沈陽市水污染網(wǎng)絡(luò)化治理動因與模式構(gòu)建

傅振久

(遼寧省朝陽市喀左縣凌河保護(hù)區(qū)管理局，遼寧 喀左 122300)

改革開放以來，得益于外部環(huán)境和國家宏觀政策的優(yōu)勢，我國經(jīng)濟取得了舉世矚目的成就。多年來的粗放式經(jīng)濟發(fā)展模式也使我們付出了巨大的環(huán)境代價，特別是作為生態(tài)環(huán)境重要組成部分的水環(huán)境也面臨著嚴(yán)峻考驗[1]。沈陽市作為我國東北地區(qū)的中心城市和重要工業(yè)中心，水環(huán)境污染問題十分突出[2]。面對水污染治理的嚴(yán)峻形勢，本次研究試圖以公共管理學(xué)的視角，探究網(wǎng)絡(luò)化治理理論在沈陽市水污染治理中的有效性和具體模式，為地方政府進(jìn)行水污染治理模式創(chuàng)新提供參考。

1 網(wǎng)絡(luò)化治理內(nèi)涵

網(wǎng)絡(luò)化治理概念最早由斯蒂芬·哥德史密斯提出，屬于對治理理論的發(fā)展和完善。他認(rèn)為，作為一種創(chuàng)新性政府治理模式，網(wǎng)絡(luò)化治理下的政府角色發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)意義上的社會公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)絡(luò)治理框架下的協(xié)調(diào)者[3]。網(wǎng)絡(luò)化治理有利于組織和協(xié)調(diào)各種社會資源，進(jìn)而推動公共產(chǎn)品價值的實現(xiàn)。就國內(nèi)而言，陳振明教授最早引入這一概念，并對其內(nèi)涵進(jìn)行了界定：政府部門通過與私營單位、社會組織乃至公眾個人等非政府部門分享權(quán)力，進(jìn)而實現(xiàn)社會公共事務(wù)的協(xié)同管理。由此可見，多元參與和分權(quán)理念是網(wǎng)絡(luò)化治理的重要特征。

網(wǎng)絡(luò)化治理理論的核心是設(shè)計網(wǎng)絡(luò)，設(shè)計網(wǎng)絡(luò)指的是能夠?qū)€人和公共組織融合進(jìn)一個嚴(yán)密的服務(wù)運行體制，通過確定合作伙伴、設(shè)定運行目標(biāo)和具體細(xì)節(jié)，將相關(guān)利益主體全部納入網(wǎng)絡(luò)，最終獲得能夠正常運行的網(wǎng)絡(luò)體系。

在網(wǎng)絡(luò)化治理中，各個主體之間的溝通無疑十分重要，必須要構(gòu)建起各主體之間的溝通橋梁，以形成一種相互信賴的關(guān)系，其連接渠道主要包括現(xiàn)代數(shù)字技術(shù)和傳統(tǒng)人力兩個方面。此外，在網(wǎng)絡(luò)化治理過程中，責(zé)任劃分與激勵機制也是至關(guān)重要的，激勵機制的好壞往往會決定網(wǎng)絡(luò)管理本身能否取得成功。

2 水污染網(wǎng)絡(luò)化治理動因分析

隨著包括水環(huán)境在內(nèi)的生態(tài)環(huán)境不斷惡化，社會公眾對水污染治理的關(guān)注度不斷上升，而水污染治理的復(fù)雜性也對沈陽市政府造成了巨大壓力[4]。要大幅提升水環(huán)境治理效果，政府必須尋求社會各方力量的協(xié)助，以解決日益嚴(yán)峻的水污染治理問題。內(nèi)外部壓力就成為沈陽市水污染網(wǎng)絡(luò)化治理的基本動因。

2.1 各級政府部門的政績動因

行政績效是提升政府形象和公信力的主要途徑，同時也是博得最廣大社會公眾支持，實現(xiàn)水污染有效治理的先決條件。作為遼寧省省會和東北地區(qū)的中心城市，沈陽市的經(jīng)濟發(fā)展成就舉世矚目，但水環(huán)境治理水平卻相對滯后。進(jìn)入21世紀(jì)以來，遼寧省實施了農(nóng)村飲水安全工程、水資源保障工程等一系列工程措施進(jìn)行水環(huán)境治理，但是經(jīng)濟發(fā)展和水環(huán)境保護(hù)之間的矛盾仍舊十分嚴(yán)重，群體性事件時有發(fā)生。因此，在自身能力有限的情況下，積極推進(jìn)水污染網(wǎng)絡(luò)化治理，提高水污染治理績效就成為沈陽市水污染治理的重要內(nèi)在動因。

2.2 單一治理主體的現(xiàn)實困境

在公共管理視角下，水環(huán)境涉及所有社會公眾利益，屬于典型的公共物品，各級政府有責(zé)任也有義務(wù)對其進(jìn)行有效的治理和維護(hù)[5]。同時，政府作為國家權(quán)利機關(guān)的代表，可以在資源調(diào)動和配置方面具有其他主體無法實現(xiàn)的優(yōu)勢。但是，水環(huán)境治理是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，僅憑政府單一主體很難及時發(fā)現(xiàn)和處理水環(huán)境治理領(lǐng)域的所有問題。因此，各級政府必須要認(rèn)識到自身在水環(huán)境管理領(lǐng)域的單薄性和局限性，而搭建互動平臺，將各方社會力量引入水環(huán)境治理工作中，方能增進(jìn)各方力量，化解矛盾、凝聚力量。

2.3 社會公眾輿論作用

面對水環(huán)境惡化對切身利益的影響，社會公眾的自然生態(tài)意識逐步覺醒，并在面對水污染突發(fā)事件時采取自發(fā)性保護(hù)行動[6]。例如，2012年7月沈陽市果舍添香小區(qū)自來水出現(xiàn)異味，小區(qū)居民開始在QQ群討論并向有關(guān)部門投訴。雖然最終監(jiān)測結(jié)果說明自來水水質(zhì)并無問題，但是公眾對處理結(jié)果并不滿意，并最終訴諸法律途徑。由此可見，隨著社會公眾環(huán)保意識不斷增強，已經(jīng)不再滿足對政府提供信息的被動接受，加之兩者之間缺乏必要的互動，甚至在水環(huán)境保護(hù)方面對政府產(chǎn)生信任危機。因此，環(huán)境問題的嚴(yán)重性和公眾參與水環(huán)境治理的期望，就成為沈陽市進(jìn)行水污染網(wǎng)絡(luò)化治理的重要動因。

2.4 生態(tài)文明建設(shè)的要求

在后工業(yè)化時代，能源消耗和環(huán)境污染帶來的生態(tài)危機不斷加劇，世界各國均開始接受和實施綠色生態(tài)發(fā)展理念[7]。在這一背景下，遼寧省也將環(huán)境保護(hù)工作置于突出地位。2017年遼寧省環(huán)保廳出臺《遼寧省生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法》，2018年3月，遼寧省政府出臺《遼寧省水污染防治工作方案》。上述一系列政策措施的出臺，明確了生態(tài)環(huán)境建設(shè)和水污染治理領(lǐng)域的政府責(zé)任和考核機制，還將水環(huán)境治理的相關(guān)指標(biāo)納入各級政府和干部政績考核體系。因此，沈陽市政府也必須通過水污染治理模式的改革，加大水污染治理力度。

3 水污染治理網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建與實現(xiàn)

傳統(tǒng)的治理理論視域下，政府是社會治理的主導(dǎo)者和唯一主體，這顯然不利于社會力量的介入和作用發(fā)揮。網(wǎng)絡(luò)化治理需要對上述管理模式進(jìn)行解構(gòu)和重構(gòu)，充分發(fā)揮社會力量的積極作用，同時通過政府內(nèi)部部門的橫向與縱向協(xié)作，構(gòu)建起科學(xué)、完善的水污染網(wǎng)格治理體系。

3.1 政府內(nèi)部縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

我國的政府管理機制屬于傳統(tǒng)的科層制結(jié)構(gòu)，采取自上而下的管理方式。這種方式在計劃經(jīng)濟體制下具有其合理性和優(yōu)越性，但是在市場經(jīng)濟環(huán)境下則顯得過于繁瑣，難以實現(xiàn)治理目標(biāo)。為了克服傳統(tǒng)科層制存在的管理缺陷，建議沈陽市在水污染治理領(lǐng)域借鑒浙江省的“河長制”管理經(jīng)驗，積極構(gòu)建覆蓋全市的“河長制”網(wǎng)絡(luò)[8]?！昂娱L制”，顧名思義就是由各級黨政機關(guān)的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河長”，擔(dān)負(fù)轄區(qū)內(nèi)河流的管理工作，并對流域內(nèi)的污染治理和水環(huán)境保護(hù)負(fù)首要責(zé)任。結(jié)合沈陽市的河流分布以及行政區(qū)劃分，構(gòu)建起市、縣、鄉(xiāng)、村四級協(xié)調(diào)聯(lián)動的河長管理體系。為保證基于“河長制”的上下聯(lián)動工作機制的順利實施，強化各級政府部門的協(xié)調(diào)和調(diào)度，建議沈陽市各級政府設(shè)立“河長辦公室”，受河長的直接領(lǐng)導(dǎo)，成員主要包括在水污染治理領(lǐng)域有業(yè)務(wù)聯(lián)系的同級政府部門負(fù)責(zé)人。從縱向?qū)用鎭砜?，基于河長制的水環(huán)境管理體系是一個具有科學(xué)性和靈活性的政府結(jié)構(gòu)組織，水污染治理情況能夠基于這種結(jié)構(gòu)迅速上傳和下達(dá)，有助于提高政府在水污染治理領(lǐng)域的反應(yīng)速度和工作效率，克服傳統(tǒng)的科層化管理結(jié)構(gòu)造成的決策和管理低效問題。

3.2 政府部門橫向網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)

政府橫向網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)不僅包括政府內(nèi)部不同部門的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，同時還包括不同行政區(qū)域政府部門網(wǎng)絡(luò)。其中，政府內(nèi)部部門網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)主要是在河長與河長辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下落實各自的工作任務(wù)，而跨行政區(qū)域的政府機構(gòu)合作主要通過聯(lián)席會議的方式進(jìn)行。河長作為當(dāng)?shù)卣块T的首要負(fù)責(zé)人，需要優(yōu)化和整合政府的行政權(quán)力，突破不同政府部門之間的壁壘，形成合力，達(dá)到水污染的有力治理。結(jié)合水污染治理的關(guān)鍵要素和沈陽市政府的機構(gòu)設(shè)置，表1所示的沈陽市政府部門水污染治理職責(zé)分工表。

表1 沈陽市政府部門水污染治理職責(zé)分工

3.3 政府、市場和社會協(xié)同網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建

沈陽市水污染治理不僅要發(fā)揮政府主體的內(nèi)部縱向和橫向協(xié)同，還需要將市場和社會主體納入治理網(wǎng)絡(luò)，以充分發(fā)揮社會力量在水污染治理領(lǐng)域的作用和價值，促進(jìn)沈陽市水污染治理的高效進(jìn)行。

(1)沈陽市應(yīng)該基于河長制的管理經(jīng)驗，積極建設(shè)民間河長制度體系，并充分發(fā)揮其在水污染治理領(lǐng)域的重要作用。民間河長就是通過政府的引導(dǎo)和認(rèn)可，賦予民間力量參與水污染治理的權(quán)力。由于民間河長來自社會的各個行業(yè)，可以作為政府行政河長的必要補充，發(fā)現(xiàn)當(dāng)局者難以發(fā)現(xiàn)的問題，促進(jìn)水污染治理工作不斷完善。

(2)企業(yè)是產(chǎn)生水污染和治理水污染領(lǐng)域不可忽視的重要因素，必須予以足夠重視。沈陽市政府要和廣大企業(yè)之間構(gòu)建良好的互動關(guān)系，一方面要通過制度和政策供給，解構(gòu)企業(yè)在水污染治理領(lǐng)域的外部負(fù)效應(yīng)；另一方面要引導(dǎo)企業(yè)提高認(rèn)知，主動履行社會責(zé)任。

(3)要積極發(fā)揮媒體、行業(yè)協(xié)會等社會組織和社會公眾在水污染治理領(lǐng)域的積極作用，最終構(gòu)建起涵蓋行政河長、民間河長、企業(yè)、社會組織和公眾等多主體的水污染社會共治網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。

4 結(jié)語

網(wǎng)絡(luò)化治理理論是應(yīng)對市場經(jīng)濟環(huán)境下政府和市場失靈的重要理論。在我國基本構(gòu)建起社會主義市場經(jīng)濟體制的時代背景下，網(wǎng)絡(luò)化治理所蘊含的分權(quán)和協(xié)作思想值得我們在污染治理領(lǐng)域借鑒。網(wǎng)絡(luò)化管理理論產(chǎn)生于西方文化土壤，通過借鑒網(wǎng)絡(luò)化管理思想，提高我國區(qū)域水污染治理水平，必須要將該理論和我國的具體國情以及地方實際相結(jié)合。本文研究結(jié)論可以為水污染治理實踐提供一些參考，但囿于實踐深度，仍需要進(jìn)行進(jìn)一步的研究和探討。