創(chuàng)新環(huán)境污染第三方治理的運行機(jī)制

周楠 陳桂蘭

[摘要] 目前，我國在推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理過程中，仍存在政府官員責(zé)任意識不強(qiáng)、排污企業(yè)外界壓力不足、治污企業(yè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)不夠等問題。應(yīng)轉(zhuǎn)變政府治理理念，強(qiáng)化政府監(jiān)管責(zé)任，構(gòu)建“前期準(zhǔn)備+中期監(jiān)管+后期防范”的良性運行機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 環(huán)境污染第三方治理 運行機(jī)制

[中圖分類號] X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1004-6623（2018）05-0102-03

[作者簡介] 周楠（1986 — ），天津人，天津科技大學(xué)法政學(xué)院講師，博士，研究方向：公共政策、區(qū)域治理；陳桂蘭（1975 —），河北滄州人，天津科技大學(xué)法政學(xué)院副教授，博士，研究方向：公共治理。

面對日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，國家積極推進(jìn)環(huán)境污染第三方治理。雖然近年來，不少地方在第三方治理方面已進(jìn)行了一些有益探索，但環(huán)境治理成效并不明顯，仍存在不少困境。系統(tǒng)研究環(huán)境污染第三方治理存在的問題及深層原因，創(chuàng)新相關(guān)運行機(jī)制，將是破解環(huán)境污染第三方治理困境的關(guān)鍵。

一、環(huán)境污染第三方治理模式運行機(jī)制

傳統(tǒng)的環(huán)境污染治理模式奉行“誰污染、誰治理”原則，治污模式涉及排污企業(yè)與政府部門兩類主體。對于排污企業(yè)來說，大多數(shù)企業(yè)會把滿足自身經(jīng)濟(jì)利益最大化作為首要目標(biāo)，而忽視環(huán)保責(zé)任的履行。少部分具有較高社會責(zé)任與環(huán)保意識的企業(yè)，則會受到自身經(jīng)濟(jì)實力和專業(yè)排污技術(shù)等因素的限制，難以有效完成治污任務(wù)。對于政府而言，環(huán)保部門本身執(zhí)法力度較弱，面對眾多分散且類型各異的排污企業(yè)，往往需要花費大量監(jiān)管成本，卻不一定能取得令公眾滿意的治理效果。

環(huán)境污染第三方治理模式提倡“誰污染、誰付費、第三方治理”的市場化治理理念，該模式將專業(yè)化的環(huán)保服務(wù)公司引入治理機(jī)制，把排污企業(yè)的直接治理責(zé)任轉(zhuǎn)化為間接的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。從理論層面分析，第三方治理不僅可以有效解決政府失靈與市場失靈引發(fā)的一系列問題，對于推動政府職能轉(zhuǎn)變和探索多元主體共治也具有重要意義。從實踐層面分析，在第三方治理模式中，排污企業(yè)無需自行治理污染，而是通過向?qū)I(yè)的治污公司支付費用便可達(dá)到治污目的，這樣可使其從不熟悉、不擅長的環(huán)境污染治理中解脫出來，集中精力致力于提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益。治污企業(yè)因擁有專業(yè)化的治污設(shè)備和技術(shù)人才，通過與排污企業(yè)簽訂合同，明確各自的權(quán)利和義務(wù)，既可以降低治污成本、提高治污效率，又可以方便環(huán)保執(zhí)法部門集中監(jiān)管。而且引入第三方治理模式，還能促進(jìn)節(jié)能減排技術(shù)的推廣與應(yīng)用，加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、環(huán)境污染第三方治理模式的現(xiàn)實困境

為實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，需要更加注重環(huán)境污染治理工作，履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益與環(huán)境效益的有機(jī)統(tǒng)一，但是無論是治污措施，還是治污硬件、治污效果，絕大多數(shù)地區(qū)遠(yuǎn)未達(dá)到理想水平。在引入環(huán)境污染第三方治理方面還存在不少現(xiàn)實困境。

1. 政府官員缺少推行環(huán)境污染第三方治理的責(zé)任意識。從主觀上看，治理環(huán)境污染會增加政府部門的監(jiān)管成本，在短期內(nèi)還會放緩地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，影響政府官員的考核，因此，政府官員通常把精力放在謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升地方經(jīng)濟(jì)效益上，而忽視環(huán)境污染治理，更不用說推行環(huán)境污染第三方治理模式了。當(dāng)政府官員因責(zé)任意識不足而引發(fā)監(jiān)管困境時，不僅會導(dǎo)致更多的排污企業(yè)以犧牲環(huán)境為代價換取經(jīng)濟(jì)效益，也不利于第三方治污企業(yè)的成長與發(fā)展。從客觀上看，一是第三方治理模式在具體實踐中還存在諸多問題，如排污方與治污方的責(zé)任界定與風(fēng)險分擔(dān)、治污方的資質(zhì)認(rèn)定、政府的監(jiān)管邊界等問題，這會導(dǎo)致政府官員在推進(jìn)第三方治理過程中無法準(zhǔn)確進(jìn)行職能定位，難以切實履行制定規(guī)則與監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行的職責(zé)。二是環(huán)保指標(biāo)在政府官員績效考核評價指標(biāo)體系中的權(quán)重值不高，而且鮮有因環(huán)境污染治理不力被嚴(yán)厲問責(zé)的官員，政府官員問責(zé)制度的不健全也會影響政府積極推行環(huán)境污染第三方治理模式。

2. 排污企業(yè)缺乏引入環(huán)境污染第三方治理的外在壓力。不少地區(qū)一些大型重化工企業(yè)的治污觀念仍停留在“誰污染、誰治理”階段，由于缺乏專業(yè)治污設(shè)備與人才，這類排污企業(yè)一般難以勝任污染治理工作。即便如此，它們也不會主動引入專業(yè)治污公司治理環(huán)境污染。究其原因，是缺乏引入第三方治理的外在壓力。由于合理反映成本效益的收費機(jī)制還不健全，導(dǎo)致排污企業(yè)因超標(biāo)排污而受到監(jiān)管部門懲罰所支付的成本，比在市場上選擇治污企業(yè)協(xié)助其治理環(huán)境污染所付出的成本要低，這必然大幅增加排污企業(yè)違規(guī)排污的概率。特別是對于大型污染企業(yè)來說，監(jiān)管部門開具的罰單不足以迫使其主動創(chuàng)新環(huán)境污染治理方式，它們寧愿選擇成本較低的違法排污，也不愿引入第三方治理模式。

3. 治污企業(yè)難以有效承擔(dān)環(huán)境污染治理責(zé)任。作為環(huán)境污染治理第三方的治污企業(yè)，其市場準(zhǔn)入門檻較低，企業(yè)間的技術(shù)服務(wù)水平差異較大，如果缺乏專業(yè)評估公司對其資質(zhì)與能力進(jìn)行評定，加之第三方治理行業(yè)信息披露不順暢，極易引發(fā)治污企業(yè)之間惡意競爭、弄虛作假、違約失信與非法牟利等問題。而且由治污企業(yè)承擔(dān)的環(huán)境污染治理項目，前期需要投入大量成本，投資回報周期長、投資風(fēng)險較大，沒有科學(xué)的融資風(fēng)險擔(dān)保機(jī)制與合理的投資收益模式作保障，治污企業(yè)難以有效承擔(dān)環(huán)境污染治理責(zé)任。由于治污行業(yè)整體服務(wù)水平偏低，不但會把真正具備較強(qiáng)治污能力的企業(yè)排除在市場競爭之外，還會限制具有資本優(yōu)勢和管理優(yōu)勢的市場主體、社會組織涉足第三方治理業(yè)務(wù)。

三、創(chuàng)新環(huán)境污染第三方治理模式的對策建議

（一）轉(zhuǎn)變治理理念，強(qiáng)化政府監(jiān)管職責(zé)

為提升第三方治理模式在解決環(huán)境污染問題上的實際效用，首先，政府官員要轉(zhuǎn)變環(huán)境污染治理理念，充分認(rèn)識到引入環(huán)境污染第三方治理，對于節(jié)約治污成本、提高治污效率與實現(xiàn)集中監(jiān)管意義重大。第二，在治理理念達(dá)成一致的基礎(chǔ)上，政府相關(guān)職能部門應(yīng)進(jìn)一步明確監(jiān)管職責(zé)、厘清彼此之間的協(xié)同關(guān)系，提升政府監(jiān)管效率?？捎森h(huán)保等多部門配合，通過制定規(guī)劃與政策，引導(dǎo)、鼓勵與規(guī)范第三方治理行業(yè)的發(fā)展。第三，健全污染治理相關(guān)機(jī)制。一方面，完善政府官員考評體系，把政府官員保護(hù)環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境污染治理方式作為政府績效考評與官員晉升的重要依據(jù)，提高環(huán)保指標(biāo)在政府績效考核體系中的權(quán)重。另一方面，健全環(huán)保責(zé)任制度，加強(qiáng)對于環(huán)境污染監(jiān)管不力的政府官員的問責(zé)力度，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)追究其法律責(zé)任。

（二）營造良好的第三方治理環(huán)境，構(gòu)建第三方治理機(jī)制

良好的第三方治理環(huán)境需要排污企業(yè)、治污企業(yè)、政府部門與中介組織、社會公眾等共同營造，同時，構(gòu)建“前期準(zhǔn)備+中期監(jiān)管+后期防范”機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，鼓勵其他社會力量廣泛參與第三方治理的服務(wù)與監(jiān)督。

1. 構(gòu)建應(yīng)對排污企業(yè)問題機(jī)制

“前期準(zhǔn)備”。一是由政府為排污企業(yè)樹立榜樣，即帶頭從市場購買服務(wù)或以外包形式讓第三方組織承擔(dān)治污工作，通過示范效應(yīng)激勵排污企業(yè)積極引入第三方治理。二是由教育部門與環(huán)保部門合作，將“環(huán)境保護(hù)與企業(yè)可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系”和“環(huán)境污染第三方治理”作為規(guī)定學(xué)習(xí)主題，納入企業(yè)職工培訓(xùn)體系，使企業(yè)全體員工從思想上重視環(huán)境保護(hù)，接受第三方治理模式。三是以立法形式規(guī)范排污企業(yè)招標(biāo)行為，建立招標(biāo)活動監(jiān)督制度，對在招標(biāo)中存在違法違規(guī)行為的企業(yè)應(yīng)依法予以處罰。四是創(chuàng)造引入第三方治污的需求，可通過提高二氧化硫、氮氧化物等主要污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)及其收費標(biāo)準(zhǔn)，倒逼排污企業(yè)主動選擇在專業(yè)技術(shù)和治理成本上更具優(yōu)勢的第三方企業(yè)。

“中期監(jiān)管”。在“前期準(zhǔn)備”工作基本完成后，對仍不按要求治理污染的排污企業(yè)，可由政府強(qiáng)制推行第三方治理模式；對未按相關(guān)法律或合同約定排放污染物的企業(yè)，或與治污企業(yè)合謀偽造、篡改環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)的企業(yè)，應(yīng)依法予以嚴(yán)肅懲處；對給環(huán)境造成嚴(yán)重污染的大型重工業(yè)設(shè)備，環(huán)保部門可依法查封、扣押。另外，針對排污企業(yè)違法成本低的問題，環(huán)境部門可采用按日連續(xù)計罰的處罰方法，加強(qiáng)懲治力度，做到對違法行為零容忍。

“后期防范”。環(huán)保部門可通過不定期的監(jiān)督檢查，防止排污企業(yè)出現(xiàn)為應(yīng)付政府監(jiān)管而在短期內(nèi)引入某家治污公司，隨后立即解約的臨時行為。其目的是把第三方治理模式固定下來，并擴(kuò)大其應(yīng)用范圍與影響力。

2. 構(gòu)建應(yīng)對治污企業(yè)問題機(jī)制

“前期準(zhǔn)備”。一是政府采取激勵措施，鼓勵治污企業(yè)積極進(jìn)行環(huán)境治理技術(shù)革新，提高其治污技術(shù)水平與管理服務(wù)能力，增強(qiáng)企業(yè)的市場競爭力。二是政府可通過制定政策辦法，規(guī)范治污企業(yè)的投標(biāo)行為，嚴(yán)格第三方治理行業(yè)的市場準(zhǔn)入與退出機(jī)制，加強(qiáng)治污行業(yè)誠信體系建設(shè)，包括創(chuàng)建基于治理業(yè)績的企業(yè)信用評價體系以及企業(yè)“黑名單”制度。三是通過創(chuàng)新投融資機(jī)制、調(diào)整第三方治理市場價格、制定并實施環(huán)境稅收優(yōu)惠政策、加快建立環(huán)境責(zé)任保險制度，降低治污企業(yè)投融資風(fēng)險，保證其基本權(quán)益。

“中期監(jiān)管”。環(huán)保部門要經(jīng)常對治污企業(yè)的治污設(shè)備進(jìn)行現(xiàn)場檢測。未按相關(guān)法律、標(biāo)準(zhǔn)或合同要求履行第三方治污責(zé)任的企業(yè)、治污過程中侵犯排污企業(yè)權(quán)益的企業(yè)或與排污方合謀造假的企業(yè)，應(yīng)受到相應(yīng)的法律制裁。

“后期防范”。與對排污企業(yè)采取的措施相似，可通過不定期檢查，避免治污企業(yè)短期治污行為的發(fā)生。還要根據(jù)前期準(zhǔn)備階段制定的相關(guān)政策，盡可能把因排污企業(yè)經(jīng)營不善出現(xiàn)虧損甚至破產(chǎn)等風(fēng)險降至最低，確保治污企業(yè)的經(jīng)營收益不受損失。

3. 鼓勵其他社會力量廣泛參與服務(wù)與監(jiān)督

為進(jìn)一步鞏固與強(qiáng)化第三方治理機(jī)制，應(yīng)鼓勵其他社會力量廣泛參與對環(huán)境污染第三方治理的服務(wù)與監(jiān)督。為此，應(yīng)建立環(huán)境污染第三方治理的信息公開制度以及信息交流與反饋平臺；推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會、專業(yè)社會組織等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)定期對第三方治污企業(yè)開展資質(zhì)認(rèn)定、能力評估與等級測評；拓寬行業(yè)協(xié)會、環(huán)保NGO、新聞媒體與社會公眾參與治理環(huán)境污染的有效途徑，充分發(fā)揮社會力量對企業(yè)排污、企業(yè)治污與政府監(jiān)管的監(jiān)督作用。

Abstract： At present， in the process of promoting third-party environmental pollution control in China， there are still problems such as the lack of sense of responsibility of government officials， the insufficient external pressure of sewage companies， and insufficient responsibility of pollution control enterprises. We should change the concept of government governance， strengthen the responsibility of government supervision， and build a benign operational mechanism of “pre-preparation + medium-term supervision + post-prevention”.

Key words： Third-Party Governance Mode of Environmental Pollution， Operational Mechanism

（收稿日期：2018-08-06 責(zé)任編輯：沈 芳）