歷史時期以西安為中心的關中地區(qū)政區(qū)設置之特點及其當代啟示

朱士光

(陜西師范大學 西北歷史環(huán)境與經(jīng)濟社會發(fā)展研究院，陜西 西安 710119)

西安，作為中國歷史時期西周、秦、西漢、隋、唐等重要王朝之都城，以及唐之后雖不為都，但仍是中央王朝控馭西北地區(qū)重鎮(zhèn)以及挽轂中原與西北、西南地區(qū)之樞紐。自秦始皇在全國從頂層改革行政管理制度，廢除分封制推行郡縣制以來，歷朝歷代在以西安為中心的關中地區(qū)對設置政區(qū)都十分重視，且形成一些相沿成習的重要特點。在中國特色社會主義進入了新時代后，如何在關中地區(qū)，以國家級中心城市西安為首，調(diào)整改革行政區(qū)劃仍具借鑒啟示意義。

一、歷史時期以西安為中心的關中地區(qū)政區(qū)設置概況

(一)秦內(nèi)史

秦始皇二十六年(前221年)統(tǒng)一全國建立大一統(tǒng)秦王朝后，鑒于此前置王封侯使“天下共苦戰(zhàn)斗不休”[1]，決定采納廷尉李斯建議廢止封建諸侯，分天下為36郡，置官吏治之[1]。同時還在都城咸陽所在的關中地區(qū)另置內(nèi)史，“蓋以尊京師也”[2-3]。至于秦內(nèi)史所轄區(qū)域之具體范圍與所置之縣，因《史記》《漢書》未作專門記述，全賴后世學者進行考索研究；至20世紀50年代中期開始，由譚其驤組織眾多專家編繪，歷時30余年，于80年代陸續(xù)出版的《中國歷史地圖集》之第二冊[4]，在《秦·關中諸郡》圖中，對這一問題作出了一個集大成的論定。該圖幅中的秦內(nèi)史，西起隴山，東至今山西、陜西兩省間的黃河，東南抵達今陜西省與河南省、湖北省交界處的武關，北抵關中之北山，南跨秦嶺；包有整個關中平原以及今陜西省商洛市大部分、河南省三門峽市西部等地。而在這一政區(qū)范圍內(nèi)，標明為縣級政區(qū)建置的有下列28個：

內(nèi)史(應為咸陽縣，見下文)，在今咸陽市區(qū)，為內(nèi)史治所；

芷陽縣，在今西安市區(qū)東部；

麗邑，在今西安市臨潼區(qū)渭河以南；

杜縣，在今西安市長安區(qū)；

藍田縣，在今西安市藍田縣；

武功縣，在今西安市周至縣西部；

高陵縣，在今西安市高陵區(qū)；

櫟陽縣，在今臨潼區(qū)渭河以北；

下邽縣，在今渭南市臨渭區(qū)渭河以北；

鄭縣，在今渭南市華州區(qū)；

重泉縣，在今渭南市蒲城縣；

懷德縣，在今渭南市大荔縣南部；

臨晉縣，在今大荔縣北部；

寧泰縣(應為寧秦縣，見后文)，在今渭南市之華陰市與潼關縣；

頻陽縣，在今渭南市富平縣北部與銅川市耀州區(qū)；

夏陽縣，在今渭南市之韓城市；

云陽縣，在今咸陽市淳化縣；

栒邑縣，在今咸陽市旬邑縣；

好畤縣，在今咸陽市乾縣；

漆縣，在今咸陽市彬縣；

廢丘縣，在今咸陽市之興平市；

斄縣，在今咸陽市武功縣；

美陽縣，在今寶雞市扶風縣；

郿縣，在今寶雞市眉縣；

虢縣，在今寶雞市鳳翔縣南部；

雍縣，在今鳳翔縣北部；

陳倉縣，在今寶雞市陳倉區(qū)；

汘縣，在今寶雞市隴縣。

上列秦內(nèi)史所轄28縣，是譚其驤帶領一批學者通過認真考證得出的結(jié)果。惜因限于體例等原因未能具體陳明所作之考證。迨至新世紀以來，由周振鶴主編推出了一套《中國行政區(qū)劃史》。內(nèi)中，由他與李曉杰、張莉合著的《中國行政區(qū)劃通史·秦漢卷》(以下簡稱“周書”)，通過對出土的秦代封泥和簡文以及金文、兵器銘文、帛文之考證，對秦內(nèi)史所置縣基本上確定34個；另有可能性較大的3個及可能性較小的1個，共38個[5]。若以之與前述的譚其驤主編的《中國歷史地圖集》第二冊之《秦·關中諸郡》圖(以下簡稱“譚圖”)中內(nèi)史區(qū)域內(nèi)所標明的28縣相比對，“周書”除將“譚圖”中的內(nèi)史、寧泰二縣名訂正為“咸陽縣”“寧秦縣”外，還論明了“譚圖”中的秦內(nèi)史所建置的28個縣中，僅有武功縣與陳倉縣未能確證為秦置縣，還有虢縣一個縣為可能性較大的秦置縣，另25個縣均為基本可確定的秦置縣。此外，“周書”還新增了9個基本可確定的秦置縣，2個可能性較大的秦置縣與1個可能性較小的秦置縣，共12個秦置縣。很顯然，這一成果推進了關于秦內(nèi)史所置縣之研究。

還應當指出的是，長于秦漢歷史地理學研究的學者徐衛(wèi)民也就秦內(nèi)史置縣問題，根據(jù)《史記》《漢書》等文獻及秦封泥、簡帛，結(jié)合考古遺址作了專門研究，在其《秦內(nèi)史置縣研究》[6]一文中，在其師史念海早在20世紀30年代撰寫的《秦縣考》一文基礎上，大加增補，論定秦內(nèi)史置有44個縣。如以之與“譚圖”“周書”中秦內(nèi)史所置縣相比，補上了武功、陳倉，與“譚圖”一致；但較“周書”少了上雒、槐里、戲、酆、漆垣、船司空6縣，又多了徵(在今渭南市澄城縣南部)、白水(在今渭南市白水縣南部)、杜平(在今澄城縣北部)、弋陽(在今西安市高陵區(qū)西南部與咸陽市涇陽縣東南部)、涇陽(在今涇陽縣西北部)、谷口(在今咸陽市禮泉縣)、鄠(在今西安市鄠邑區(qū))、鄜(在今寶雞市陳倉區(qū))、平陽(在今寶雞市千陽縣)、華陽(在今商洛市洛南縣)等10縣。從中可見徐衛(wèi)民論證的秦內(nèi)史置44縣說大為豐富了秦內(nèi)史置縣之研究成果。

秦王朝國祚雖短，從秦始皇二十六年(前221)統(tǒng)一全國起，至秦二世三年(前207)滅亡，歷時僅15載；但在全國推行郡縣制，廢除分封制，確是中國行政區(qū)劃建設上一大革命性舉措。其中在關中地區(qū)建置以國都咸陽為治所的內(nèi)史，其下置縣進行治理，影響極為深遠，迄今仍有其歷史借鑒意義。

(二)西漢司隸校尉部下之“三輔”

西漢一代(前206～8)，在關中地區(qū)以國都長安為中心設置的郡級建置雖屢有變動，但基本上可用京兆尹、左馮翊、右扶風并稱為“三輔”指稱之，其上則以司隸校尉行糾察之職。其名望高過西漢時關中以外地區(qū)所設十三州之刺史。這顯然與“三輔”為京畿地區(qū)有關[5]。有學者對西漢“三輔”還特別指出，京兆尹和左馮翊、右扶風是3個和它們的長官同名的政區(qū)名，它們在地方行政建置上相當于“郡”，但由于所轄區(qū)域系國都所在，故特示尊崇，長官別制美稱，不稱太守，轄區(qū)也用長官的官名，而不稱郡，并合稱“三輔”[7]。

再就其所定名稱言，“京”“兆”指“大”“眾”，除都城所在區(qū)域外，非一般地區(qū)可用該名；而“馮翊”為依憑輔佐意，“扶風”則為“扶正風俗”意，意指分立于都城左、右，力加輔助之意。可見其地位之不一般。

關于“三輔”所設之縣，《漢書》卷二十八上《地理志上》有具體記載。即

京兆尹，縣十二：長安、新豐、船司空、藍田、華陰、鄭、湖、下邽、南陵、奉明、霸陵、杜陵。

左馮翊，縣二十四：高陵、櫟陽、翟道、池陽、夏陽、衙、粟邑、谷口、蓮勺、鄜、頻陽、臨晉、重泉、郃陽、祋祤、武城、沈陽、懷德、征、云陵、萬年、長陵、陽陵、云陽。

右扶風，縣二十一：渭城、槐里、鄠、盩厔、斄、郁夷、美陽、郿、雍、漆、栒邑、隃麋、陳倉、杜陽、汘、好畤、虢、安陵、茂陵、平陵、武功。

而上述京兆尹、左馮翊、右扶風之治所，據(jù)《三輔黃圖》所載，分別在“故城南尚冠里”“長安城內(nèi)太上皇廟西南”“長安城內(nèi)夕陰街北”，即均在都城長安城內(nèi)[8]。

而“譚圖”中，在《西漢·司隸部》圖中所繪京兆尹、左馮翊、右扶風之“三輔”部分，所置之縣與《漢書》之《地理志上》完全一致；而其范圍則為西起隴山，東至今山西省與陜西省間之黃河，東南一隅略有超越，包有今河南省靈寶縣西部，南、北大體以關中北山與秦嶺為界，也都略有超越[4]。此即所轄地域大體包有關中盆地，僅略有超越。

(三)東漢司隸校尉部下之關中三郡

東漢一朝(25～220)，國都設在雒陽，長安不再為都。盡管這樣，因關中區(qū)位重要，地位尊崇，所以依然保留西漢時所設置之京兆尹、左馮翊、右扶風三郡，且與國都雒陽所在的河南尹以及弘農(nóng)郡、河東郡、河內(nèi)郡，同屬司隸校尉部，以明示它們的地位高于另十二州。至于關中三郡所置的縣，雖較西漢時有所減少，但統(tǒng)轄的區(qū)域仍基本囊括了關中地區(qū)，只是略有擴縮[4]。另一變化就是除京兆尹治所在長安城，左馮翊與右扶風之治所已不在長安城，分別改在高陵縣與槐里縣。

(四)三國兩晉南北朝時期

曹魏(220～265)、西晉(265～316)、十六國(317～420)與南北朝之北魏(420～534)、西魏(535～556)、北周(557～581)時期，這一時期長達362年，是一個南北對峙、多國并列、爭戰(zhàn)不已、分裂動亂時期。然而即使在這樣的政治局面下，關中地區(qū)之政區(qū)設置仍保持相對完整。如曹魏，設雍州管轄關中地區(qū)及甘肅省天水市與慶陽市、平?jīng)鍪胁糠謪^(qū)域，下設京兆郡、馮翊郡、扶風郡、北地郡、新平郡等郡，雍州治所在長安城。西晉與北魏也是在關中地區(qū)設雍州，下轄若干郡、縣，雍州治所均在長安城。至西魏、北周，因建都長安城，對關中地區(qū)的郡縣建置有所加強，郡、縣之上仍設雍州加以統(tǒng)轄，治所自然均在長安城內(nèi)[7]。

(五)隋代關中三郡

隋代(581～618)雖如秦代國祚不長，僅38年，但卻是一掃三國兩晉南北朝時期長達三個半世紀的分裂割據(jù)局面，重又在中華大地上建立的大一統(tǒng)王朝。文帝即位不久，曾廢諸郡，析置州縣。煬帝嗣位，又“改州為郡，乃置司隸刺史，分部巡察”[4，9]。因建都于大興，與西漢舊都長安相鄰近，所以對大興城所處的關中地區(qū)建置郡縣傚仿西漢，分設了京兆郡、馮翊郡、扶風郡。京兆郡治所設在大興城，領22縣；馮翊郡治所在馮翊縣，領8縣；扶風郡治所設在雍縣，領9縣[4]。尤其要述及的是京兆郡，在關中三郡中轄縣最多，且其北部的華原、同官、宜君等縣，已囊括今之銅川市所轄的耀州區(qū)、王益區(qū)、印臺區(qū)與宜君縣[4]。再加上馮翊郡已東抵今陜西、山西兩省間之黃河，扶風郡已西達隴山；整個關中地區(qū)，除今之咸陽市西北部長武、旬邑、彬縣劃入治所在今甘肅省慶陽市境內(nèi)的北地郡外，基本都統(tǒng)轄于京兆、馮翊、扶風三郡了。

(六)唐京畿道下之二府四州

唐代(618～907)是繼隋而起的中國歷史上又一個統(tǒng)一強盛的王朝，且歷時長達290年。因其都于隋都大興城內(nèi)，僅改其名為長安，因而對關中地區(qū)建置郡縣也特別重視。且因唐初太宗貞觀年間(627～649)為加強對地方之管控，在全國就山川形勢之便，分為10道，下轄若干州郡及縣；關中地區(qū)屬關內(nèi)道。迨至玄宗開元二十一年(733)增為15道，在長安城所在的原關內(nèi)道之關中地區(qū)直設京畿道，轄二府四州，以京畿采訪使治之，治所在京城，即長安城內(nèi)[10]。究其二府四州及其所領縣，據(jù)《新唐書》卷三十七《地理志一》所載即為：

京京兆府京兆郡，領縣二十：長安、萬年、咸陽、興平、云陽、涇陽、三原、渭南、昭應、高陵、同官、富平、藍田、鄠、奉天、好畤、武功、醴泉、華原、美原。

鳳翔府扶風郡，領縣九：天興、岐山、扶風、麟遊、普潤、寶雞、虢、郿、盩厔。

同州馮翊郡，領縣八：馮翊、朝邑、韓城、郃陽、夏陽、白水、澄城、奉先。

華州華陽郡，領縣四：鄭、華陰、下邽、櫟陽。

商州上洛郡，領縣六：上洛、豐陽、洛南、商洛、上津、乾元。

邠州新平郡，領縣四：新平、三水、永壽、宜祿。

至于上述二府四州之治所，則分別為長安縣、天興縣、馮翊縣、鄭縣、上洛陽、新平縣[11]。而其所管轄區(qū)域，京兆府、鳳翔府、同州、華州、邠州實已包有關中地區(qū)今之西安、渭南、咸陽、寶雞、銅川五市；而商州則又向東南擴展至今商洛市[4]。對唐京畿道是否包括商州，學術界存有不同意見，如譚其驤《中國歷史地圖集》第五冊中之《唐·京畿道關內(nèi)道》圖中，京畿道就不包括商州，而是將商州歸并入山南西道[4]，與《舊唐書》同，而與《新唐書》有異。對此歧見謹先錄于此，以待后之進一步研究推出之新見。

(七)五代時期關中地區(qū)之州縣建置

五代是個短促而又政權多變的時代，在短短半個世紀時間里，北方黃河流域先后有后梁(907～923)、后唐(923～936)、后晉(936～946)、后漢(947～950)、后周(951～960)等五個政權依序置換。長者如后梁也僅17年，短者如后漢，則僅4年[12]。而且在這幾個短命王朝統(tǒng)治時期，不時在境內(nèi)還出現(xiàn)反叛政權。如唐末，封于鳳翔府的岐王李茂貞在后梁滅唐后，拒不從后梁，仍沿用唐年號[13]，在一度占據(jù)的地區(qū)內(nèi)另建行政建置，如義勝軍節(jié)度使耀州[14]。這些情況對它們在境內(nèi)建置地方行政區(qū)劃及施行管理都帶來不小的影響。

盡管五代時政權時相更換，政局動蕩不已，且先后相繼建立的這5個政權中之后梁、后晉、后漢、后周建都東都開封府，僅后唐建都河南府(今洛陽市區(qū))；但對之前隋、唐王朝舊都所在的關中地區(qū)均十分重視，仍在舊都長安設京兆府(僅后梁開平元年，即公元907年，改京兆府為大安府；至后唐同光元年，即公元923年11月，又改大安府為京兆府；之后的后晉、后漢、后周均相沿未改)，管轄其附近十余縣[14]。同時在今關中地區(qū)還設置華州、同州、乾州、耀州、邠州及鳳翔府，其下各統(tǒng)若干縣。其中耀州雖于唐哀帝天佑八年(911)由岐王李茂貞在其割據(jù)區(qū)域建置義勝軍節(jié)度使，但僅隔4年，即于后梁貞明元年(915)，占據(jù)耀州的義勝軍節(jié)度使投降后梁，又復歸屬后梁。以后則相繼歸屬后唐、后晉、后漢、后周版圖。雖仍保留耀州建置，但后唐、后晉時都與京兆府同屬西京留守，后漢與后周則直屬京兆府管轄[14]。也正因為以上種種原因，有學者在論及五代時期關中地區(qū)京兆府所轄之縣時，將耀州州治所在的華原縣(今銅川市耀州區(qū))，與關中地區(qū)的長安、萬年、咸陽、興平、云陽、涇陽、渭南、昭應、高陵、藍田、鄠縣、奉天、好畤、武功、醴泉、美原、櫟陽、盩厔、奉先等共20縣列入[15]。這實質(zhì)上反映的是五代這一特定時期，在前后僅約半個世紀時間里，以今西安市區(qū)為中心的京兆府實際上施行了一定程度的行政管轄的區(qū)域范圍。

(八)北宋時期永興軍路與秦鳳路所轄部分州、縣

五代后周末顯德七年(960)趙匡胤于陳橋驛發(fā)動兵變，廢后周恭帝，奪得政權。接著次第消滅了江南的8個割據(jù)政權與龜縮在今山西省北部的北漢，統(tǒng)一了江南與中原地區(qū)。所建宋王朝史稱“北宋”(960～1127)。北宋在地方行政區(qū)劃上，以“路”替代唐朝之“道”，并作為地方最高一級政區(qū)，其下統(tǒng)府、州，府、州下轄縣，實行三級政區(qū)制。關中地區(qū)分屬永興軍路與秦鳳路部分府、州。具體設置狀況如下：

永興軍路，治所設在京兆府府治長安縣。

京兆府，治長安縣，轄長安、萬年、臨潼、櫟陽、藍田、高陵、涇陽、咸陽、興平、鄠縣；

華州，治鄭縣，轄鄭縣、華陰、蒲城、渭南、下邽縣；

同州，治馮翊縣，轄馮翊、朝邑、郃陽、韓城、澄城、白水縣；

耀州，治華原縣，轄華原、富平、美原、三原、云陽、同官縣；

醴州，治奉天縣，轄奉天、好畤、醴泉、永壽、武功縣；

邠州，治新平縣，轄新平、三水、淳化、宜祿縣；

涇州，治所保定縣在今甘肅省涇川縣，轄有今陜西省境內(nèi)之長武縣；

秦鳳路，治所秦州，在今甘肅省天水市，在今陜西省關中地區(qū)有一府一州；

鳳翔府，治天興縣，轄天興、岐山、扶風、麟游、普潤、郿縣、盩厔、虢縣、寶雞縣；

隴州，治汘源縣，轄汘源、隴安、吳山、汘陽縣[4，16]。

(九)金時期京兆府路與鳳翔路、慶原路所轄部分州、縣

12世紀初，生活于東北北部的女真族完顏部首領阿骨打，于遼天慶五年(1115)正式稱帝，定都于會寧城(今黑龍江省哈爾濱市阿城區(qū))，國號“大金”。接著于金太宗天會三年(1125)滅遼，于天會五年(1127)滅北宋。后移都于中都(今北京)，還一度都于其南京開封府。金王朝統(tǒng)治中原與華北、東北地區(qū)，直至金哀宗天興三年(1234)為南宋與蒙古聯(lián)合所滅。其時間長達1個多世紀[12]。

金之行政區(qū)劃建置一仍北宋之路轄府、州，其下再轄縣之制度。在關中地區(qū)，也基本沿襲北宋之建置，只是改永興軍路為京兆府路，下轄京兆府與華州、同州、耀州；但將醴州改為乾州，邠州與涇州改屬慶原路。另有鳳翔路所轄之鳳翔府與隴州。上屬府、州所轄之縣，大體與北宋時相似，只少數(shù)有所增減改動[4，17]。

(十)元代陜西行中書省下之奉元路、鳳翔直隸府與邠州、隴州二直隸州

世居蒙古高原陰山南北的蒙古族，在與南宋聯(lián)手滅金后，至忽必烈至元四年(1267)即定都金之舊都——中都，并于至元八年(1271)改國號為大元，至元九年(1272)改中都為大都，至元十六年(1279)滅南宋，在東亞大地上建立起大元帝國，直至元順帝至正二十八年(1368)明軍攻占大都，元亡。元王朝統(tǒng)治時間近1個世紀[12]。

元代在地方行政建置上，在其蒙古本部與中國內(nèi)地，在宋代路、府、州之上新置一個中書省與若干個行中書省進行統(tǒng)轄。關中地區(qū)屬陜西行中書省管轄，這是“陜西”一名作為最高一級地方行政區(qū)域名之始。而關中地區(qū)在陜西行中書省下，分屬奉元路與鳳翔直隸府以及邠州、隴州二直隸州，它們之下又分轄若干縣[4，18]。

(十一)明代陜西布政使司下之西安府、鳳翔府所轄州、縣

明王朝(1368～1644)在推翻蒙元王朝統(tǒng)一全國后，在地方行政建制上，對一級政區(qū)廢除了前朝之省與行省名，改行布政使司之制。然而所劃定之布政使司之區(qū)域又與元省相差無幾。所以朝野間仍以“省”視之。布政使司下轄府與直隸州，其下再設州、縣[2]。關中地區(qū)在有明一代行政區(qū)劃設置即為在陜西布政使司下設置如下的府及其下之州、縣：

西安府，下轄長安、咸寧、咸陽、涇陽、興平、臨潼、渭南、藍田、鄠、盩厔、高陵、富平、三原、醴泉等十四縣；

另轄華州(領華陰、蒲城等二縣)；

同州(領朝邑、郃陽、韓城、澄城、白水等五縣)；

耀州(領同官一縣)；

乾州(領武功、永壽等二縣)；

邠州(領淳化、三水、長武等三縣)。

鳳翔府，下轄鳳翔、岐山、寶雞、扶風、郿、麟遊、汘陽等七縣；

另轄隴州。

西安府還轄有商州(領有商南、雒南、山陽、鎮(zhèn)安等四縣)[4，19]。此外還有潼關衛(wèi)，于洪武七年(1374)設為守御千戶所，曾隸陜西都司；后雖于永樂中改為直隸中軍都督府[20]，因是關中東大門，所以也當列入。總計共設置二府七州三十八縣一衛(wèi)。

(十二)清代陜西行省下之西安府、同州府、鳳翔府與乾州直隸州、邠州直隸州所轄州、縣、廳

清代(1644～1911)繼明代之后，地方行政區(qū)劃建置仍沿元、明之制，于各地分置行省。且于康熙六年(1667)將明代之陜西布政使司所轄區(qū)域分為陜西、甘肅兩個行??；陜西行省省會仍如明代設于西安府城。

清代關中地區(qū)在陜西行省內(nèi)之地方行政區(qū)劃設置為：

西安府，轄有長安、咸寧、咸陽、興平、臨潼、高陵、鄠縣、藍田、涇陽、三原、盩厔、渭南、富平、醴泉、同官等十五縣，另有一州二廳，即耀州與孝義廳、寧陜廳；

同州府，轄有大荔、朝邑、郃陽、澄城、韓城、白水、華陰、蒲城等八縣，另有一州一廳，即華州與潼關廳；

鳳翔府，轄有鳳翔、岐山、寶雞、扶風、郿縣、麟游、汘陽等七縣，另有一州，即隴州；

乾州直隸州，轄有武功、永壽二縣；

邠州直隸州，轄有淳化、長武、三水等三縣[4，21]。

總計有清一代，關中地區(qū)共設有三府二直隸州及其下轄之三十五縣三散州三廳。

(十三)中華民國時期陜西省下前期之關中道與南京國民政府時期之四個行政督察區(qū)

1911年辛亥革命，一舉推翻了清王朝，建立了中華民國。民國初期，在地方行政區(qū)域建置上，仍沿用元、明、清確立的行省制；但裁撤了前清施行的府、州、廳制，在省下設“道”，道下統(tǒng)縣；迄至南京國民政府行政時期，又廢除“道”制，在省下改設若干行政督察區(qū)[2]。

就關中地區(qū)而言，民國前期設有關中道，下轄43縣。其中商縣、雒南、柞水已超出關中區(qū)域范圍；另40個在關中區(qū)域范圍的縣，在南京國民政府時期即分屬陜西省之第七、八、九、十等4個行政督察區(qū)[22]。即：

第七區(qū)，專署駐邠縣，轄邠縣、乾縣、醴泉、長武、永壽、栒邑、淳化等七縣。

第八區(qū)，專署駐大荔縣，轄大荔、渭南、蒲城、華縣、郃陽、韓城、華陰、朝邑、澄城、白水、潼關、平民等十二縣。

第九區(qū)，專署駐寶雞縣，轄寶雞、鳳翔、盩厔、扶風、隴縣、岐山、武功、郿縣、汘陽、麟游等十縣；

第十區(qū)，專署駐咸陽縣，轄咸陽、長安、臨潼、涇陽、富平、鄠縣、藍田、興平、三原、高陵、耀縣等十一縣。

此外，南京國民政府時期，除首都外，還于通商大埠或人口稠密之區(qū)，專門設市，市有隸于省政府者，還有直隸于中央行政院者。民國二十二年(1933)，繼首都市(今南京市)、上海市、北平市、天津市、青島市之后，又以陜西省會，即今西安市設西京市[2]，是為中央六大市之一；并以之作為陪都，還成立了西京籌備委員會[22]。

(十四)中華人民共和國時期陜西省下之西安市、銅川市、咸陽市、渭南市、寶雞市及其下屬之縣級市與區(qū)、縣

1949年中華人民共和國成立后，在地方行政區(qū)劃建置上，于最高一級仍沿襲前代之省制，只是與之同級又設置了幾個直轄市與民族自治區(qū)。在它們之下，作為第二級行政區(qū)劃，則設若干專區(qū)(后稱地區(qū))、自治州(盟)與地級市；其下又為縣(自治縣)、區(qū)[23]。之后歷經(jīng)演變，改革開放以來，地區(qū)大多改建為地級市；甚至還建置了不少縣級市，與地級市下轄之區(qū)、縣同級[24]。

早期關中地區(qū)曾設置西安市、銅川市與咸陽、渭南、寶雞專區(qū)(地區(qū))，各下轄若干縣[25]。之后，隨著1971年撤銷寶雞地區(qū)，原寶雞地區(qū)所屬各縣劃歸寶雞市領導[25]，以及80年代初咸陽地區(qū)被撤除，90年代初渭南地區(qū)被撤除，原屬咸陽地區(qū)與渭南地區(qū)管轄各縣分屬咸陽市與渭南市管轄[23，26]，以致形成迄今關中地區(qū)由西安、咸陽、銅川、渭南、寶雞五市共管局面，其下共轄有3個縣級市(興平市、華陰市、韓城市)與22個市轄區(qū)、29個縣[24]。而西安市，在中華人民共和國初成立時曾為中央直轄市，又是西北軍政委員會與陜西省人民政府駐地[25]；改革開放后被確立為副省級城市[27]。2018年2月7日西安市又獲批為中國第9個國家中心城市[28]。

二、歷史時期以西安為中心的關中地區(qū)政區(qū)設置之特點

縱觀歷史時期以西安為中心的關中地區(qū)政區(qū)設置之沿革歷程，可以明顯地看到下述3個特點。

其一，因鑒于關中地區(qū)地理區(qū)位的重要與政治地位之崇高，均將關中地區(qū)作為一個重要的政治區(qū)域，或在一個最高級行政區(qū)劃內(nèi)(如秦內(nèi)史)，或大多在一個最高級行政區(qū)劃內(nèi)，分設幾個二級政區(qū)(如西漢在司隸校尉部下設京兆尹、左馮翊、右扶風等三個郡級政區(qū)，合稱“三輔”)，其下再設若干縣級政區(qū)統(tǒng)轄之?；旧媳ＷC了關中地區(qū)行政區(qū)劃的完整性與行政管理的統(tǒng)一性。

其二，在總體上保證了關中地區(qū)行政區(qū)劃設置之區(qū)域完整性上，有的歷史時期其管轄區(qū)域還有所超越。如秦之內(nèi)史，其東南就到達函谷關至武關一線，擁有今商洛市與河南省三門峽市部分區(qū)域。又如西漢之“三輔”，其京兆尹下轄之湖縣，也越過今潼關，包有河南省靈寶市西部。其馮翊郡之北部則越過關中地區(qū)之北部界限，即通稱的“北山”，納入了今延安市下屬之黃陵、黃龍、洛川等縣。而東漢時，在司隸校尉部下之關中三郡，其京兆尹則向東南也擴大至今商洛市之商州區(qū)與洛南、丹鳳、商南等縣。至三國曹魏時所設雍州，雖仍以關中地區(qū)為主體，但卻包容了今甘肅省之天水市與慶陽市、平?jīng)鍪?；而在關中地區(qū)所設之馮翊郡，其北部又超越關中之北界，納入了今延安市的黃陵、黃龍、洛川等縣。這當然主要還是為了進一步保證關中地區(qū)之安全，強化其政治上的崇高地位。

其三，盡管歷史時期關中地區(qū)所設政區(qū)各階段多有變異，但西安所在區(qū)域始終是其行政中心。如秦內(nèi)史之治所咸陽縣就在都城咸陽近傍，西漢“三輔”之治所都在都城長安城內(nèi)。東漢時關中三郡中，雖然僅京兆尹治所在長安城內(nèi)，左馮翊、右扶風之治所分別遷至高陵縣與槐里縣，但它們的地位顯然不如長安城重要。而三國之曹魏、西晉、十六國與南北朝之北魏、西魏、北周時期，統(tǒng)轄關中及其鄰近地區(qū)之雍州治所均在長安城內(nèi)。隋代關中三郡治所有如東漢，但京兆郡治設在都城大興城內(nèi)，大興城對馮翊郡、扶風郡自當也有統(tǒng)轄之權。唐代在關中設京畿道，下轄二府四州，京畿采訪使之治所在京城長安城，自為統(tǒng)轄之中心。五代時，政局雖較多變，但關中地區(qū)所設之京兆府(僅一度改稱大安府)以及其上所設的西京留守，其治所均在長安城，仍當為這一短促動亂時期統(tǒng)轄關中地區(qū)的行政中心。北宋時期關中地區(qū)雖分屬永興軍路與秦鳳路，但永興軍路管轄范圍遠大于秦鳳路；永興軍路之治所就在京兆府之治所長安縣。金時期狀況與北宋時相似。再下之元、明、清以至民國、新中國時期，今之西安均為陜西省之省會。民國時期西安還被設為西京市，為中央六大市之一，一度被確立為陪都。迄至中華人民共和國時期，西安市不僅是副省級的省會城市，新近又獲批準為中國第9個國家中心城市。

可見西安因在歷史時期曾為西周、秦、西漢、隋、唐等13個王朝的國都[29]，所以在不曾為都歷史階段，自亦是關中地區(qū)的統(tǒng)轄中心。其地位之尊崇迄今一直未曾改變。這自然也是由于其地理區(qū)位的特殊以及歷史上多次為都等因素造就的。

三、歷史時期以西安為中心的關中地區(qū)政區(qū)設置的啟示

設置行政區(qū)劃是國家實施行政管理，保證國家統(tǒng)一與安全，推動社會經(jīng)濟和諧均衡發(fā)展的重要舉措。且自秦始皇二十六年(前221)實施以來，長行不衰，發(fā)揮了重要的歷史作用。當然在施行歷程中，許多朝代也不斷有所改易更新，力求其更為完善，更能發(fā)揮這一重大行政制度適應歷史發(fā)展并推動歷史發(fā)展的積極作用。

當前中國已進入全面決勝建成小康社會的新時代。為適應這一新時代發(fā)展要求的行政區(qū)劃改革問題已成為當前中國黨政部門與學術界面臨的一項新的亟待解決的重大問題[30]。2018年2月7日國家發(fā)展改革委與住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《關中平原城市群發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，批準西安市成為中國第9個國家中心城市，要求其加快建設成為中國西部經(jīng)濟中心與具有國際影響力的國家中心城市。其規(guī)劃之區(qū)域范圍包括陜西省西安、寶雞、咸陽、銅川、渭南5個市和楊凌農(nóng)業(yè)高新技術產(chǎn)業(yè)示范區(qū)及商洛市的商州區(qū)、洛南縣、丹鳳縣、柞水縣，還包括山西省運城市(除平陸縣、垣曲縣)和臨汾市堯都區(qū)、侯馬市、襄汾縣、霍州市、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、浮山縣以及甘肅省天水市與平?jīng)鍪械尼轻紖^(qū)、華亭縣、涇川縣、崇信縣、靈臺縣和慶陽市區(qū)。國土面積10.71萬平方公里，2016年末常住人口3 863萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1.59 萬億元[28]。之后不久，就有全國人大代表建議中央支持西安推進行政區(qū)劃調(diào)整，針對區(qū)劃空間小等問題，對西安之建設用地給予大力支持[31]。

基于以上所論的相關問題，筆者為具體推進中國行政區(qū)劃改革，推動國家級中心城市西安更為順利地建成為中國西部經(jīng)濟中心、對外交往中心、絲路科創(chuàng)中心、絲路文化高地、內(nèi)陸開放高地與綜合交通樞紐，特對前述的關中平原城市群區(qū)域內(nèi)之行政區(qū)劃設置提出以下幾條具體建議。

圖1 西安市現(xiàn)行行政區(qū)劃范圍與建議調(diào)整及行政范圍示意圖

第一，在陜西省境內(nèi)之關中地區(qū)，撤銷咸陽市與銅川市，將咸陽市原轄之3個市轄區(qū)、1個縣級市、10個縣與銅川市原轄之3個市轄區(qū)、1個縣并入西安市，借以擴大西安市之空間范圍，增大建設用地來源；當然這也可加重新組合的大西安市之體量與經(jīng)濟、社會、文化上之影響幅射力度。而且如此撤并后，使關中平原城市群所在范圍之主體部分，即關中地區(qū)呈現(xiàn)中部西安市與東部渭南市、西部寶雞市共管局面；又重現(xiàn)西漢“三輔”、東漢與隋代關中三郡并立之歷史時期經(jīng)典型的行政區(qū)劃建置格局。

第二，為強化西安市作為中國八大古都之首與世界重要古都之一的地位，建議將咸陽市原轄之秦都區(qū)、渭城區(qū)列為西安市之市轄區(qū)；同時還建議將渭城區(qū)改稱為“咸陽區(qū)”，以彰顯秦都城咸陽遺址在該區(qū)這一歷史事實，使中國歷史上西周、秦、西漢、隋、唐等重要王朝之都城遺址由原來被分割位于西安、咸陽市，變而為集中于大西安市內(nèi)。

第三，建議將現(xiàn)屬于延安市管轄之黃陵縣劃入大西安市內(nèi)，使每年的清明節(jié)全球華人公祭中華民族人文始祖軒轅黃帝之盛典由國家級中心城市與陜西省省會西安市及其下屬的黃陵縣具體承辦。使這一重大民族盛典可舉辦得更為豐富多彩。

第四，為使大西安市管轄區(qū)域其東部邊界更為平順，建議將現(xiàn)屬渭南市管轄的富平縣劃入大西安市。

第五，為便于統(tǒng)一規(guī)劃、管理、治理其中下游橫貫關中平原城市群所在區(qū)域的渭河、涇河，建議將渭河源頭之甘肅省定西市下屬渭源縣、隴西縣以及涇河源頭之寧夏回族自治區(qū)固原市下屬涇源縣也劃入以國家級中心城市西安為首之關中平原城市群規(guī)劃范圍，以便能更為有效地從源頭到河口對這兩條河流之水環(huán)境與水資源進行全盤有效規(guī)劃與集中統(tǒng)籌管理。

四、結(jié)語

歷史時期以西安為中心的關中地區(qū)政區(qū)設置有著顯明的特點。政區(qū)設置的背景，一方面是基于城市政治因素的考量，一方面是基于城市空間安全的保證。無論秦咸陽、漢“三輔”、東漢與隋代關中三郡并立、唐長安城與京畿道，以及后來的其他行政區(qū)劃設置，西安所在區(qū)域始終是關中地區(qū)的行政中心，政區(qū)調(diào)整也始終為了保證關中地區(qū)行政區(qū)劃設置的區(qū)域完整性、行政管理的統(tǒng)一性?；谶@樣的理念，提出了政區(qū)調(diào)整方案，以便為國家戰(zhàn)略層面的國際級中心城市西安的發(fā)展提供強勁助力，為以西安為中心的關中城市群建設與發(fā)展起到積極的推動作用。

(感謝孫建國、李芳穎繪制地圖)