城市化中的土地和人口治理

章平 魏欣 劉啟超

[摘要] 在中國(guó)獨(dú)特的土地資源配置邏輯下，深圳在快速城市化進(jìn)程中形成了全國(guó)最多的“城中村”，居住著上千萬(wàn)外來(lái)人口，這是更高水平城市化的資源，也是城市治理的挑戰(zhàn)。系統(tǒng)總結(jié)深圳在治理土地和人口問(wèn)題中適時(shí)適地運(yùn)用政府、市場(chǎng)和社會(huì)等組織方式和機(jī)制，可為解決土地房屋歷史遺留問(wèn)題和大規(guī)模人口治理問(wèn)題，提供快速城市化的治理經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞] 城市化 人口 土地 城中村治理

[中圖分類號(hào)] F290 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1004-6623（2018）05-0033-06

[作者簡(jiǎn)介] 章平（1981 — ），浙江紹興人，深圳大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心，副教授，研究方向：新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)；魏欣，女，湖北仙桃人，深圳大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心，研究方向：新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)；劉啟超，河南周口人，深圳大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)研究中心，研究方向：城市經(jīng)濟(jì)學(xué)。

一、改革開(kāi)放40年：工業(yè)城市化、土地城市化到人口城市化

中國(guó)的新型城鎮(zhèn)化改革，是一個(gè)植根于超過(guò)兩千年農(nóng)業(yè)文明的鄉(xiāng)村社會(huì)，在經(jīng)過(guò)20世紀(jì)50-70年代的高度集體化后，由政府主導(dǎo)的市場(chǎng)改革下邁向城市化的進(jìn)程。這是世界上前所未有的最大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程。繼工業(yè)化、市場(chǎng)化之后，城鎮(zhèn)化成為推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大引擎。

在前賢研究的基礎(chǔ)上，我們可以將中國(guó)改革開(kāi)放的40年根據(jù)土地制度變革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型這一標(biāo)準(zhǔn)，劃分為幾個(gè)階段：農(nóng)村土地制度改革開(kāi)啟工業(yè)化、工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)和住房分配貨幣化驅(qū)動(dòng)的土地城市化、從新型城鎮(zhèn)化開(kāi)始的人口城市化。

一是農(nóng)村土地制度改革開(kāi)啟工業(yè)化。1978年黨的十一屆三中全會(huì)首先開(kāi)啟了農(nóng)村土地制度的改革。從1978年“包產(chǎn)到戶”試驗(yàn)田，到1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制出臺(tái)，以及確認(rèn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，1988年明確土地轉(zhuǎn)讓的合法性，實(shí)現(xiàn)了土地使用權(quán)和所有權(quán)的分離。這一系列政策極大地提高了農(nóng)村生產(chǎn)率，為工業(yè)化提供基礎(chǔ)，并且釋放了大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，轉(zhuǎn)移到工業(yè)、轉(zhuǎn)移到城市。

二是工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)和住房分配貨幣化驅(qū)動(dòng)的土地城市化。1998年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，標(biāo)志著土地管理制度的重大轉(zhuǎn)變，停止了住房實(shí)物分配，逐步實(shí)行住房分配貨幣化。隨后修訂的“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”以及“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”，極大地限制了建設(shè)用地。1994年分稅制財(cái)政管理體制的實(shí)施，劃分了中央和地方財(cái)政收支范圍，特別是在制造業(yè)方面，地方政府可收取1/4的稅費(fèi)，營(yíng)業(yè)稅、建筑業(yè)稅等以及土地出讓金都?xì)w地方所有。

三是從新型城鎮(zhèn)化開(kāi)始的人口城市化。人口城市化即國(guó)家的人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)移至城市，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城市的迅猛發(fā)展吸引了一批又一批農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市。1998年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了公安部《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見(jiàn)》，一定程度上放開(kāi)了在城落戶的問(wèn)題，之后陸續(xù)出臺(tái)政策逐步放松了人口流動(dòng)中的戶籍管制，加速了人口的城市化。

二、深圳土地與人口的快速城市化

深圳，作為我國(guó)改革開(kāi)放之后建立發(fā)展的特大城市，是40年工業(yè)化進(jìn)程的縮影，更能透視40年城市化的過(guò)去和未來(lái)。近40年超常規(guī)的發(fā)展，使深圳成為世界上快速城市化的典型。

首先考察深圳的土地城市化進(jìn)程。深圳從邊陲小縣躋身國(guó)內(nèi)一線城市的迅猛發(fā)展，與土地制度改革創(chuàng)新（如1987年以拍賣形式出讓第一塊國(guó)有土地使用權(quán)）密不可分。這一被經(jīng)濟(jì)學(xué)家周其仁稱為“高速發(fā)展的急就章”的改革舉措，也給20年之后深圳帶來(lái)了大量土地房屋的歷史遺留問(wèn)題。1992年“關(guān)內(nèi)統(tǒng)征”、2004年“關(guān)外統(tǒng)轉(zhuǎn)”的兩次城市化使得深圳全域土地國(guó)有化后，在法律上造成了“房地分離”現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)中，土地所有權(quán)雖屬于國(guó)有，但土地上的大量建筑物卻由原住民和改革開(kāi)放初買地建房者實(shí)際控制、收益和轉(zhuǎn)讓，即“國(guó)有化的地、原村民的房”。目前，深圳建設(shè)用地（48.6%）逼近全市土地面積（1997平方公里）的50%。與此同時(shí)，深圳市缺地、無(wú)地可用的發(fā)展瓶頸和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的龐大土地存量形成鮮明對(duì)比。根據(jù)深圳市規(guī)劃國(guó)土委員會(huì)資料統(tǒng)計(jì)，在968平方公里的全市建設(shè)用地中，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織占用土地約390平方公里，占比約為42%；然而，僅95平方公里為合法用地，土地確權(quán)率僅為25%，余下約300平方公里主要是歷史遺留問(wèn)題和違法用地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，深圳市仍存在違法建筑37.30萬(wàn)棟，4.28億平方米。

其次是人口的城市化。自建設(shè)特區(qū)始，深圳人口經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)期的迅速增長(zhǎng)過(guò)程。城鎮(zhèn)人口從1979年的31.26萬(wàn)上升為2017年的434.72萬(wàn)人，增長(zhǎng)了近12倍。隨著深圳城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，流動(dòng)人口、常住人口數(shù)量逐年大幅上升，實(shí)際管理服務(wù)人口、常住人口和戶籍人口嚴(yán)重倒掛。人口密度全國(guó)第一，常住人口平均年齡32.5歲。據(jù)2016年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，15～64歲人口占總?cè)丝跀?shù)的83.23%，這樣的人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供優(yōu)質(zhì)的勞動(dòng)力要素。與此同時(shí)，外來(lái)人口治理、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給是對(duì)城市管理者治理能力的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，特別是如何滿足這一年齡段人口的住房需求。

三、城中村：深圳的優(yōu)勢(shì)和挑戰(zhàn)

由于中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度下形成的“先國(guó)有化，后市場(chǎng)化”的土地資源配置邏輯，深圳的城市化進(jìn)程中形成了一千多個(gè)大大小小的“城中村”，集中體現(xiàn)了深圳的人口和土地特征，是優(yōu)勢(shì)也是挑戰(zhàn)。作為流動(dòng)人口主要流入地的深圳，城中村一方面接受被動(dòng)城市化，另一方面成為大量外來(lái)人口主動(dòng)接受城市化的緩沖帶。

大量的外來(lái)人口帶來(lái)了極大的住房需求。由于保障房嚴(yán)重不足，商品房市場(chǎng)化后深圳房?jī)r(jià)的急劇上升，大學(xué)畢業(yè)生等經(jīng)濟(jì)能力不足的外來(lái)人口，只能選擇住在城中村的小產(chǎn)權(quán)房、宅基地房。據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳目前約有740萬(wàn)套租賃住房，其中城中村的租賃住房就有約450萬(wàn)套，大概占比60.8%，以城中村為主的“小產(chǎn)權(quán)”住房規(guī)模高達(dá)全市總住房面積的一半，大概有1600萬(wàn)人在租房，其中約1100萬(wàn)人住在城中村。由此可見(jiàn)，深圳城中村已經(jīng)作為保障性住房的一個(gè)備擇替代，為大部分外來(lái)人口提供了一個(gè)落腳點(diǎn)。政府如何規(guī)范地管理好城中村已經(jīng)不是單一問(wèn)題，甚至?xí)绊懙缴钲诘娜丝诮Y(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和未來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

深圳的城中村蘊(yùn)藏著巨大生機(jī)活力，也存在很大的管理問(wèn)題。兩次迅速但不徹底的城市化改革，造成名義上國(guó)有化的土地所有權(quán)，在現(xiàn)實(shí)中卻很難實(shí)施該項(xiàng)權(quán)利。原村民和外來(lái)建房者雖占有著使用、收益和轉(zhuǎn)讓等各項(xiàng)權(quán)益，但從法律上考察，其開(kāi)發(fā)和利用均不合法。宅基地、村集體統(tǒng)建樓等小產(chǎn)權(quán)房的交易轉(zhuǎn)而求諸于鄉(xiāng)規(guī)民約予以確認(rèn)，甚至可以直接在律師見(jiàn)證下進(jìn)行交易。由于產(chǎn)權(quán)不明晰和主體管理責(zé)任不明確，城中村治理似乎陷入了“政府進(jìn)不去、市場(chǎng)難作為、集體無(wú)力管、村民搭便車”的困境。面對(duì)這部分量大、面廣的確權(quán)問(wèn)題，尚無(wú)權(quán)威的頂層設(shè)計(jì)，現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)制度遠(yuǎn)不能定紛止?fàn)?、穩(wěn)定各方預(yù)期（圖1）。

除土地房屋確權(quán)的歷史遺留問(wèn)題外，城中村的人口和公共事務(wù)治理也亟待破解。作為中國(guó)轉(zhuǎn)型社會(huì)移民城市的典型，同時(shí)也是全國(guó)第一個(gè)沒(méi)有農(nóng)村的城市，深圳的流動(dòng)人口占總?cè)丝诒戎刈罡?，城市管理難度大，市民化成本高，人口治理壓力大，其治理措施和經(jīng)驗(yàn)備受關(guān)注。約1100萬(wàn)外來(lái)人口租住在全市1102個(gè)城中村（城市化的緩沖帶），如此大規(guī)模的外來(lái)人口之所以能給深圳的工業(yè)化、城市化帶來(lái)活力，很大一部分原因得益于政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多中心治理實(shí)踐。

四、多中心治理實(shí)踐：政府、市場(chǎng)和社會(huì)

改革開(kāi)放將計(jì)劃體制中禁錮的勞動(dòng)力、土地、資本和制度創(chuàng)新（包括企業(yè)家才能）要素一一釋放，進(jìn)行最優(yōu)匹配組合，提升效率，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。而在改革開(kāi)放之初即被寄予厚望、賦予新政的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)便是這些要素尋找最優(yōu)匹配的一個(gè)最佳平臺(tái)和空間。而全國(guó)范圍內(nèi)的人口流動(dòng)使得深圳面臨極大的人口治理壓力和資源約束（如土地），我們觀察到深圳在城中村治理中，并非一味運(yùn)用行政手段進(jìn)行調(diào)控干預(yù)，而是綜合政府、市場(chǎng)和社會(huì)三種組織方式進(jìn)行治理，取得了良好成效，形成了可復(fù)、可推廣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

（一）通過(guò)“政府+原村集體+市場(chǎng)主體”解決土地房屋歷史遺留問(wèn)題

第一，“20-15”準(zhǔn)則。以往城市更新都是先確定土地的合法性，再進(jìn)行開(kāi)發(fā)，但是這種傳統(tǒng)思路使得城市更新手續(xù)龐雜、推動(dòng)過(guò)慢。深圳土地管理部門(mén)以此為基礎(chǔ)修訂了相關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)立項(xiàng)時(shí)不必全部土地都合法確權(quán)，只需滿足合法確權(quán)土地占70%以上，項(xiàng)目完成時(shí)全部土地實(shí)現(xiàn)合法確權(quán)即可。為了進(jìn)一步推進(jìn)城市更新，又推出了“20-15”準(zhǔn)則，即申請(qǐng)方同意將“合法外”20%的土地?zé)o償給政府，再?gòu)氖Ｓ嗟目砷_(kāi)發(fā)土地中，拿出15%作為公共設(shè)施建設(shè)的配套用地，不論所用地的合法性問(wèn)題，該項(xiàng)目即可進(jìn)入城市更新，并且在城市更新完成后全部合法化。

第二，整村統(tǒng)籌。為突破土地供應(yīng)的難題，深圳開(kāi)始向存量進(jìn)行挖掘，提出了“整村統(tǒng)籌”的模式，即在同一社區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一解決片區(qū)所有土地的合法性等歷史遺留問(wèn)題，進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。作為“整村統(tǒng)籌”的試點(diǎn)，坪山區(qū)的南布、沙湖實(shí)現(xiàn)了土地整備入庫(kù)2.14平方公里，整個(gè)區(qū)的平均土地貢獻(xiàn)率約40%，遠(yuǎn)高于全市的28%。

第三，綜合整治。對(duì)城中村治理、特別是違章建筑多為拆除重建，但其存在較高的社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)，而且其拆遷成本過(guò)高。借助市場(chǎng)力量，征得原村民同意，深圳盡量避免推土機(jī)式的城中村改造，更多通過(guò)城市更新的辦法。城中村以完善配套和改善環(huán)境為目標(biāo)，以綜合整治為主，拆除重建為輔，積極引導(dǎo)原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高城市化質(zhì)量。在政府調(diào)控下，開(kāi)發(fā)商成立項(xiàng)目公司，完成對(duì)城中村的綜合開(kāi)發(fā)。典型代表是目前規(guī)模最大的萬(wàn)科“萬(wàn)村計(jì)劃”，即萬(wàn)科與原村集體、原村民協(xié)商，對(duì)城中村進(jìn)行整體運(yùn)營(yíng)、統(tǒng)籌租賃，同時(shí)政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，由萬(wàn)科引入長(zhǎng)租公寓、社區(qū)商業(yè)、物業(yè)管理、產(chǎn)業(yè)辦公等業(yè)務(wù)。目前，已有萬(wàn)科、華潤(rùn)、碧桂園、佳兆業(yè)等開(kāi)發(fā)商介入了深圳城中村綜合整治。

第四，制定《深圳市“城中村”綜合治理行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》。制定了明確的階段安排：2017年底各單位對(duì)所在轄區(qū)的城中村全面調(diào)查和登記，明確所需治理的城中村總量，列出任務(wù)清單，選取總量的40%編制整治方案；2018年遵循完成一個(gè)驗(yàn)收一個(gè)的原則，在年底前完成治理總量的40%，同時(shí)選取總量的40%進(jìn)行規(guī)劃；2019年重點(diǎn)加強(qiáng)“外賣村”、“插花地”等城中村的治理，年底前完成治理總量的80%；2020年7月前完成全市1102個(gè)城中村的綜合治理。

這一系列土改政策的推進(jìn)，利用城市更新，靈活地實(shí)現(xiàn)了深圳土地的逐步合法化，并在合法權(quán)益的基礎(chǔ)上進(jìn)行再開(kāi)發(fā)再利用，加速了深圳的城市化。

（二）通過(guò)“政府+社會(huì)”解決外來(lái)人口治理問(wèn)題

在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”背景下，城中村治理往往采取“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的手段。但深圳，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)辦伊始就形成的“尊重市場(chǎng)規(guī)律、尊重民間智慧”這一現(xiàn)代化理念引導(dǎo)下，政府引導(dǎo)、培育和支持社會(huì)組織和民間自我合作治理，形成了“熟人管理熟人”、“外來(lái)人口管理外來(lái)人口”等創(chuàng)新治理模式。

一是實(shí)施“人房共管、外來(lái)人口管理外來(lái)人口”的出租屋自治管理。

2003年，在“以證管人”無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)之際，《深圳市出租屋管理改革與隊(duì)伍整合工作的實(shí)施方案》將現(xiàn)有的房屋租賃管理員隊(duì)伍和公安暫住戶口協(xié)管員隊(duì)伍合并為出租屋管理員隊(duì)伍，成立出租屋綜合管理辦公室。深圳市房屋租賃管理辦公室（即租賃辦），將房屋租賃許可制改為房屋租賃登記（備案）制。

這樣就把一大部分尚未取得合法產(chǎn)權(quán)的建筑物納入了常規(guī)租賃市場(chǎng)，特別是對(duì)于外來(lái)人口租住的城中村“違章建筑”。隸屬政法、綜治部分的市、區(qū)、街道、社區(qū)的出租屋綜合管理機(jī)構(gòu)“以屋管人、人房共管”的管理體制確立，對(duì)數(shù)量巨大的外來(lái)流動(dòng)人口治理實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。

2006年，深圳市出租屋綜合管理辦公室更名為深圳市流動(dòng)人口和出租屋綜合管理辦公室。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速發(fā)展和應(yīng)用，深圳政府開(kāi)始嘗試應(yīng)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行治理，于2011年提出“織網(wǎng)工程”：將平均1000套（間）房屋劃為一個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格，全市共劃分為15000個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格，每個(gè)基礎(chǔ)網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格員統(tǒng)一采集并及時(shí)核實(shí)網(wǎng)格內(nèi)“四個(gè)實(shí)有”信息。目前數(shù)據(jù)庫(kù)聯(lián)通了10個(gè)區(qū)和23家市直部門(mén)的信息資源，涉及人口已達(dá)1800多萬(wàn)，法人100多萬(wàn)，房屋信息1000多萬(wàn)（每月更新）。2015年，市、區(qū)兩級(jí)流動(dòng)人口和出租屋綜管辦分別加掛市、區(qū)兩級(jí)社區(qū)網(wǎng)格管理辦公室的牌子，在街道流動(dòng)人口和出租屋綜合管理所加掛社區(qū)網(wǎng)格管理中心的牌子。一個(gè)專業(yè)化的流動(dòng)人口管理體系、一支由政府購(gòu)買服務(wù)方式招聘外來(lái)人口組成的綜治員和網(wǎng)格信息采集員隊(duì)伍業(yè)已形成，通過(guò)“外來(lái)人口管理外來(lái)人口”提升服務(wù)效率和城市管理精細(xì)化程度。

其次是大規(guī)模人口城市化。傳統(tǒng)中國(guó)是典型的費(fèi)孝通意義上的“鄉(xiāng)土中國(guó)”、熟人社會(huì)。隨著城市化的不斷推進(jìn)，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了大量的流動(dòng)人口，熟人社會(huì)正在向半熟人和陌生人社會(huì)轉(zhuǎn)變，出現(xiàn)了需要多學(xué)科合作才能回答的問(wèn)題：這些鄉(xiāng)城流動(dòng)人口，攜帶著原先的鄉(xiāng)土本質(zhì)，尚未重建與現(xiàn)代化社會(huì)相匹配的價(jià)值觀和生活習(xí)慣，為了改善生活進(jìn)入城市，成為新居民。這樣一場(chǎng)全面深刻的社會(huì)轉(zhuǎn)型如何在中國(guó)快速卻又相對(duì)平穩(wěn)地發(fā)生？特別是在深圳這樣的超大新興移民城市，非戶籍人口約占實(shí)際管理人口的七成，越來(lái)越多的非親緣、非地緣、非血緣的人群聚集在同一社區(qū)空間，鄉(xiāng)土中國(guó)的熟人社會(huì)，變成了城鄉(xiāng)中國(guó)的半熟人社會(huì)和陌生人社會(huì)，人和人之間、群體與群體之間如何相處？又會(huì)如何影響整個(gè)中國(guó)現(xiàn)代化的進(jìn)程？

深圳如同一個(gè)大試驗(yàn)場(chǎng)，罕見(jiàn)的短期快速城市化（仍在繼續(xù)）進(jìn)程、豐富的城市化實(shí)踐，為我們觀察、研究城市化創(chuàng)造了絕佳的條件，為決策者、管理者和研究者的理論研究和實(shí)踐提供了無(wú)限的空間。

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Abstract： Under the unique land resource allocation logic of China， Shenzhen has formed the most “village in the city” in the process of rapid urbanization， and it is home to tens of millions of migrants. This is a higher level of urbanization and a challenge for urban governance. The system summarizes Shenzhens timely use of government， market and social organization methods and mechanisms in the governance of land and population issues， and can provide rapid urbanization governance experience for solving the problems of land housing history and large-scale population governance.

Key words： Urbanization； Population； Land； Urbanizing villages； Governance

（收稿日期：2018-04-14 責(zé)任編輯：羅建邦）