全面預(yù)算管理中的問題及對(duì)策研究

耿云羅

一、前言

當(dāng)前，電力體制改革和國資國企改革步伐進(jìn)一步加快，政府不斷壓降用能成本。售電側(cè)市場(chǎng)的放開加劇了電力市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，這都要求企業(yè)強(qiáng)化內(nèi)部控制。全面預(yù)算管理作為內(nèi)部控制中的有機(jī)部分，是實(shí)現(xiàn)企業(yè)戰(zhàn)略化發(fā)展，保障企業(yè)穩(wěn)定有序運(yùn)行的重要手段。作者通過對(duì)全面預(yù)算管理中常見問題進(jìn)行深入剖析，提出有效的應(yīng)對(duì)措施，提升全面預(yù)算管理能力。

二、研究背景

1.外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境嚴(yán)峻，企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力增強(qiáng)

當(dāng)前，電力體制改革和國資國企改革步伐進(jìn)一步加快。為提升我國制造業(yè)和創(chuàng)新企業(yè)在國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，創(chuàng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，政府全面推動(dòng)輸配電價(jià)改革，不斷壓降用能成本，同時(shí)又對(duì)電力安全保障能力提出了更高要求，電力企業(yè)加大投入維護(hù)力度，致使運(yùn)營(yíng)成本剛性增長(zhǎng)，因此電力企業(yè)面臨加大改造升級(jí)巨額投入和穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)的雙重壓力。

2.深化改革全面提速，要求內(nèi)部強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管控

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)后，電力企業(yè)從以電量高速增長(zhǎng)為支撐的經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)入內(nèi)涵式、高質(zhì)量發(fā)展，要求企業(yè)瘦身健體，提質(zhì)增效，提升內(nèi)部資源配置效率。隨著售電側(cè)市場(chǎng)的放開，電力市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)不斷加劇，電力企業(yè)要想在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)，也需要不斷加強(qiáng)與完善內(nèi)部控制。

3.外部監(jiān)管更加嚴(yán)格，企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控責(zé)任重大

當(dāng)前，電力企業(yè)面臨的外部監(jiān)管越來越嚴(yán)。審計(jì)署、監(jiān)事會(huì)、國家發(fā)改委、能源局、財(cái)政部、等圍繞電力體制改革，加大政策執(zhí)行監(jiān)督力度，電力體制改革步伐明顯加快，各項(xiàng)試點(diǎn)深入推進(jìn)，有效資產(chǎn)、電價(jià)受到嚴(yán)格監(jiān)管，企業(yè)面臨更高的監(jiān)管要求。這需要電力企業(yè)通過全面預(yù)算管理實(shí)現(xiàn)資源高效配置，嚴(yán)控經(jīng)營(yíng)成本，依法合規(guī)運(yùn)營(yíng)。

4.構(gòu)建良好預(yù)算控制，是促進(jìn)企業(yè)有序運(yùn)營(yíng)的必要手段

內(nèi)部控制作為企業(yè)實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的一個(gè)重要手段，對(duì)企業(yè)的戰(zhàn)略化發(fā)展起著及其重要的作用。全面預(yù)算管理作為內(nèi)部控制的一個(gè)有機(jī)組成部分，是企業(yè)內(nèi)部控制的重要基礎(chǔ)。但在電力體制改革和電力企業(yè)集團(tuán)化運(yùn)作中，預(yù)算管理作為統(tǒng)籌配置經(jīng)濟(jì)資源、落實(shí)戰(zhàn)略目標(biāo)、調(diào)控經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、提升經(jīng)營(yíng)績(jī)效、促進(jìn)公司健康可持續(xù)發(fā)展的重要作用尚未得到充分發(fā)揮。

三、預(yù)算管理中常見問題

1.企業(yè)預(yù)算未科學(xué)統(tǒng)籌多種預(yù)算資金，編制專項(xiàng)預(yù)算各自為政

企業(yè)預(yù)算資金包括基建、生產(chǎn)技改、非生產(chǎn)技改、生產(chǎn)大修、非生產(chǎn)大修、固定資產(chǎn)零星購置、營(yíng)銷專項(xiàng)、信息化及科技專項(xiàng)、其他成本專項(xiàng)資金以及各單位自行支配的日?？煽刭M(fèi)用及維護(hù)費(fèi)等。企業(yè)在預(yù)算編制，通常未通盤考慮、科學(xué)統(tǒng)籌、平衡使用上述資金，有效引導(dǎo)有限資金投向戰(zhàn)略性、保障性的重要項(xiàng)目。如將可列入專項(xiàng)的預(yù)算列入了日?？煽刭M(fèi)用預(yù)算，造成日常可控費(fèi)用預(yù)算超支等。

2.預(yù)算分解平衡統(tǒng)籌把握不準(zhǔn)確，未實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的資源科學(xué)配置

上級(jí)單位年度預(yù)算分解未貫徹落實(shí)平衡統(tǒng)籌的原則。電力企業(yè)組織架構(gòu)優(yōu)化重組，原來的子公司改為分公司，控制手段也應(yīng)發(fā)生變化。子公司一般自負(fù)盈虧，分公司則實(shí)行自上而下的嚴(yán)格預(yù)算管控，資金規(guī)模和投向主要由上級(jí)單位統(tǒng)籌平衡。但是上級(jí)單位未能綜合考慮各下級(jí)單位經(jīng)營(yíng)狀況和重大任務(wù)承載能力，通過區(qū)域內(nèi)合理預(yù)算統(tǒng)籌、協(xié)同互濟(jì)來共同實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

3.可控費(fèi)用實(shí)行總額控制，未細(xì)化分解預(yù)算

一般情況下，各單位對(duì)上級(jí)批復(fù)的年度預(yù)算方案，應(yīng)該認(rèn)真做好各項(xiàng)預(yù)算指標(biāo)的綜合平衡和細(xì)化分解工作，預(yù)算方案要分解到責(zé)任崗位、責(zé)任部門和基層單位，各類收支要細(xì)化分解到具體科目和明細(xì)項(xiàng)目。但是往往有些單位專項(xiàng)費(fèi)用實(shí)行總額控制，且未做好日常的審批登記工作，因此總額控制無法落到實(shí)處。

4.預(yù)算控制不到位，造成財(cái)務(wù)被動(dòng)解決既成事實(shí)的局面

預(yù)算是對(duì)經(jīng)濟(jì)行為的事前管控，有些單位先實(shí)施后申請(qǐng)預(yù)算，預(yù)算環(huán)節(jié)倒置。專項(xiàng)預(yù)算管理部門只管控任務(wù)，不管控預(yù)算，難以實(shí)現(xiàn)預(yù)算總額控制。財(cái)務(wù)部門只掌握某一時(shí)點(diǎn)已報(bào)銷預(yù)算額度，不掌握已施工未報(bào)銷或已批準(zhǔn)、正在實(shí)施的項(xiàng)目所占用的預(yù)算資金，所以經(jīng)常出現(xiàn)工作已完成但無相應(yīng)的預(yù)算資金。一旦批復(fù)任務(wù)總量超出總額預(yù)算，就會(huì)出現(xiàn)寅吃卯糧的問題。

5.預(yù)算分析較為簡(jiǎn)單，難以通過分析糾正偏差

在日常管理中，各企業(yè)雖然按照預(yù)算管理制度要求，開展了預(yù)算季度分析，但主要是對(duì)賬面數(shù)與年度預(yù)算指標(biāo)比較，分析費(fèi)用進(jìn)度，對(duì)產(chǎn)生的偏差未進(jìn)行深入分析。由于資金預(yù)算管控不到位，賬面資金與實(shí)際預(yù)算資金使用情況也不相符，預(yù)算分析反映的偏差不是真正的執(zhí)行偏差，分析未達(dá)到糾偏和改進(jìn)管理的目的。

四、問題成因

1.經(jīng)營(yíng)管理意識(shí)落后，與集團(tuán)化運(yùn)作、集約化管理模式不相適應(yīng)

企業(yè)實(shí)行集團(tuán)化管理、集約化運(yùn)作后，強(qiáng)化資源統(tǒng)籌和過程控制，推行全面預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)公司上下協(xié)同、引領(lǐng)公司重大資金投向、有效落實(shí)公司發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃、促進(jìn)資源的優(yōu)化配置?；鶎訂挝粚?duì)全面預(yù)算管理認(rèn)識(shí)不足，未按照預(yù)算規(guī)模，量入為出、量力而行，依照輕重緩急合理統(tǒng)籌使用預(yù)算資金。此外，在電力企業(yè)售電增速回落，投資、成本和效益約束趨緊情況下，集團(tuán)公司要求及時(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)理念，逐步向經(jīng)營(yíng)導(dǎo)向型企業(yè)轉(zhuǎn)變，著力推動(dòng)內(nèi)涵式發(fā)展，瘦身健體，提質(zhì)增效。基層單位對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下集團(tuán)公司整體經(jīng)營(yíng)、投資壓力認(rèn)識(shí)不深入，尤其實(shí)行集團(tuán)預(yù)算管理一體化的情況下，有些基層單位認(rèn)為“背靠大樹好乘涼”，寄希望于上級(jí)單位解決年度超預(yù)算的問題，對(duì)預(yù)算的硬性約束認(rèn)識(shí)不到位。

2.預(yù)算管理制度執(zhí)行不到位，執(zhí)行力需要加強(qiáng)

全面預(yù)算管理應(yīng)該堅(jiān)持戰(zhàn)略性、全面性、協(xié)同性、統(tǒng)籌性的基本原則。要求財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)協(xié)同、促進(jìn)分工協(xié)作、責(zé)任共擔(dān)；注重集團(tuán)上下協(xié)同，共謀發(fā)展；建立經(jīng)濟(jì)資源集中調(diào)配機(jī)制，統(tǒng)籌平衡能力與需求，合理配置經(jīng)濟(jì)資源等。但是上層企業(yè)資源統(tǒng)籌調(diào)配機(jī)制落實(shí)不到位，未能全面考慮經(jīng)營(yíng)能力和重大任務(wù)資金需求；基層單位內(nèi)部各種資源統(tǒng)籌調(diào)配不到位，綜合計(jì)劃與日常預(yù)算資金未實(shí)現(xiàn)一體化管理；在執(zhí)行預(yù)算過程中，財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門之間協(xié)同機(jī)制落實(shí)不到位，溝通不暢，信息不通，管理脫節(jié)，甚至無預(yù)算開支，有預(yù)算超支，資金使用失去控制，預(yù)算管理方面的執(zhí)行力需要加強(qiáng)。

3.缺乏預(yù)算管理方法和技巧，人員素質(zhì)有待提升

首先是預(yù)算編制全局意識(shí)不強(qiáng)，各部門按照資金性質(zhì)和管理權(quán)限，各自編制綜合計(jì)劃和專項(xiàng)預(yù)算，未能將各項(xiàng)綜合計(jì)劃和其他預(yù)算資金科學(xué)統(tǒng)籌使用，達(dá)到完成任務(wù)、完成預(yù)算指標(biāo)的目的。其次預(yù)算編制不能將自身資金需求與企業(yè)經(jīng)營(yíng)形勢(shì)、集團(tuán)公司重大戰(zhàn)略資金投向很好的結(jié)合，引領(lǐng)確定預(yù)算資金性質(zhì)、申報(bào)方向，從而確保重大任務(wù)完成，減緩企業(yè)經(jīng)營(yíng)壓力。

五、強(qiáng)化預(yù)算管理的措施

1.加強(qiáng)多層級(jí)、多方位人員培訓(xùn)，提高預(yù)算管理認(rèn)識(shí)和技能

全面預(yù)算管理其全面性主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)領(lǐng)域上全面覆蓋、管理層級(jí)上全面貫穿、管理環(huán)節(jié)上全面控制，是全員參與、全方位管理、全過程控制的綜合管理系統(tǒng)。所以需要對(duì)各級(jí)單位開展分層級(jí)、多方位的預(yù)算管理知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)各單位管理層全局預(yù)算管理意識(shí)，提高科學(xué)謀劃預(yù)算管理的能力；增強(qiáng)專業(yè)部門預(yù)算協(xié)同意識(shí)，提高專項(xiàng)預(yù)算管控的履責(zé)能力；增強(qiáng)預(yù)算管理辦公室全面預(yù)算管理意識(shí)，提高平衡財(cái)務(wù)支撐與投入需求、提出高水平預(yù)算建議的能力。

2.加強(qiáng)監(jiān)督檢查，提高預(yù)算管理執(zhí)行力

集團(tuán)公司中各層級(jí)企業(yè)不能與集團(tuán)公司高效協(xié)同，主要是基層單位對(duì)預(yù)算管理的主旨不清、流程不明，未能完全適應(yīng)現(xiàn)有的預(yù)算管理模式，集團(tuán)公司需要完善預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)化流程，強(qiáng)化日常業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，幫助各基層企業(yè)逐步提升預(yù)算管理水平。同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算管理的激勵(lì)考核，真正落實(shí)管理責(zé)任，推動(dòng)正確履責(zé)，實(shí)現(xiàn)各層級(jí)企業(yè)同頻共振，上下同欲，共謀發(fā)展。