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    三江源之變

    2018-12-12 10:51:02李嵱
    新西部 2018年10期
    關(guān)鍵詞:三江牧民管護(hù)

    李嵱

    2017年,可可西里申遺讓世界目光開始聚焦三江源的發(fā)展和變化。然而,三江源十二年蛻變之路,最重要的收獲并不是世界目光,而是在探索的過程中,其自身的生態(tài)價值所獲得的自下而上的從牧民到政府的廣泛認(rèn)可。這種認(rèn)同作為一種持久的動力,將三江源的生態(tài)發(fā)展帶到了世界矚目的高度。

    一個區(qū)域應(yīng)該選擇什么樣的發(fā)展模式?三江源的故事也許是一個很好的啟示。

    2005年,青海省政府決定對三江源地區(qū)不再考核GDP,把生態(tài)保護(hù)和建設(shè)列為三江源區(qū)各級政府工作的主要考核內(nèi)容。這一重要的思路轉(zhuǎn)變給三江源的發(fā)展帶來了巨變:“考核生態(tài),不惟GDP”。此后十二年,自上而下、自下而上的探索和創(chuàng)新,使得三江源走上了一條不同尋常的發(fā)展道路,其帶來的生產(chǎn)力的解放和創(chuàng)造的生態(tài)價值,難以估量。

    2016年,三江源國家公園體制試點(diǎn)方案獲批,這也是我國第一個國家公園體制試點(diǎn),三江源的保護(hù)和發(fā)展上升到國家戰(zhàn)略的高度。

    從保護(hù)區(qū)到三江源國家公園

    從“用”到“治”再到“護(hù)”,從保護(hù)區(qū)到三江源國家公園,青海三江源生態(tài)區(qū)其實(shí)已走過十二年的探索之路。

    三江源自然保護(hù)區(qū)因長江、黃河和瀾滄江發(fā)源于此而得名,是中國乃至亞洲重要的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)區(qū),也是世界上海拔最高、面積最大、河湖分布最集中的地區(qū)之一。

    從上世紀(jì)90年代開始,由于自然原因及人類活動影響,三江源地區(qū)生態(tài)環(huán)境整體出現(xiàn)退化。直到2005年,三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程開始啟動,此后中央政府先后實(shí)施了三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)一期、二期工程,累計(jì)投資180多億元,建立了三江源國家級自然保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)等。

    隨著三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程的深入推進(jìn),三江源的生態(tài)系統(tǒng)宏觀結(jié)構(gòu)逐漸向良性方向發(fā)展。中科院曾對三江源生態(tài)保護(hù)二期項(xiàng)目的實(shí)施情況進(jìn)行第三方評估調(diào)研,結(jié)論是:三江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)退化趨勢得到初步遏制,生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能有所提升,重點(diǎn)生態(tài)建設(shè)工程區(qū)生態(tài)狀況明顯好轉(zhuǎn)。

    十二年間,三江源水資源量增加近80億立方米,相當(dāng)于增加了560個西湖。三江源區(qū)各類草地的平均覆蓋度增加了11.6%,素有“生態(tài)精靈”之稱的藏羚羊由不足2萬只恢復(fù)到現(xiàn)在的7萬多只。

    這些生態(tài)成效的取得,使國家生態(tài)安全屏障的地位更加鞏固,也為中央確定三江源為全國首個國家公園體制試點(diǎn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

    2015年底,三江源國家公園體制試點(diǎn)獲得國務(wù)院批準(zhǔn)。2016年4月13日,青海省出臺《三江源國家公園體制試點(diǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置方案》等31項(xiàng)具體方案,從39.5萬平方公里的三江源中劃定最源頭的12.31萬平方公里,構(gòu)建了包括長江源、黃河源、瀾滄江源“一園三區(qū)”(國家公園、三江源頭區(qū))的三江源國家公園。

    “國家公園”,并非掛個新牌子,帶來的是體制機(jī)制的深刻改革與創(chuàng)新。

    三江源國家公園的定位是:把三江源國家公園建成青藏高原生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范區(qū),三江源共建共享、人與自然和諧共生的先行區(qū),青藏高原大自然保護(hù)展示和生態(tài)文化傳承區(qū)。通過艱苦實(shí)踐探索,努力把三江源國家公園打造成美麗中國走向世界的靚麗名片、國家生態(tài)安全屏障的保護(hù)典范,給子孫后代留下一方“凈土”,讓三江清流源源不斷滋潤華夏大地。

    根據(jù)目標(biāo)定位,青海省提出了突出并有效保護(hù)修復(fù)生態(tài)、探索人與自然和諧發(fā)展模式、創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制、建立資金保障長效機(jī)制和有序擴(kuò)大社會參與等試點(diǎn)任務(wù)。

    這兩年,三江源國家公園管理局通過嘗試精簡、整合原有生態(tài)相關(guān)部門建立“大部制”管理機(jī)構(gòu),開始統(tǒng)一行使生態(tài)保護(hù)職能,打破過去“九龍治水”、多頭管理的生態(tài)保護(hù)局面。長江、黃河、瀾滄江3個園區(qū),分別組建保護(hù)力量,依照各分園區(qū)生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)實(shí)施有針對性保護(hù)。同時,各分園區(qū)又進(jìn)一步細(xì)化為大小不等的網(wǎng)格,用“一格一策”實(shí)施精準(zhǔn)生態(tài)治理、利用。

    2017年3月,玉樹市人民法院三江源生態(tài)法庭正式成立,為三江源國家公園生態(tài)環(huán)境的依法保護(hù)提供了有益的探索。

    果洛藏族自治州瑪多縣,利用三江源國家公園試點(diǎn)建設(shè)的有利契機(jī),率先在全州實(shí)現(xiàn)了大部門制改革,將原有的國土、環(huán)保、水利以及森林公安等部門一體納入三江源國家公園黃河源園區(qū)管委會內(nèi),統(tǒng)一下設(shè)為生態(tài)環(huán)境和自然資源管理局,實(shí)現(xiàn)黃河源園區(qū)自然資源資產(chǎn)管理與國土空間用途管制“兩個統(tǒng)一行使”的目標(biāo)任務(wù)。瑪多縣的變革,是三江源國家公園體制試點(diǎn)保護(hù)管理體制機(jī)制創(chuàng)新的一個縮影。

    2018年5月16日,三江源國家公園建設(shè)暨三江源(可可西里)國家級自然保護(hù)區(qū)管理工作會議在西寧召開,這是三江源國家公園體制試點(diǎn)啟動兩年之后的一次“盤點(diǎn)”,三江源國家公園管理局局長李曉南頗有“底氣”:“職能和功能整合后,我們將山水林草湖視為生命共同體整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理,提高生態(tài)治理效率?!?/p>

    三江源的“底氣”,恰恰來自發(fā)展模式轉(zhuǎn)變帶來的生態(tài)系統(tǒng)的蛻變,也來自舉全省之力、集各方之智保護(hù)三江源、建設(shè)三江源的新合力。

    傳統(tǒng)發(fā)展模式?jīng)]有出路

    北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展中心執(zhí)行主任、山水自然保護(hù)中心主任呂植認(rèn)為,在三江源率先開展國家公園體制試點(diǎn),對國家在整體上實(shí)施主體功能區(qū)劃和生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇笳结?,具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

    2011年,呂植就提出在三江源建立中國首個“生態(tài)特區(qū)”的設(shè)想。他認(rèn)為,中國在改革開放初期采取“經(jīng)濟(jì)特區(qū)”方式進(jìn)行社會試驗(yàn),進(jìn)而發(fā)展出一系列具有中國特色的市場經(jīng)濟(jì)模式。參照經(jīng)濟(jì)特區(qū)成功經(jīng)驗(yàn),開展“生態(tài)特區(qū)”實(shí)踐示范,在機(jī)制上有先例可循,具備可操作性。通過生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制,使三江源地區(qū)居民的主要收入從提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品中獲得,將是“三江源生態(tài)特區(qū)”最具特色的創(chuàng)新。

    三江源位于青藏高原腹地,主要分布在青海南部的玉樹藏族自治州等地區(qū),面積36.3萬平方公里。三江源擁有豐富的自然與文化遺產(chǎn),是世界上最重要的生態(tài)區(qū)域之一,可以為中國和世界提供高價值的生態(tài)服務(wù)。

    2008年,玉樹州的全年地方財政收入僅3655萬元。對三江源地區(qū)而言,如果走常規(guī)經(jīng)濟(jì)(工農(nóng)業(yè))發(fā)展的傳統(tǒng)模式,不會有出路。而在今天重視生態(tài)保護(hù)的國家戰(zhàn)略形勢下,三江源有可能建立以保護(hù)生態(tài)為核心的“產(chǎn)業(yè)”模式,即通過提供生態(tài)保護(hù)的服務(wù),使百姓從保護(hù)中獲益。

    三江源被稱為“亞洲水塔”,為下游流域內(nèi)近6億人口提供生存和生活所需的生態(tài)服務(wù),特別是水源——僅青海境內(nèi)的三江源區(qū)流域平均每年向下游提供約512億立方米的水量。作為世界高寒草原的典型代表,三江源亦是世界上海拔最高的生物多樣性富集地區(qū),尤以其獨(dú)特性見長。這一地區(qū)獸類動物共有85種,其中國家保護(hù)動物26種。

    由于海拔高,自然條件嚴(yán)酷,三江源生態(tài)系統(tǒng)非常脆弱。同時,該地區(qū)受全球氣候變暖的影響嚴(yán)重,冰川凍土融化,極端氣候頻繁,加上人口的增加和經(jīng)濟(jì)活動的加劇和深入,其生態(tài)系統(tǒng)正在發(fā)生深刻變化,增加了保護(hù)的緊迫性。

    三江源地域雖廣,但人口密度相對較低。根據(jù)2003年數(shù)據(jù),近40萬平方公里區(qū)域內(nèi)約有60萬人,其中核心區(qū)3.12萬平方公里內(nèi)的人口4.5萬。要解決資源、環(huán)境、人口的矛盾,如果方法得當(dāng),容易見效。

    三江源地區(qū)以藏民族為主,具有濃厚和保留相對完好的傳統(tǒng)文化。其傳統(tǒng)文化倡導(dǎo)人與自然和諧相處,當(dāng)?shù)匕傩站哂凶韵露系谋Wo(hù)自然的強(qiáng)烈訴求。比如,當(dāng)?shù)匚幕瘍r值觀中最珍貴的一點(diǎn)就是自律,神山上面有蟲草,老百姓不去挖。近年來,三江源陸續(xù)開展將傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代生態(tài)保護(hù)的觀念融合、以當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)為主體的自然保護(hù)示范,積累了經(jīng)驗(yàn)。

    自2005年以來,國家開展三江源生態(tài)保護(hù)工程,在“十一五”期間投入75億元。一方面,工程所采取的生態(tài)保護(hù)措施的成效需要認(rèn)真研究和總結(jié);另一方面,以項(xiàng)目形式進(jìn)行的保護(hù)資金投入,需要轉(zhuǎn)化為長效機(jī)制。

    建立以生態(tài)保護(hù)為導(dǎo)向、平衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的考核指標(biāo)。生態(tài)特區(qū)的關(guān)鍵,是發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變,以及相應(yīng)的政策和鼓勵機(jī)制的建立,其中最關(guān)鍵的是發(fā)展目標(biāo)和各級政府考核指標(biāo)體系的設(shè)立。

    三江源生態(tài)服務(wù)所產(chǎn)生的價值,能夠用貨幣衡量的只是其中的一小部分,而這些價值已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于保護(hù)三江源所需要的成本和投入。據(jù)專家估計(jì),三江源每年提供的生態(tài)服務(wù)價值大于11萬億元人民幣。因此,通過生態(tài)有償服務(wù)機(jī)制,即通常被稱做的生態(tài)補(bǔ)償,對保護(hù)三江源所產(chǎn)生的生態(tài)效益和價值進(jìn)行支付,使三江源人民的主要收入從提供生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品中獲得,生態(tài)服務(wù)成為其主要產(chǎn)業(yè),將是“三江源生態(tài)特區(qū)”最具特色的創(chuàng)新。

    2011年3月30日,國務(wù)院常務(wù)會議通過《青藏高原區(qū)域生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃(2011-2030年)》。這份規(guī)劃提出,將青藏高原劃分為生態(tài)安全保育區(qū)、城鎮(zhèn)環(huán)境安全維護(hù)區(qū)、農(nóng)牧業(yè)環(huán)境安全保障區(qū)、資源區(qū)和預(yù)留區(qū)等主體功能區(qū),并制定實(shí)施相應(yīng)的管理措施;此外,要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與建設(shè),并以三江源、祁連山等10個重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)作為重點(diǎn)。與此同時,與主體功能區(qū)劃相關(guān)和配合的政策和法律,包括生態(tài)補(bǔ)償條例,已經(jīng)在起草過程之中。

    呂植認(rèn)為:生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄?shù)額以保護(hù)和管理三江源地區(qū)生態(tài)健康和生物多樣性所需要的管理成本和機(jī)會成本為基礎(chǔ)確定;由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)全民參與承擔(dān)保護(hù)責(zé)任,使三江源地區(qū)的大部分居民直接從生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊徊糠滞度胫惺芤?,成為生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者;由保護(hù)管理機(jī)構(gòu),如三江源保護(hù)區(qū),進(jìn)行監(jiān)督和監(jiān)測,并對生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行審核,以確保生態(tài)補(bǔ)償?shù)拇_換取了相應(yīng)的生態(tài)效益;由科學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成的專家隊(duì)伍定期評估生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施成效,不斷完善該機(jī)制,并為全國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的立法和實(shí)施提供依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)。這種全民參與的生態(tài)保護(hù)產(chǎn)業(yè),可以吸納大量的勞動力和組織生態(tài)保護(hù)技能的培養(yǎng),提供就業(yè)機(jī)會和社會保障。

    建立三江源生態(tài)特區(qū),以人與自然和諧為基礎(chǔ),通過現(xiàn)代與傳統(tǒng)相融合,自上而下與自下而上的措施互補(bǔ),可望形成一個全民參與保護(hù)、同時從保護(hù)中受益的發(fā)展新模式。

    可可西里申遺提升三江源生態(tài)價值

    2017年,可可西里申遺成功是三江源國家公園建設(shè)的重要成果之一。這年7月7日,在波蘭克拉科夫召開的第41屆世界遺產(chǎn)委員會大會上,青海可可西里申遺成功,成為我國面積最大、海拔最高的世界自然遺產(chǎn)地。

    可可西里自然遺產(chǎn)地位于青海玉樹藏族自治州治多縣可可西里地區(qū)及索加鄉(xiāng)和曲麻萊縣曲麻河鄉(xiāng),涉及可可西里國家級自然保護(hù)區(qū)和三江源國家級自然保護(hù)區(qū)索加—曲麻河分區(qū)。遺產(chǎn)地內(nèi)自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)、野生動植物等遺產(chǎn)資源豐富,保存完整度高,是目前世界上原始生態(tài)環(huán)境保存最完整的地區(qū)之一。遺產(chǎn)地包含一條從三江源到可可西里的完整的遷徙路線,是迄今已知的藏羚羊所有遷徙路線中保護(hù)最好的路線。

    世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)在青??煽晌骼锷陥笫澜缱匀贿z產(chǎn)項(xiàng)目的專家技術(shù)評估報告中稱:青海可可西里提名遺產(chǎn)地是世界上最大、最年輕的高原的一部分,擁有非凡的自然美景,其美麗超出人類想象,在所有方面都嘆為觀止。

    可可西里發(fā)現(xiàn)的三分之一以上的高等植物是青藏高原特有,靠這些植物生存的所有的食草哺乳動物也是青藏高原特有。在世界自然保護(hù)聯(lián)盟專家看來,這就是可可西里獨(dú)一無二、不可替代之處。

    可可西里申遺成功也是三江源保護(hù)成效的一個縮影。回顧這些年艱辛探索之路,可以發(fā)現(xiàn)一些可以遵循的經(jīng)驗(yàn),其中包括舉全省之力的制度保障,聚各方智慧的保護(hù)理念,凝結(jié)全民熱情的保護(hù)行動,以及民間力量的持續(xù)堅(jiān)守。

    早在1988年,國務(wù)院就提出了在可可西里建立自然保護(hù)區(qū)的意見,1989年至1990年中國科學(xué)院和青海省政府對可可西里進(jìn)行了大規(guī)模綜合科學(xué)考察,提出在可可西里建立自然保護(hù)區(qū)的可行性報告。1991年,玉樹州在可可西里毗鄰的曲麻萊和治多縣成立西部工作委員會,正式全面啟動可可西里野生動物保護(hù)工作。1996年,可可西里被列為省級保護(hù)區(qū),第二年,可可西里成立保護(hù)機(jī)構(gòu),同年又晉升為國家級保護(hù)區(qū),2007年,可可西里自然保護(hù)區(qū)被國家林業(yè)局批準(zhǔn)為全國示范自然保護(hù)區(qū)。

    2014年10月,《青??煽晌骼锷陥笫澜缱匀贿z產(chǎn)工作方案》正式印發(fā)實(shí)施,全面安排部署工作任務(wù)。此后三年,青海省把可可西里申遺列入全省生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù),作為筑牢國家生態(tài)安全屏障、擴(kuò)大青海國際影響力的重要工作,在組織領(lǐng)導(dǎo)、資金保障、保護(hù)管理、環(huán)境綜合整治、擴(kuò)大對外宣傳等方面,進(jìn)行了一系列的安排部署。青海省人大常委會及時啟動遺產(chǎn)地立法工作,頒布實(shí)施了《青海省可可西里自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》,明確了遺產(chǎn)地保護(hù)管理的責(zé)任和義務(wù),為可可西里申遺和未來的保護(hù)提供了有力的法制保障。

    申遺是為了更好地保護(hù),通過申遺挖掘可可西里自然遺產(chǎn)價值,找到其保護(hù)與發(fā)展的可持續(xù)之路。2016年,三江源國家公園管理局成立,可可西里整體劃轉(zhuǎn)至三江源國家公園管理局。三江源國家公園管理局一開始就對照遺產(chǎn)地管理的標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建可可西里的保護(hù)模式。

    呂植作為可可西里申遺專家組組長多次深入可可西里考察,他認(rèn)為,“可可西里申遺的成功,將從更高的層面保護(hù)這片凈土,這是中國向世界做出的莊嚴(yán)承諾。”

    可可西里腹地九成以上的區(qū)域?qū)⒈蛔鳛閲?yán)格意義的荒野保護(hù)區(qū),《保護(hù)世界自然與文化遺產(chǎn)公約》操作指南等國際公約和法律,將在可可西里得到最嚴(yán)格的執(zhí)行,這些公約包括“不在遺產(chǎn)地范圍內(nèi)為根除小型哺乳動物鼠兔采用毒殺行動”;“不強(qiáng)制安置或遷移遺產(chǎn)地緩沖區(qū)的傳統(tǒng)牧民”;“不在任何時候許可或提倡遺產(chǎn)地內(nèi)會威脅到動物遷徙路線的圍欄活動……”等非常具體的承諾。

    中科院西北高原生物研究所研究員蘇建平說,世界遺產(chǎn)是人類共同的財富,在青藏高原首個世界自然遺產(chǎn)地,人們通過保護(hù)可以更好地享受生物多樣性帶來的福利。

    世界目光集聚可可西里的那一刻,可可西里保護(hù)之路從此站在了新的歷史節(jié)點(diǎn),與此同時,也讓世界看到意涵深遠(yuǎn)的“可可西里堅(jiān)守精神”。

    在這片“生命禁區(qū)”里,原中共治多縣委副書記的杰?!に髂线_(dá)杰用他的生命吹響了號角。1994年1月18日,杰桑·索南達(dá)杰為抓捕盜獵分子犧牲,年僅40歲,他是新中國歷史上首位獻(xiàn)身生態(tài)保護(hù)的政府官員。

    也有一代代新的守護(hù)者毅然踏上了全面保護(hù)可可西里的路上唱響的進(jìn)行曲,一代又一代的可可西里人,用自己堅(jiān)定的信念守護(hù)在這片圣潔的土地,鑄就了可可西里的精神高地……

    所以,當(dāng)可可西里國家級自然保護(hù)區(qū)管理局局長布周從聯(lián)合國教科文組織駐華代表裴伯庸的手中接過世界遺產(chǎn)證書那一刻,見證可可西里過去滄桑和如今輝煌的布周局長感慨萬千:“這是所有可可西里人的夢想,為此很多人付出了太多的努力。”

    如今,可可西里管理處索南達(dá)杰保護(hù)站就位于青藏公路邊上,四周是一望無際的曠野,保護(hù)站宛如一座千里無人煙的“孤島”。站長趙新錄1996年從部隊(duì)退伍后,便加入了可可西里自然保護(hù)區(qū)巡山隊(duì)的行列,在海拔近5000米的基層一線已經(jīng)工作了二十多年。

    一代代可可西里人前赴后繼,保護(hù)和守望著這片凈土。他們用汗水、勇氣,甚至是生命,為可可西里鋪就了一條看不見的守護(hù)之路。他們的堅(jiān)守和呵護(hù),讓可可西里取得了十年不再響起槍聲、野生動物種群成倍增加、令人肅然起敬的驕人成績,才能在世界屋脊上熠熠生輝。

    三江源發(fā)展的持久動力

    建立牧民群眾參與機(jī)制,這是三江源生態(tài)發(fā)展模式最大的創(chuàng)新。堅(jiān)持政府引導(dǎo)與公眾參與相結(jié)合,充分發(fā)揮牧民在保護(hù)工作中的主體作用,也是青海省在三江源生態(tài)保護(hù)工作中最重要的經(jīng)驗(yàn)之一。

    自2005年以來,國家投入巨資支持三江源的保護(hù),但是一個關(guān)鍵的問題是:如何處理三江源地區(qū)百姓的民生與生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)之間的關(guān)系?

    青海省交出了創(chuàng)造性的答卷。

    青海省在三江源國家公園創(chuàng)新建立了生態(tài)管護(hù)公益崗位機(jī)制,制定了生態(tài)管護(hù)公益崗位設(shè)置實(shí)施方案,實(shí)現(xiàn)了園區(qū)“一戶一崗”,共有17211名生態(tài)管護(hù)員持證上崗,三年來省財政共投入4.8億資金,戶均年收入增加21600元。

    要實(shí)現(xiàn)國家公園和自然資源的嚴(yán)格保護(hù)和永續(xù)利用,核心是探索人與自然和諧共生模式。21世紀(jì)初,因?yàn)樯鷳B(tài)惡化,許多牧民告別了世世代代放牧的草原。與此同時,青海省開始探索符合當(dāng)?shù)氐谋Wo(hù)和發(fā)展之路。

    為做好三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)工作,青海省創(chuàng)新體制機(jī)制,制定了《關(guān)于探索建立三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》《三江源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試行辦法》《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)三江源地區(qū)易地搬遷群眾可持續(xù)發(fā)展的意見》和《三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)生態(tài)管護(hù)員公益崗位設(shè)置及管理意見》,率先在三江源地區(qū)啟動了生態(tài)移民生活補(bǔ)助、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與評估、農(nóng)牧民技能培訓(xùn)與轉(zhuǎn)移就業(yè)、教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償機(jī)制。建立生態(tài)管護(hù)公益崗位制度,基本保證了三江源等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)貧困農(nóng)牧戶每戶有勞動能力、具備條件的1人從事生態(tài)公益管護(hù)工作。

    通過政府引導(dǎo)和搭建平臺不斷拓寬公眾參與生態(tài)保護(hù)的渠道,設(shè)置三江源生態(tài)管護(hù)員公益崗位,安排草原管護(hù)員、三江源區(qū)天保工程管護(hù)公益崗位、重點(diǎn)公益林管護(hù)崗位,使牧民群眾積極參與三江源生態(tài)保護(hù)工作的主動性不斷增強(qiáng),保護(hù)的主體作用得以彰顯。

    從2011年開始,青海省在果洛、玉樹兩個藏族自治州啟動三江源生態(tài)公益性崗位試點(diǎn)工作。設(shè)置了草原生態(tài)管護(hù)員公益性崗位試點(diǎn),實(shí)施濕地生態(tài)管護(hù)員制度,對三江源地區(qū)每2000公頃設(shè)置1名草原管護(hù)員。

    2013年發(fā)布的《青海三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)二期工程規(guī)劃》中指出,應(yīng)當(dāng)“著力促進(jìn)生態(tài)保護(hù)、民生改善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展”,“建立規(guī)范長效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制……強(qiáng)化受償者和保護(hù)者權(quán)責(zé)”。2018年發(fā)布的《三江源國家公園總體規(guī)劃》(簡稱《總體規(guī)劃》)中提到:“處理好當(dāng)?shù)啬撩袢罕娙姘l(fā)展與資源環(huán)境承載能力的關(guān)系,促進(jìn)生產(chǎn)生活條件改善,全面建成小康社會,形成人與自然和諧發(fā)展新模式”,“充分尊重地域民族文化,將挖掘、傳承、發(fā)揚(yáng)本土文化的生態(tài)保護(hù)基因及符合社會主義核心價值觀的優(yōu)秀文化作為傳承發(fā)揚(yáng)的重要內(nèi)容”。

    設(shè)置生態(tài)管理公益崗位是讓三江源當(dāng)?shù)啬撩駞⑴c到自然保護(hù)實(shí)踐中并從自然保護(hù)中受益的重要方式。設(shè)置生態(tài)公益崗始于三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū),生態(tài)試驗(yàn)區(qū)率先試驗(yàn)“生態(tài)補(bǔ)償”,也就是“生態(tài)有償服務(wù)”機(jī)制,同時,國務(wù)院的決定也提出生態(tài)試驗(yàn)區(qū)要發(fā)揮“農(nóng)牧民為主體的保護(hù)”。這是一個基于高原傳統(tǒng)文化的、新的保護(hù)理念和實(shí)踐,在世界范圍內(nèi)都具有創(chuàng)新的意義,而生態(tài)試驗(yàn)區(qū)的關(guān)鍵,是示范生態(tài)文明,以及從中央到地方各級政府從根本上遏制三江源地區(qū)生態(tài)退化趨勢的決心。

    2011年頒布的《青海省人民政府關(guān)于三江源國家生態(tài)保護(hù)綜合試驗(yàn)區(qū)生態(tài)管護(hù)員公益崗位設(shè)置及管理意見》(以下簡稱《意見》)中提出,要建立一支“牧民為主、專兼結(jié)合、管理規(guī)范、保障有力”的生態(tài)管護(hù)員隊(duì)伍,要充分調(diào)動農(nóng)牧民參與生態(tài)管護(hù)的積極性,切實(shí)發(fā)揮農(nóng)牧民自我管理、自我約束作用,提升草原、林地和濕地管護(hù)成效。根據(jù)《意見》,自2012年起,三江源地區(qū)已設(shè)置草原管護(hù)員崗位10996個,濕地管護(hù)員崗位963個。

    2016年頒布的《中國三江源國家公園體制試點(diǎn)方案》(以下簡稱《方案》)指出,三江源國家公園以“突出并有效保護(hù)恢復(fù)生態(tài)”為主要任務(wù),并明確規(guī)定,為探索人與自然和諧發(fā)展的模式:“每個牧戶設(shè)置一個管護(hù)崗位,使牧民由草原利用轉(zhuǎn)變?yōu)楸Wo(hù)生態(tài)為生,兼顧適度利用,建立牧民群眾生態(tài)保護(hù)業(yè)績與收入掛鉤機(jī)制”。

    《總體規(guī)劃》中借鑒了《方案》中對牧民管護(hù)崗位的具體定位:按照三江源國家公園園區(qū)內(nèi)牧民“戶均一崗”,負(fù)責(zé)對園區(qū)內(nèi)的濕地、河源水源地、林地、草地、野生動物進(jìn)行日常巡護(hù),開展法律法規(guī)和政策宣傳,發(fā)現(xiàn)報告并制止破壞生態(tài)行為,監(jiān)督執(zhí)行禁牧和草畜平衡情況。

    根據(jù)《總體規(guī)劃》,在三江源國家公園范圍內(nèi)有16621戶牧民,故應(yīng)設(shè)置生態(tài)管護(hù)公益崗位16621個,按照每個崗位月工資1800元,年工資21600元計(jì)算,三江源國家公園每年在生態(tài)公益崗位上的投入將達(dá)到4億元。

    青海省農(nóng)牧廳草原處負(fù)責(zé)人王孝發(fā)說,生態(tài)公益性崗位的設(shè)立,不僅緩解了牧區(qū)就業(yè)壓力,而且把生態(tài)保護(hù)權(quán)限有效地延伸到了普通牧民手中。青海省人大代表、玉樹州稱多縣竹節(jié)寺住持旦布洛周認(rèn)為,讓三江源地區(qū)牧民群眾廣泛參與生態(tài)保護(hù),可以說是事半功倍。在藏族傳統(tǒng)信仰中,注重人與自然和諧共處,有較強(qiáng)的生態(tài)保護(hù)意識。

    2016年,國家落實(shí)新一輪草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵。青海省又將三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)與精準(zhǔn)脫貧相結(jié)合,充分調(diào)動牧民群眾保護(hù)生態(tài)的積極性,創(chuàng)新生態(tài)管護(hù)公益崗位機(jī)制,在原有2554個林地、濕地單一生態(tài)管護(hù)崗位基礎(chǔ)上,新設(shè)一批生態(tài)管護(hù)公益崗位,系統(tǒng)推進(jìn)山、水、林、草、湖組織化管護(hù)。

    2016年9月,北京的民間環(huán)保機(jī)構(gòu)曾對三江源國家公園長江源區(qū)內(nèi)曲麻萊縣措池村、瀾滄江源區(qū)內(nèi)雜多縣地青村和年都村90戶藏族牧民進(jìn)行調(diào)查,94.4%的牧民認(rèn)為“保護(hù)環(huán)境是生活中最重要的事情”,56.7%的牧民認(rèn)同“保護(hù)環(huán)境比發(fā)展經(jīng)濟(jì)更加重要”,91.1%的牧戶愿意參與生態(tài)公益崗位等保護(hù)環(huán)境的工作。被調(diào)查牧民對問題“你認(rèn)為參與保護(hù)環(huán)境工作最需要哪方面的支持”的回答,可以看出,牧民最希望的是政府能夠組織保護(hù)工作并提供需要的裝備,其次是得到適當(dāng)?shù)默F(xiàn)金補(bǔ)助。顯然,生態(tài)管護(hù)公益崗位是能夠得到牧民充分支持的,同時,由政府組織管護(hù)崗位,也很好地回應(yīng)了牧民參與保護(hù)工作、保護(hù)家鄉(xiāng)環(huán)境的愿望。

    扎西才仁是在三江源之一的長江源頭沱沱河牧區(qū)出生長大的牧民。2004年,長江源頭沱沱河地區(qū)的128戶、407名貧困牧民離開祖祖輩輩放牧的草場,走下平均海拔4800米的唐古拉山,來到格爾木市近郊的長江源村。離開牧區(qū)后,扎西才仁家里就沒有了牛羊,世代游牧的草場便處于禁牧狀態(tài)。作為移居牧民的第二代,扎西才仁早已適應(yīng)了山下便捷舒適的生活。作為家里的青壯年,扎西才仁開辦過雜貨店,外出打過工,卻一直沒有找到穩(wěn)定且自己喜歡的工作。2011年,國家實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制相關(guān)政策,2012年,青海省又配套設(shè)立了草原生態(tài)管護(hù)員這一公益性崗位。至此,扎西才仁終于有了一份自己喜歡的工作,并且在2013年正式上崗。

    盡管作為公益性崗位,管護(hù)員的收入不算多,但在扎西才仁的父親申格看來,能時?;氐姐舆吶フ湛醋孀孑呡叿拍恋拿利惒菰咽悄蟮臉s幸。申格說:“草原生態(tài)保護(hù)對牧民來說是最大的責(zé)任。我們?nèi)艘呀?jīng)搬下來了,但我們的心還在草原上,因?yàn)樽孀孑呡呍诓菰仙畹娜耍峭坏舨菰?。?/p>

    草原生態(tài)管護(hù)員的工作主要包括協(xié)助草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)做好草原巡查和違法行為舉報等方面,一年一聘,經(jīng)考核合格后可以續(xù)聘,每年可為聘用人員帶來最多21600元的純收入。

    青海果洛藏族自治州有三個鄉(xiāng)位于三江源國家公園的黃河源核心區(qū)內(nèi)。這三個鄉(xiāng)在2017年底按照“一戶一崗一人”的標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)生態(tài)管護(hù)員公益崗位覆蓋所有牧戶。果洛州農(nóng)牧局副局長魏吉全說:“在國家公園管理體制改革試點(diǎn)啟動后,把山水、林草湖一體管護(hù),所有的管護(hù)員公益崗位歸并為統(tǒng)一的生態(tài)管護(hù)員。按照一戶一崗的原則,就實(shí)現(xiàn)了牧民從利用草原向管護(hù)草原兼顧利用的轉(zhuǎn)變,這是一個節(jié)點(diǎn)?!?/p>

    魏吉全認(rèn)為,把生態(tài)管護(hù)與精準(zhǔn)扶貧結(jié)合起來,將這一公益崗位覆蓋所有牧戶,抓住了協(xié)調(diào)草原生態(tài)、生產(chǎn)、生活的關(guān)鍵?,F(xiàn)在牧民養(yǎng)的生畜比以前少了,收入?yún)s比以前多了。這樣一來,長期困擾牧區(qū)的牧業(yè)轉(zhuǎn)型、牧戶轉(zhuǎn)產(chǎn)、牧民轉(zhuǎn)業(yè)難題就很自然地被化解了。

    提升國家公園生態(tài)公益崗位有效性的建議

    三江源保護(hù)區(qū)的特點(diǎn)是有大量的牧民世代居住在保護(hù)區(qū)內(nèi),這里的保護(hù)沒有必要仿效,也沒有可能像其他保護(hù)區(qū)一樣開展封閉式的管理。因此三江源的保護(hù)必須以人為本,有長期的福澤幾代人的前瞻性,避免短期、以項(xiàng)目為導(dǎo)向的做法。

    學(xué)者普遍認(rèn)為,把當(dāng)?shù)啬撩褶D(zhuǎn)變?yōu)楸Wo(hù)人(主體),政府通過財政支付的方式“購買”當(dāng)?shù)啬撩竦谋Wo(hù)服務(wù),使當(dāng)?shù)啬撩駨纳鷳B(tài)保護(hù)中受益,逐漸形成一個全民保護(hù)的模式,這是三江源地區(qū)最為有效和可行的保護(hù)措施。

    2017年11月,北京大學(xué)自然保護(hù)與社會發(fā)展研究中心完成了最新的調(diào)研報告《社區(qū)為主體的保護(hù):對三江源國家公園生態(tài)管護(hù)公益崗位的思考》,報告指出,在世界范圍內(nèi)的自然保護(hù)研究和實(shí)踐中,建立完全杜絕人為干擾的嚴(yán)格保護(hù)區(qū)不是惟一的選項(xiàng)。本土社區(qū)和居民以及他們傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活活動不再被視為自然保護(hù)的對立面,尋求本土社區(qū)與自然保護(hù)之間的平衡已經(jīng)成為主流的選擇。

    報告指出,社區(qū)參與是實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)目標(biāo)的重要途徑,也是我國國家公園建設(shè)的重要組成部分。青海省三江源國家公園在前期試點(diǎn)中設(shè)置了17211個生態(tài)管理公益崗位,當(dāng)?shù)啬撩褚虼顺蔀槿幢Wo(hù)的主要力量。

    通過對三江源地區(qū)已進(jìn)行的生態(tài)管理公益崗位的調(diào)研發(fā)現(xiàn),由于傳統(tǒng)文化和環(huán)保宣傳的影響,三江源當(dāng)?shù)夭刈迥撩窬哂休^高的保護(hù)環(huán)境意識和參與保護(hù)行動的強(qiáng)烈愿望,生態(tài)公益崗位是對這種愿望的良好回應(yīng)。但在實(shí)踐中,因?yàn)樾枰骖櫶嵘鷳B(tài)保護(hù)成效、提升牧民收入、扶貧等多重目標(biāo),生態(tài)管護(hù)員的選拔、管理、考核等并未按照最大化保護(hù)成效的方式進(jìn)行。

    為了進(jìn)一步提升國家公園內(nèi)生態(tài)公益崗位的保護(hù)成效,該研究中心認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確生態(tài)管理公益崗位的定位,明確提升保護(hù)成效是第一位的任務(wù);應(yīng)當(dāng)改進(jìn)現(xiàn)有體制,使基層政府有更多資源和空間組織管護(hù)工作,并增加社區(qū)的參與程度。

    隨著中央政府對三江源保護(hù)的重視程度日益提升,各級財政向三江源地區(qū)投入了大量資源,這部分資源中的相當(dāng)部分被設(shè)計(jì)為以生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问较掳l(fā)到基層政府和牧民,其目的是通過支付補(bǔ)償?shù)姆绞剑瑩Q取牧民改變某些行為(如減少牲畜數(shù)量,參與生態(tài)管護(hù))。然而在實(shí)際執(zhí)行中,越來越高的政策補(bǔ)貼已經(jīng)成為當(dāng)?shù)啬撩袷杖氲闹匾M成部分,但對牧民行為的改變則較為有限。

    國內(nèi)外大量研究都說明,單純的“發(fā)錢”并不能改變居民與環(huán)境相關(guān)的行為,甚至可能打破傳統(tǒng)的對環(huán)境友好的社會規(guī)范體系,引發(fā)更嚴(yán)重的后果。

    決定生態(tài)補(bǔ)償成效的并非只有投入資金的多少,而是這些投入能否促使當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)自內(nèi)心地認(rèn)同自然保護(hù),并主動參與到保護(hù)行動當(dāng)中。在居民明確保護(hù)行動的目標(biāo)、好處,哪些群體做了哪些事情能夠得到補(bǔ)貼,能夠?qū)⒀a(bǔ)償與自然保護(hù)的目標(biāo)和行為聯(lián)系在一起的情況下,補(bǔ)償才可以與社會規(guī)范有機(jī)結(jié)合,由外部激勵轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部激勵,從而更有效地改變居民的行為。

    要讓三江源牧民深入了解各類生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊饬x,還需要投入更多資源,這里的資源不單指資金,更重要的是大量細(xì)致的針對生態(tài)管護(hù)員群體的解釋、組織、教育、培訓(xùn)工作。惟有管護(hù)員充分了解自己工作的目的,能將管護(hù)工作與愛護(hù)自然、保護(hù)家鄉(xiāng)結(jié)合起來,激發(fā)他們的使命感和自豪感,生態(tài)管護(hù)公益崗位才能最大程度地起到生態(tài)保護(hù)的作用。

    除行政體制內(nèi)部的改進(jìn)外,在三江源地區(qū)的自然保護(hù)中,社區(qū)的重要性應(yīng)當(dāng)受到更充分的重視。在政府和社區(qū)之間,有廣闊的空間適合民間自然保護(hù)機(jī)構(gòu)填補(bǔ)。自然保護(hù)問題本身的復(fù)雜性需要專業(yè)人員進(jìn)行研究,并對保護(hù)成效進(jìn)行考核;社區(qū)與牧民的保護(hù)積極性和傳統(tǒng)生態(tài)知識也需要與現(xiàn)代科學(xué)知識與管護(hù)工具進(jìn)行結(jié)合。這些都需要專業(yè)化人員和機(jī)構(gòu)的參與,而最適合承擔(dān)這一部分工作的正是民間機(jī)構(gòu)。這也是《總體規(guī)劃》中提出的“擴(kuò)大社會力量參與”具體的實(shí)現(xiàn)方式。

    該調(diào)研報告建議當(dāng)?shù)卣鞔_生態(tài)管護(hù)公益崗位的定位,樹立“生態(tài)管護(hù)成效優(yōu)先”的目標(biāo),改革不盡合理的行政體制。

    如果三江源國家公園能夠逐步搭建更立體的保護(hù)模式,建立起一個由中央和地方政府提供資源、分配資源、提供政策指導(dǎo),并進(jìn)行考核和監(jiān)督;由基層政府向社區(qū)賦權(quán),負(fù)責(zé)社區(qū)協(xié)調(diào)和對社區(qū)的監(jiān)督;由民間機(jī)構(gòu)為社區(qū)提供技術(shù)支持,為成效考核提供技術(shù)咨詢;由社區(qū)根據(jù)自身情況決定保護(hù)方式,充分參與,充分發(fā)揮自身的社會資本,成為自然保護(hù)的主體——這樣的一個保護(hù)模式,一定會將三江源地區(qū)的自然保護(hù)工作推上新的高度。

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