項目與研究課題的原因，田代貴在全國很多省市做過城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的調(diào)研。他發(fā)現(xiàn)，全國有些省份也在陸續(xù)學(xué)習(xí)重慶地票制度，進行農(nóng)村集體建設(shè)用地制度的改革?！暗?，這些省市的農(nóng)村集體建設(shè)用地指標交易，基本都是在產(chǎn)權(quán)交易所完成，全國目前只有重慶成立了專門的農(nóng)村土地交易所?！碧锎F說。

重慶農(nóng)村土地交易所的成立很具有特殊性。2009年1月26日，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》，其中明確要求：設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開展土地實物交易和指標交易試驗，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，率先探索完善配套政策法規(guī)。

其實，業(yè)內(nèi)人士都知道，國務(wù)院這個文件，是在重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度先改先行已經(jīng)成熟的基礎(chǔ)上頒發(fā)的。據(jù)重慶農(nóng)村土地交易所提供的資料顯示，2007年6月，國家批準重慶為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，在城鎮(zhèn)化過程中要實現(xiàn)人、地有效聯(lián)動。在國土資源部、國家發(fā)改委等部委幫助指導(dǎo)下，重慶市將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗聚焦于農(nóng)村建設(shè)用地的盤活利用，提出設(shè)立農(nóng)村土地交易所，開展地票交易試點，用市場化方式探索農(nóng)村土地價格、優(yōu)化土地資源配置的構(gòu)想。2008年7月底，重慶市報送到國務(wù)院有關(guān)部委的綜改方案中，申請設(shè)立農(nóng)村土地交易所的專項方案，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。重慶方面希望在不違反國家土地用途管制、不利用集體建設(shè)用地進行房地產(chǎn)開發(fā)的前提下，使農(nóng)村建設(shè)用地和耕地、林地等通過各種形式“流轉(zhuǎn)”。該方案得到國家層面的支持。

2008年10月，重慶市人民政府批復(fù)并批準成立農(nóng)村土地交易所。同年12月4日，時任重慶市市長王鴻舉、國土資源部副部長鹿心社為重慶市農(nóng)村土地交易所授牌。

可見，重慶農(nóng)村土地交易所從成立的那天起，就被賦予了率先探索完善配套政策法規(guī)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)試驗的任務(wù)。

轉(zhuǎn)眼十年過去，重慶農(nóng)村土地交易所對賦予的任務(wù)完成情況又如何呢？

重慶農(nóng)村土地交易所發(fā)展研究部的楊皋伶部長介紹說，十年間，重慶地票改革恪守了土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，契合了新型城鎮(zhèn)化人地協(xié)同的要求，強力助推脫貧攻堅，在促進耕地保護、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)和助農(nóng)增收等方面發(fā)揮了積極作用。地票改革在國家層面得到肯定和認可。

據(jù)重慶農(nóng)村土地交易所提供的資料顯示，地票70%以上來源于渝東北、渝東南地區(qū)。95%以上使用落在了重慶主城和渝西地區(qū)，實現(xiàn)了“遠距離、大范圍”的反哺機制。地票規(guī)定統(tǒng)一在重慶農(nóng)村土地交易所交易，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、城鄉(xiāng)法人、自然人及其他組織，均可在重慶農(nóng)村土地交易所參與地票交易。采取掛牌和拍賣兩種方式交易，當供給充裕無競爭時實行掛牌交易，供不應(yīng)求時則開展拍賣，交易過程公開透明。截至2018年6月底，重慶市累計交易地票26.11萬畝、510.98億元。

在率先探索完善配套政策法規(guī)方面，楊皋伶承認，地票是一個逐漸探索和彌補不足的過程。從2014年開始，國務(wù)院和重慶市政府先后下發(fā)了多個文件，不斷規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)。2016年1月1日，《重慶地票管理辦法》正式實行，完成了政策法規(guī)方面的探索。自愿復(fù)墾、公開交易、收益歸農(nóng)、價款直撥、依規(guī)使用，是《重慶地票管理辦法》的核心內(nèi)容。

讓農(nóng)民通過集體土地獲得財產(chǎn)性收益

位于渝西南的江津區(qū)屬于重慶市經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較好的地區(qū)。距離重慶市有近兩個小時車程的李市鎮(zhèn)孔目村村民并不知道自己居住的這個小村子，這些年被外界稱為“地票第一村”。2008年，重慶市在江津區(qū)李市鎮(zhèn)復(fù)墾了3000多農(nóng)戶的宅基地，產(chǎn)生城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標為3600畝，孔目村32戶農(nóng)民宅基地復(fù)墾了58.6畝。

2008年12月6日，中國歷史上第一張地票08001號，由民營企業(yè)重慶玉豪龍實業(yè)（集團）有限公司以2560萬元競得，這張地票的建設(shè)用地指標主要產(chǎn)生在孔目村。

對于眾多媒體賦予孔目村這樣的“符號”，重慶市農(nóng)村土地交易所并不認同。楊皋伶覺得，孔目村只是2008年第一批開展了地票改革的村子之一，并沒有任何特殊性可言。

孔目村的村民們幾乎沒人知道“地票”，但只要問及2008年有村民舊房屋被復(fù)墾，很多人都知道，因為當時有村民一下子拿到了10萬元的費用，讓全村的人記憶猶新。

村民屈小亞就是受益者之一，他家被復(fù)墾的宅基地就在村委會小樓的對面，這一畝多復(fù)墾后的耕地兩年前被他栽種上了花椒樹，一年能收入上萬元。屈小亞似乎在刻意模糊著這筆費用，因為2008年之后，孔目村及附近村子的村民們再沒能有這樣的機會，這讓很多村民抱怨不已。這也是屈小亞含糊其辭地不愿說清具體數(shù)字的原因。

楊皋伶說，江津區(qū)的地票工作這十年中一直在推進中，但是因為全市有統(tǒng)一計劃安排，要統(tǒng)籌兼顧，特別是要照顧渝東北、渝東南貧因地區(qū)，江津區(qū)的地票推廣工作因此就放緩了腳步。

這樣的情況在田代貴這樣的長期觀察者看來，恰恰是地票最積極的一面?！霸诮騾^(qū)這樣的地方，農(nóng)民都趨之若鶩，想想奉節(jié)、巫山這樣的渝東貧困山區(qū)，地票更是解決了邊遠農(nóng)村農(nóng)民的收益。”

田代貴的姐弟還生活在四川老家的農(nóng)村，他深有體會地說，農(nóng)村宅基地都很大，但一點也不值錢?！拔医憬阋淮贝笸叻?，是多年的老宅子，她想出售，同村村民只給5000元錢?！痹谒磥?，川渝地區(qū)的情況基本類同，邊遠農(nóng)村的宅基地，在沒有地票之前，根本不會給農(nóng)民帶來收入。有了地票后，一畝土地收益在20萬元左右，農(nóng)民除了支付3萬多元的復(fù)墾成本，農(nóng)村土地交易所將凈收益完全返還回去，農(nóng)民得到凈收益的85%，村集體得到凈收益15%?！捌骄粦艮r(nóng)民能拿到八九萬元，這對貧困戶意義太大了。我們重慶渝東地區(qū)的高山生態(tài)移民搬遷就指靠地票收益?！?/p>

有人質(zhì)疑地票制度的可操作性，田代貴覺得這種質(zhì)疑聲很不可思議：“其實國土資源部和國土規(guī)劃院的專家也認為，只有重慶的地票制度是實實在在讓占補平衡落地了。”

田代貴認為，專家們之所以能給重慶地票制度這么高的評價，完全是因為地票實施的三個環(huán)節(jié)，切實保證了這項制度的完善。重慶市農(nóng)村土地交易所提供的資料顯示：地票具有新增建設(shè)用地指標、耕地占補平衡指標、建設(shè)用地規(guī)劃空間指標功能，是將三項指標打捆進行交易。首先是復(fù)墾，以規(guī)劃和復(fù)墾整理規(guī)程為指導(dǎo)，在農(nóng)民自愿、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織同意的前提下，對土地利用總體規(guī)劃確定的擴展邊界以外的農(nóng)村建設(shè)用地實施復(fù)墾。復(fù)墾完成后，由土地管理部門會同農(nóng)業(yè)、水利等部門，對復(fù)墾產(chǎn)生的耕地從質(zhì)量和數(shù)量兩個方面驗收把關(guān)，確認騰出的建設(shè)用地指標，作為地票來源。其次是交易，地票由重慶農(nóng)村土地交易所組織公開交易，具有獨立民事能力的自然人、法人或其他組織均可參與購買。交易完成后對購得者發(fā)給地票證書。最后是使用，購得地票的主體選取符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的待開發(fā)土地，憑地票申請辦理轉(zhuǎn)用手續(xù)，國土部門按規(guī)定組織供地。

田代貴覺得，地票運行按照“先造地、后用地”的程序，以復(fù)墾補充耕地作為城市建設(shè)占用耕地的硬性前置條件，體現(xiàn)為盤活建設(shè)用地存量，更有利于落實耕地占補平衡制度。“復(fù)墾后的土地是按1∶0.7的系數(shù)打折，復(fù)墾一畝我們只計0.7分，為什么呢？是要留有余地，這樣才能保證土地的數(shù)量和質(zhì)量，保證復(fù)墾的土地不減少?！币簿褪钦f，農(nóng)村閑置的宅基地95%以上面積復(fù)墾為耕地，而地票使用所占耕地僅63%左右，地票落地后平均可“節(jié)余”32%的耕地，使得重慶在城鎮(zhèn)化推進過程中，耕地數(shù)量不降反增。

為避免出現(xiàn)“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象，重慶還實施補充耕地等級折算、地力培肥等方式加以彌補。同時還細化農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾工程質(zhì)量標準，進一步明確農(nóng)用地分等定級和產(chǎn)能核算標準，建立地票生成與落地過程中數(shù)量和質(zhì)量的對應(yīng)關(guān)系，更好地保障補充耕地的數(shù)量和質(zhì)量。

田代貴認為，地票最有意義的一面，是讓中國農(nóng)民第一次有了財政性收益。“因為地票的購買者在購買建設(shè)用地指標的時候，包含了從農(nóng)民手中購置土地均價的這20萬元費用。地方政府的土地財政收入是要將這筆費用減扣的。這樣一來，雖然犧牲了地方政府部分土地財政，卻讓農(nóng)民有了財政性收益?！边@就實現(xiàn)了地票制度最初設(shè)計的地票本質(zhì)：城市反哺農(nóng)村，給農(nóng)民創(chuàng)收。

地票制度再創(chuàng)新

6月25日是第28個全國土地日。重慶市國土房管局在今年這個土地日來臨之前，聯(lián)合農(nóng)業(yè)委員會、環(huán)保局、林業(yè)局下發(fā)了《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進生態(tài)修復(fù)的意見》。楊皋伶說，這是地票制度的再創(chuàng)新。

這份《意見》的主要內(nèi)容，是拓展完善了地票功能，在保護耕地的基礎(chǔ)上，依照“生態(tài)優(yōu)先、實事求是、農(nóng)戶自愿、宜耕則耕、宜林則林”的原則復(fù)墾，無論復(fù)墾為耕地或形成宜林宜草地，驗收合格都可按規(guī)定申請地票交易。

地票功能的這個創(chuàng)新，對于渝東北奉節(jié)縣永樂鎮(zhèn)的農(nóng)民來說，可謂從天而降的喜訊。

永樂鎮(zhèn)附近村子的農(nóng)民居住分散，且屬于退耕還林區(qū)域。這些年，各村村民陸續(xù)離開交通不便的山中老宅，搬遷到永樂鎮(zhèn)居住。前兩年，很多村民了解到地票制度，向當?shù)卣岢鰪?fù)墾，但當時受制于地票制度規(guī)定的必須復(fù)墾成為耕地的要求，這里的宅基地因為都不宜復(fù)墾為耕地，一直無法享受地票收益。

“這種情況長期普遍存在于整個渝東地區(qū)。國土房管局曾就這種情況提出諸多改革意見，并征集了多方面意見和建議后，確定了以地票助推脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興和田園綠化等，于是就有了這個創(chuàng)新決策?！睏罡蘖娼榻B說。

今年年初，奉節(jié)縣國土房管局申請了首批拓展地票生態(tài)功能的試點交易，共7個項目。按照宜林則林的原則，奉節(jié)縣將永樂鎮(zhèn)附近幾個村子棄用的宅基地納入復(fù)墾范圍并進行復(fù)墾，然后在農(nóng)村土地交易所上市交易。目前奉節(jié)縣一共復(fù)墾宜林宜草地面積384畝，預(yù)計可獲得地票價款7000多萬元。

永樂鎮(zhèn)周邊被納入復(fù)墾范圍的農(nóng)民很多都是貧困戶，有了這筆地票收入，對他們來說無疑是久旱逢甘霖。依據(jù)《關(guān)于拓展地票生態(tài)功能促進生態(tài)修復(fù)的意見》，生態(tài)修復(fù)要切實保障權(quán)利人權(quán)益不受損害。復(fù)墾為耕地或宜林宜草地等其他農(nóng)用地，仍按現(xiàn)行每畝18.6萬元的地票交易掛牌價格及《重慶市地票管理辦法》規(guī)定價款分配比例進行分配。同時還明確復(fù)墾為宜林宜草地等其他農(nóng)用地的重點區(qū)域，包括地質(zhì)災(zāi)害點等生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)，生態(tài)保護紅線區(qū)、林區(qū)、已退耕還林區(qū)域、25度以上坡耕地、重要飲用水水源保護區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)。

據(jù)楊皋伶介紹，為了確保地票創(chuàng)新改革穩(wěn)妥有序推進，今年根據(jù)各區(qū)縣復(fù)墾存量、資源稟賦與脫貧攻堅任務(wù)等情況，選取了巫溪、城口、酉陽、彭水、奉節(jié)、巫山6個縣試點。2019年后逐步向其他區(qū)縣推開。

從地票產(chǎn)生的第一天起，重慶市的每一次探索與實踐，其實都被媒體與政策研究者緊盯不放。田代貴說，最早的時候，地票被質(zhì)疑最多的一個問題是操作缺乏透明度。而后來表明，實際上造成這種誤解的很多原因，是農(nóng)民分不清地票與復(fù)墾、增減掛鉤這三種制度的區(qū)別。

地票發(fā)展到五年左右的階段，又被農(nóng)民質(zhì)疑土地復(fù)墾周期長、地票價款兌付慢。楊皋伶說，地票交易畢竟屬于市場行為，有一定的不可控性。為此近些年來，重慶市國土房管局根據(jù)建設(shè)用地需求，每年下發(fā)地票復(fù)墾的宏觀調(diào)控指標，這樣一來，工作流程減至20個，復(fù)墾和地票交易周期從603天縮短至307天。

十年的發(fā)展過程中，重慶地票還發(fā)展成為有價證券，可用作融資質(zhì)押物，并為農(nóng)房貸款的資產(chǎn)抵押評估提供現(xiàn)實參照系。據(jù)重慶市農(nóng)村土地交易所提供的數(shù)據(jù)顯示：截至目前，重慶農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾項目收益權(quán)質(zhì)押貸款授信額度達133億元，農(nóng)房抵押融資245億元。而且增減掛鉤項目實施及其他農(nóng)村房屋處置中也逐漸以地票價格為參照，更好地保障了農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益。

地票制度還引導(dǎo)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革不斷深化。地票改革讓農(nóng)民成為農(nóng)村土地市場的主體，引導(dǎo)農(nóng)民逐步樹立起土地財產(chǎn)價值觀念。從地票改革試驗來看，農(nóng)民對于農(nóng)村宅基地及附屬設(shè)施用地的利用和管理觀念發(fā)生了很大變化，更加重視權(quán)證辦理，更加珍惜農(nóng)村土地房屋財產(chǎn)，更加注重對集體內(nèi)其他成員使用宅基地的監(jiān)督。農(nóng)民對土地財產(chǎn)權(quán)的重視，也反過來促使政府進一步完善農(nóng)村宅基地審批管理，以精細化為目標加強農(nóng)村土地權(quán)籍管理，以城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為指導(dǎo)加快推進農(nóng)村土地利用規(guī)劃編制，不斷深化、推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。

從2016年開始，為了進一步盤活農(nóng)村土地資源，幫助農(nóng)民脫貧致富，重慶市農(nóng)村土地交易所在很多有著傳統(tǒng)古老民宅卻不適宜地票交易的區(qū)域又拓展了一項新業(yè)務(wù)，即開展巴渝民宿的網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)。通過網(wǎng)站、APP等平臺，向公眾提供民宿房源發(fā)布、預(yù)定、資金結(jié)算等功能，實現(xiàn)了文化與美麗鄉(xiāng)村、民宿旅游的深度融合。這一舉措，從一定程度上也引導(dǎo)了農(nóng)民保護傳統(tǒng)古村落民宅的理念。

地票制度可以復(fù)制嗎？

對于地票制度可不可以在全國復(fù)制的問題，田代貴認為，重慶的地票已經(jīng)形成標準產(chǎn)品，特別是證券化、標準化后，是可以在全國推廣的?！坝泻芏鄬W(xué)者觀點也與我一樣，覺得應(yīng)當把重慶地票制度推廣到全國的市場。”

重慶地票制度產(chǎn)生后不久，同樣作為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)的成都，也在2010年嘗試重慶的經(jīng)驗，啟動了“地票交易”。 應(yīng)當說，成都的地票制度步子邁得更大了一步，國有土地招拍掛規(guī)定“持票準入”的交易流程：要想拿地，先要有票；要有票，要么整理土地，要么拍賣地票，要么通過繳納保證金獲得。

2010年11月，成都要繳納保證金獲取地票的方式取消，于是出現(xiàn)地產(chǎn)商為獲取地票不惜重金拍得地票。2010年12月17日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心的第二次地票拍賣，2000畝建設(shè)用地指標， 100多家開發(fā)商從起始價每畝15萬一路飚高到92萬，平均每畝72萬元。與第一次土地拍賣價相對比，指標的價格就相當于土地成本的至少三分之一。

就在地票搶拍后的一周，國土資源部調(diào)研組巡視員對成都地票交易制度以及農(nóng)村土地綜合整治機制進行調(diào)研。10天之后，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心發(fā)出公告，暫停原計劃于第二天開拍的3000畝地票拍賣。

2011年4月13日，成都市國土局發(fā)布了新的《關(guān)于完善建設(shè)用地指標交易制度促進農(nóng)村土地綜合整治的實施意見》，意味著地票交易重啟?！俺肿C準入”變成“持證準用”，是修正后的交易規(guī)則與之前最大的區(qū)別。新規(guī)還給不同區(qū)域不同屬性的土地安排了對應(yīng)的地票取得方式，2011年的新價格為每畝18萬元。

與重慶地票可以直接抵扣土地拍賣后的一部分稅費成本不同，成都的地票費用并不退回，而是把土地招拍掛的起拍價下調(diào)30%。

2016年12月，河南省也推出地票制度“復(fù)墾券”，以此破解城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標掣肘問題。鄭州市內(nèi)五區(qū)和鄭東新區(qū)、鄭州經(jīng)開區(qū)、鄭州高新區(qū)成為首批復(fù)墾券試驗田，涉及土地6148.59畝。

近年來，田代貴接觸了很多國家各部委、各省市來渝考察地票的學(xué)者，讓他印象最深的是上海來的專家學(xué)者。上海學(xué)者提出：重慶的地票，有些價格太低了，上海完全可以以每畝80萬到100萬元來買重慶的地票。這對田代貴觸動很大，他覺得國家層面可以使用地票形式，進行東西中部建設(shè)用地指標的統(tǒng)一調(diào)控?！斑@樣一來，東部發(fā)達地區(qū)有了急需的建設(shè)用地指標，中西部可以騰出地票來，通過市場價格取得收益，國家又能按嚴格的驗收程序保證實實在在的復(fù)墾，何樂不為？”

今年3月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)跨省域補充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法的通知》。按這個《通知》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準補充耕地由國家統(tǒng)籌的省、直轄市，應(yīng)繳納跨省域補充耕地資金。以占用的耕地類型確定基準價，以損失的耕地糧食產(chǎn)能確定產(chǎn)能價，以基準價和產(chǎn)能價之和乘以省份調(diào)節(jié)系數(shù)確定跨省域補充耕地資金收取標準。其中基準價每畝10萬元，其中水田每畝20萬元。產(chǎn)能價根據(jù)農(nóng)用地分等定級成果對應(yīng)的標準糧食產(chǎn)能確定，每畝每百公斤2萬元。而且根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平，將省份調(diào)節(jié)系數(shù)分為五檔。

西部地區(qū)的重慶、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海，都被確定在五檔區(qū)，系數(shù)為0.5。這個可以解讀為：“買地”費=（耕地基準價+糧食產(chǎn)能價）×省份調(diào)節(jié)系數(shù)（系數(shù)由區(qū)域經(jīng)濟水平而定）。上海如果要“買地”，假設(shè)該地為水田，畝產(chǎn)1000公斤，那么費用=（200000+20000×10）×2=800000元/畝，也就是每平方米1200元。相比上海的地價，這個價格并不算很高。

《通知》還規(guī)定：辦法所稱城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑，是指“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。也就是說，只有西藏、四川藏區(qū)、南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州和深度貧困縣用不掉的城鄉(xiāng)建設(shè)用地才能經(jīng)由國家統(tǒng)籌“賣給”別的省，并不是每個省都可以任性賣地。

很多專家學(xué)者認為，這些政策其實就是借鑒了重慶地票制度，實質(zhì)上就是重慶地票制度在全國的推廣。這項制度既解決了東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地不足可能會導(dǎo)致的發(fā)展乏力狀況，也能解決中西部貧困地區(qū)沒有資金發(fā)展的問題，真正實現(xiàn)“先富帶動后富”。而“耕地”和“建設(shè)用地”具備了流動性，在一定程度上可以緩解土地資源供給和人口資源分布不均衡矛盾。

而據(jù)楊皋伶透露，按照國務(wù)院這個《通知》下發(fā)的計劃，重慶今年大概會有40萬畝地票被調(diào)出。

近日，中共中央發(fā)布《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，明確提出“建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的管理服務(wù)”，這是否可以被看做是對重慶地票制度的肯定和推廣呢？