瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系

孟 強

內(nèi)容提要：瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系，是全面推進依法治國的必然要求，是實現(xiàn)強軍目標、建設世界一流軍隊的有力保障，也是鞏固擴大改革成效的迫切需要。當前，我軍軍事法治體系建設在法規(guī)制度體系、權力觀、依法行政、評價導向、治理模式等方面還存在一些問題，應從完善法規(guī)制度、健全職責清單制度、優(yōu)化各領域工作規(guī)則、強化監(jiān)察督導制度等方面入手，努力構建中國特色軍事法治體系。

習主席指出：要增強全軍法治意識，加快構建中國特色軍事法治體系，加快實現(xiàn)治軍方式根本性轉變。習主席提出“兩個加快”，強調(diào)的是在加速實現(xiàn)強軍目標的新征程上，構建中國特色軍事法治體系不能等、轉變治軍方式不能拖，要從思想意識入手，以轉變治軍方式作為基本目標，以構建中國特色軍事法治體系作為現(xiàn)實抓手，不斷推動依法治軍實踐向縱深發(fā)展。

一、瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系的重大意義

瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系，不僅是習主席強軍思想“法治篇”的重要組成部分，而且順應了建軍治軍的時代要求和廣大官兵的熱切期盼，明確了新時代深入推進依法治軍、從嚴治軍的重要著力點和有力抓手，具有重大意義。

（一）全面推進依法治國的必然要求

黨的十八屆四中全會作出全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，確立了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。中國特色軍事法治體系作為中國特色法治體系的重要組成部分，是衡量國家法治建設水平的一個重要標志。在全面推進依法治國、建設法治國家的偉大進程中，黨的各項事業(yè)、國家和社會的各項工作都必須納入法治這個大體系。國防和軍隊建設應當緊緊跟上，自覺融入法治中國建設的總進程。正如習主席強調(diào)的，整個國家都在建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，軍隊法治建設不抓緊，到時候就跟不上趟了。我軍歷來是黨的理論和路線方針政策的堅定捍衛(wèi)者、模范執(zhí)行者，理應在貫徹依法治國方略上走在前列。新時代，我軍必須以更加堅定的決心和勇氣深入推進依法治軍，著力在法治建設的關鍵領域和重點環(huán)節(jié)上取得突破，努力與法治國家、法治政府、法治社會建設步伐相協(xié)調(diào)。

（二）實現(xiàn)強軍目標、建設世界一流軍隊的有力保障

一流的軍隊必然實行一流的法治。首先，必須保持和發(fā)揚聽黨指揮的政治優(yōu)勢。從“三灣改編”確定支部建在連上、古田會議確立思想建黨政治建軍原則以來，我軍在長期革命和建設實踐中，形成了黨對軍隊絕對領導的一整套行之有效的法規(guī)制度，有力地保證了軍隊聽黨話、跟黨走。當前，如何圍繞貫徹落實軍委主席負責制進一步完善相關制度機制，如何在改革強軍新征程中把優(yōu)化領導指揮體制與強化黨的領導有機統(tǒng)一起來，如何在新時代加強黨的領導和黨的建設能力質(zhì)量等，這些都迫切需要探索創(chuàng)新黨對軍隊絕對領導的制度機制，以法治的力量為鑄牢聽黨指揮這一我軍永遠不變的軍魂提供堅強保障。

軍隊能打仗打勝仗，也離不開依法治軍。軍隊越是現(xiàn)代化、越是信息化，越要法治化。信息化條件下戰(zhàn)爭制勝機理發(fā)生了深刻變化，現(xiàn)代軍事體系呈現(xiàn)出力量多元、要素繁多、運行復雜的特征，法治在作戰(zhàn)、建設和管理中的作用更加凸顯。目前，我軍存量資產(chǎn)已達10萬億之多，經(jīng)費、人才、裝備、設施等重大資源需要統(tǒng)籌調(diào)配，如果不加快推進以法治、效能為核心的軍事管理革命，還像過去那樣不經(jīng)科學論證任性上項目，不顧戰(zhàn)斗力需求隨意調(diào)資源，還會導致重復建設和資源浪費。

作風優(yōu)良的基礎是依法辦事。解決我軍沉疴積弊、純正軍營生態(tài)環(huán)境，根本靠法治。當前，我軍建設發(fā)展中的一些深層次矛盾和問題，比如，選人用人中的不正之風，訓風演風考風問題，全軍上下深惡痛絕的“五多”等，原因主要是法規(guī)制度太原則、執(zhí)行力不強、監(jiān)督乏力等，都同法治建設水平不高密切相關。解決這些問題，既要治標，更要治本。只有轉變治軍方式，加強法治體系建設，才能徹底鏟除制約我軍發(fā)展的沉疴積弊。

（三）鞏固擴大國防和軍隊改革成效的迫切需要

習主席將改革與法治比作“車之兩輪、鳥之雙翼”，強調(diào)在整個改革過程中，要高度重視發(fā)揮法治的引領和推動作用。只有堅持用法治保障改革，才能降低體制轉換成本、縮短新體制運行的“磨合期”，確保改革步調(diào)一致、行動高效有序。目前，“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的格局已經(jīng)形成、深入人心。軍委機關戰(zhàn)略籌劃和宏觀管理職能得到有力強化，各級部隊聽黨指揮、維護核心的自覺性進一步增強，謀打仗練打仗的熱情更加高漲。但由于配套新體制的新型法規(guī)制度體系建設進程不夠同步、工作方式轉變不夠徹底、法治保障跟進不夠及時，工作中出現(xiàn)了一些值得關注的新情況新問題。當前，必須圍繞國防和軍隊改革“第三大戰(zhàn)役”，堅持突出重點急用先立，抓緊制定改革急需、備戰(zhàn)急用的法規(guī)制度，切實把工作方式轉到依靠法規(guī)和制度上來，才能把新體制的優(yōu)越性最大限度地發(fā)揮出來，使改革強軍真正達到預期成效。

二、瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系面臨的突出問題

黨的十八大以來，在習主席和中央軍委的堅強領導下，我軍軍事法治體系建設邁上了一個大臺階，取得歷史性突破。中央軍委從戰(zhàn)略全局上對新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍進行整體設計，作出全面部署；修訂軍委工作規(guī)則、建立“三項機制”，貫徹落實軍委主席負責制更加有力；改革領導指揮體制，構建嚴密的權力運行和監(jiān)督體系；抓緊法規(guī)制度立改廢釋工作，強化法規(guī)制度的執(zhí)行力；深入開展法治軍營創(chuàng)建活動，不斷強化法治信仰和法治思維，法治在備戰(zhàn)、改革、正風反腐中的作用日趨凸顯。但對照習主席和軍委指示要求，軍事法規(guī)制度體系還不夠健全完備，軍事法治實施、監(jiān)督、保障水平仍然不高，還存在一些制約法治建設的矛盾問題。

（一）法規(guī)制度不夠科學健全

經(jīng)過幾十年的努力，我軍軍事法規(guī)制度體系已基本形成，為保障國防和軍隊建設發(fā)揮了重要作用。但形勢已經(jīng)發(fā)生變化，很多條令條例不實用、不好用了。首先，隨著軍隊改革全面展開，領導指揮體制調(diào)整幅度很大，許多法規(guī)制度與軍隊建設的新發(fā)展對接不上，在一些領域存在“無法可依”現(xiàn)象。其次，以往我們習慣于按照“先有后好”“宜粗不宜細”的思路來搞立法，使得現(xiàn)行法規(guī)原則要求多、具體規(guī)定少，法規(guī)制度的針對性、適用性、操作性總體上還不強。最后，以往立法過分依賴“熟悉情況”的部門，導致立法部門化、碎片化問題比較嚴重，加之舊法規(guī)不好用、新法規(guī)沒出臺，客觀上又在一定程度上加劇了原有治軍方式的弊端。

（二）正確的權力觀仍未完全確立

各級領導干部手中的權力是黨和人民賦予的，是有邊界的，是不能隨便逾越的，這是政治規(guī)矩。而在少數(shù)領導干部內(nèi)心深處仍然存在“權比法大”的潛意識。如，有的認為，什么都是人定的，法也是人定的，法是死的，人是活的；有的認為，權力是靠個人奮斗得來的，是辛辛苦苦幾十年熬出來的；有的認為，權力是千方百計拉關系、找靠山弄來的；等等。正是受這種權力觀的影響，有的人在工作中重權輕法，不愿意在法律約束下用權，更不習慣在制度籠子里用權。有的單位仍然存在著個人凌駕于組織之上搞“一言堂”的現(xiàn)象。這些做法，嚴重損害了法律的尊嚴和權威，嚴重侵蝕了官兵的法治信仰。

（三）依法行政沒有真正形成自覺

依法行政就是要依法用權、照章辦事。然而，一些領導和機關還沒有達到這個起碼要求。有的趨利而行，有利的就加緊干，無利的就往后拖；有的該機關干的推給下面干，該領導干的推給部屬干，履職隨意性大；有不少同志不按程序辦事，搞變通打折扣，圖省事走捷徑。需要注意的是，舊體制下的老“五多”問題在新體制下的某些單位仍然頑固存在，某些機關仍然靠以往慣性思維開展工作，頻繁下通知、打電話、索材料、要數(shù)據(jù)，把“五多”換個“馬甲”，繼續(xù)搞過去那一套。特別是執(zhí)法檢查不夠經(jīng)常、不夠有力，往往習慣用工作檢查來替代執(zhí)法檢查，導致一些單位法規(guī)制度落實不落實一個樣，落實成啥樣是啥樣。

（四）評價導向需要進一步端正

評價一個單位、一名干部，反映的是一個領導班子在倡導什么、反對什么，在支持什么、排斥什么?，F(xiàn)實中，有些單位和領導把標新立異當能力強，而把按法定職責做基礎工作的人視為工作平、沒特點。有的不遵循程序、熱衷于搞新花樣，有的不按規(guī)矩、挖空心思揣摩領導好惡，在法律法規(guī)的邊界上打“擦邊球”。在個別單位，這些人仍然很有市場。這些都反映出，在一些單位評價導向確實存在一些問題，根子在于一些黨組織和領導干部政績觀出現(xiàn)偏差，沒有把嚴格依法履職盡責放在應有位置。

（五）傳統(tǒng)粗放式治理模式慣性比較大

治軍方式是時代的產(chǎn)物，需要隨著時代環(huán)境條件的變化而不斷發(fā)展完善。我軍建軍之初，以游擊戰(zhàn)為主要作戰(zhàn)形式。由于敵強我弱、兵力分散、居無定所，只能采取與游擊戰(zhàn)相適應的治軍方式，基本是用打仗的方法搞建設，用指揮的方法搞管理。新中國成立后，我軍就開始實行“五統(tǒng)四性”，軍隊建設開始步入正規(guī)化軌道。由于幾度受到政治運動沖擊，這一進程走走停停。改革開放后，我軍法治建設步伐明顯加快，但在一些領域仍然沿襲了戰(zhàn)爭時期形成的重令輕典、重教輕管、重整治輕常治的粗放式治理模式，更多地靠權威統(tǒng)領官兵、靠口號統(tǒng)一思想、靠命令指導工作、靠習慣管理部隊、靠經(jīng)驗謀劃建設、靠運動整頓作風，“你有法規(guī)千條律，我有我的老主意”在一些人身上還明顯存在。

三、瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系的主要措施

新時代，我們應立足強國強軍戰(zhàn)略全局，自覺強化瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系的責任感和緊迫感。當前，瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系，關鍵是要抓住我軍法治建設的有利時機出實招、出新招，確保新體系好用、管用。

（一）適應新體制新要求，抓緊完善法規(guī)制度

習主席強調(diào)，抓緊做好法規(guī)制度立改廢釋工作，確保改革在法治軌道上推進，保證各級按照新體制正常有序運轉。圍繞新體制下的法規(guī)制度體系建設，軍委已經(jīng)作出全面部署和安排。就瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系而言，當務之急是建立以配置權責和治理“五多”為主的法規(guī)制度。一個是，抓緊完善以配置權責為主的組織類法規(guī)。中央軍委關于新形勢下深入推進依法治軍從嚴治軍的決定強調(diào)，要完善軍隊組織類法規(guī)。著眼新的體制機制，以軍委、戰(zhàn)區(qū)和軍兵種機關為主要對象，重點規(guī)范職能定位、機構設置、人員編成、主要職責、權力劃分、領導指揮關系等，全面推進軍隊機構、職責、權限法定化。另一個是，抓緊制定以治理“五多”為主的行政規(guī)章。本著“會議限次、文電限字、講話限時、活動限數(shù)、檢查限頻”的原則，采取硬措施硬辦法解決“五多”問題。糾治“五多”頑癥，必須要用重典。把一般性、經(jīng)常性、周期性工作，納入各領域工作條例和年度計劃加以規(guī)范。各類會議、文電、工作組、檢查評比、上層活動，嚴格按法規(guī)和計劃執(zhí)行，提高例外事項的審批權限。把治理“五多”與領導干部的“帽子”、機關干部的“位子”掛起鉤來，嚴格執(zhí)法，確保各項工作循于法、秩序統(tǒng)于法、忙亂止于法。

（二）按照新的職能定位，建立健全職責清單制度

習主席明確指出，各級要嚴格按照法定職責權限抓好工作，努力實現(xiàn)三個根本性轉變。落實這一指示要求，必須抓好新體制下的“職責清單”這一基礎性制度建設，為規(guī)范權力運行提供有力支撐。一方面，要進一步明確各級職權范圍。實行“職責清單”，就是對各部門所行使的職權進行全面梳理，清晰界定每個部門每個崗位的職責權限，以法的形式約束權力，防止權力濫用，實現(xiàn)權力運行法定。新體制下的職權配置，應著眼完成任務的需要，突出主營、區(qū)分層次、抓住關鍵，科學確定軍委、戰(zhàn)區(qū)和軍兵種的職權界面。軍委主要圍繞重要人事任免、法規(guī)政策制定、體制改革、發(fā)展規(guī)劃等方面明確職權范圍；戰(zhàn)區(qū)主要圍繞提出作戰(zhàn)力量需求、組織聯(lián)訓聯(lián)演、評估作戰(zhàn)能力、考評和提名聯(lián)合軍官等規(guī)范職權；軍兵種主要圍繞發(fā)展規(guī)劃、力量建設、教育訓練、人才培養(yǎng)等規(guī)范職權。另一方面，要明晰責任。把各級完成任務所必須承擔的責任后果法定化，強調(diào)掌握多大職權就要負多大責任，運用多大職權就要承擔多大風險和后果，用“責任意識”校準“權力觀念”，防止“權力任性”“居官亂為”。重點是從完成任務和行使權力兩個方面，廓清責任邊界，明晰問責追責的主體和范圍，后果懲戒的強度和標準，責任追究的程序、監(jiān)督、申訴等內(nèi)容。

（三）適應新的體制架構，優(yōu)化各領域工作規(guī)則

新體制要有新規(guī)則，軍委和戰(zhàn)區(qū)、軍兵種機關制定各自工作規(guī)則時，要把每個業(yè)務領域工作流程中各項工作的責任主體搞清楚，將相關部門在工作流程中的具體崗位、相互關系和工作標準搞清楚，把部門間相互協(xié)調(diào)的方式方法搞清楚，使整個工作規(guī)則的各個環(huán)節(jié)緊密相連、清晰可控?？v向上，突出打通軍委、軍種和戰(zhàn)區(qū)、部隊3個層級的領導指揮和業(yè)務指導鏈路；橫向上，突出各部門每個專業(yè)領域工作規(guī)則接口的有序?qū)樱_保要素耦合、運行同向、信息暢通。通過建立并施行各專業(yè)領域工作規(guī)則，使我軍由過去以縱向為主、靠部門推動、過分強調(diào)結果的“煙囪”式傳統(tǒng)管理模式，逐步向注重橫向協(xié)調(diào)、靠規(guī)則推動、追求整體效益的現(xiàn)代管理模式轉變。

（四）著眼持續(xù)常態(tài)發(fā)力，強化監(jiān)察督導制度

瞄準轉變治軍方式構建中國特色軍事法治體系，要充分發(fā)揮法治監(jiān)督功能，尤其要解決對依法行政和勤政優(yōu)政的督導問題，確保法規(guī)制度一點不走樣地落到實處。一是突出體系化常態(tài)化監(jiān)督。我軍黨內(nèi)監(jiān)督、層級監(jiān)督、專門監(jiān)督、群眾監(jiān)督、社會監(jiān)督的多元化監(jiān)督模式已基本形成，但為了避免監(jiān)督權分散運用導致重復監(jiān)督和虛監(jiān)漏監(jiān)，需進一步加強體系化推進、常態(tài)化發(fā)力，使各種監(jiān)督優(yōu)勢互補，協(xié)調(diào)促進各監(jiān)督部門相互支持、協(xié)同配合。二是強化行政效能監(jiān)察。在眾多監(jiān)督方式中，行政效能監(jiān)察是確保新體制高效有序運轉最直接、最有效的方式。一個嚴密高效的權力監(jiān)督體系，既能防止權力濫用，又能確保權力有效運行。而行政效能監(jiān)察，正是以過程控制為抓手，以高效為目標，督促監(jiān)察對象依法恪盡職守。三是大力推行執(zhí)法檢查。我國國家層面和地方省市的執(zhí)法檢查已經(jīng)常態(tài)化，但我軍執(zhí)法檢查開展的相對較少。要將目前以職能部門為主導的工作檢查，逐步轉變?yōu)橐苑ㄖ撇块T為主導、職能部門參加的執(zhí)法檢查，對軍隊落實法規(guī)制度情況進行督查和糾偏，實現(xiàn)以檢查促執(zhí)行。