地方政府投融資平臺整合現(xiàn)狀及對策研究

洪燕燕

（泉州市城建國有資產(chǎn)投資有限公司，福建泉州362000）

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入到新一輪的深度調(diào)整時(shí)期，給地方經(jīng)濟(jì)帶來的影響更為巨大，地方政府投融資平臺在整個(gè)經(jīng)濟(jì)中所扮演的角色更為重要，因此，對地方政府投融資平臺整合現(xiàn)狀及對策進(jìn)行分析有著更為重要的意義。

一、地方政府投融資平臺含義及成立的具體原因

（一）地方政府投融資平臺含義

所謂的地方政府投融資平臺就是政府在整個(gè)投融資平臺中占據(jù)有絕對控制的位置，在成立之初主要是通過政府部門注入股權(quán)、土地等方式或者直接進(jìn)行財(cái)政撥款的方式，以將資金融入作為主體性業(yè)務(wù)，整個(gè)融資行為的責(zé)任也主要由地方政府所承擔(dān)，其為整個(gè)融資過程也同時(shí)起到了擔(dān)保的作用。通過地方政府投融資平臺籌集到資金之后，主要使用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等一些公益性的政府投資項(xiàng)目當(dāng)中。地方政府投融資平臺對于推動城市基礎(chǔ)建設(shè)進(jìn)一步升級，有效調(diào)節(jié)并改善居民的日常生活及工作環(huán)境有著重要作用。

（二）地方政府投融資平臺成立的具體原因

地方政府投融資平臺成立最為根本的原因是由于地方政府在實(shí)際運(yùn)營的過程中其事權(quán)與財(cái)權(quán)不對等。特別是在上世紀(jì)末實(shí)施分稅制改革之后，所有地區(qū)的財(cái)政收入開始逐漸進(jìn)入到中央，地方政府的財(cái)政支配權(quán)力在減少，但是地方政府所承擔(dān)的社會穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面任務(wù)越來越大，這就形成了地方政府在實(shí)際運(yùn)營過程中的財(cái)政權(quán)力和事權(quán)的不對等性。但是經(jīng)濟(jì)建設(shè)整體的趨勢一直是向前發(fā)展，整個(gè)過程中需要消耗大量的資金，導(dǎo)致地方政府所能夠支配的資金相對于自身需求有著較大的差距。在這種大背景下，全面發(fā)展地方政府投融資平臺成為了很多地方政府不得不選擇的方式。此外，國內(nèi)對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求量越來越大也是導(dǎo)致形成地方政府投融資平臺的重要原因之一。

二、當(dāng)前國內(nèi)地方政府投融資平臺整合現(xiàn)狀

（一）地方政府投融資平臺所面臨的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)仍舊較大

當(dāng)前如果地方政府投融資平臺出現(xiàn)了違約的情況，則非常容易形成政府信用危機(jī)。導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的主要原因是銀行和很多地方政府并沒有形成完整的信息互通，兩者之間仍舊有較多的信息不透明性。同時(shí)，在城投債方面仍舊存在一定的設(shè)計(jì)漏洞，特別是在規(guī)?？刂?、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、信用評級等方面制度設(shè)計(jì)的完備性非常欠缺，很多地方政府對于運(yùn)行制度和債務(wù)管理工作并沒有形成完整的格局，這在一定程度上滋生了部分地方政府喜歡發(fā)債。隨著地方政府投融資平臺中所含的債務(wù)不斷增加，給政府的負(fù)債能力提出了非常大的考驗(yàn)，特別是隨著信貸增速越來越快，導(dǎo)致其中所含的隱形負(fù)債非常多。再加上同級政府與財(cái)政之間包含有非常緊密的關(guān)系，傳導(dǎo)效應(yīng)明顯，若地方政府投融資平臺不能將所貸款全部的還清，則到最后地方財(cái)政成為了最終的還款人。這主要是由于地方政府投融資平臺在經(jīng)營的過程中，多數(shù)情況并非是自主經(jīng)營，也不能實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧，其在成立之初是通過資產(chǎn)劃撥、土地開發(fā)、財(cái)政注資等方式實(shí)現(xiàn)的，在具體運(yùn)營時(shí)主要從事的是一些公益性投資和政策性投資項(xiàng)目，這些項(xiàng)目通常情況下所能夠帶來的收益較為有限，若不能獲得充足的財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)貼，這些公司在實(shí)際運(yùn)行的過程中可能面臨非常艱難的運(yùn)行環(huán)境。若出現(xiàn)了資不抵債的情況，在開展破產(chǎn)清算時(shí)，由于外界政治壓力存在，上述資產(chǎn)不能出售，同時(shí)也存在因?yàn)橘Y產(chǎn)數(shù)額非常大，所需資金較大，導(dǎo)致有能力購買的人員、團(tuán)體非常少，若出現(xiàn)了這種情況，這些公司的債務(wù)最終也需要同級的財(cái)政進(jìn)行兜底。此外，地方政府投融資平臺的一把手，通常情況下是這些地方的官員，其很多投資政策制定與執(zhí)行的過程中，包含有較強(qiáng)的政治性，很多人為了自身的政績，開展的投資長期性收益很低，甚至存在虧本的風(fēng)險(xiǎn)，但是這些人在工作兩年之后出現(xiàn)了調(diào)動，導(dǎo)致這些項(xiàng)目被擱淺，給整個(gè)地方政府投融資平臺整合帶來了非常大的困難。

（二）地方政府投融資平臺在整體管理時(shí)對應(yīng)的法律保障較為缺乏

首先，當(dāng)前地方政府投融資平臺整合管理立法建設(shè)較為滯后，現(xiàn)階段，很多地區(qū)在進(jìn)行地方政府投融資平臺整合管理時(shí)，所依據(jù)的法律仍舊是上世紀(jì)七十年代末和本世紀(jì)初我國制定的相關(guān)法律。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)形勢的變化，這些法律在具體運(yùn)營過程中表現(xiàn)出明顯的“力不從心”，這也導(dǎo)致地方政府投融資平臺在整合管理的過程中非常容易出現(xiàn)各種漏洞，埋下了一些隱患。

其次，很多地方政府投融資平臺雖然成立了，但是其建設(shè)規(guī)范性較差，特別是當(dāng)前國內(nèi)地方政府投融資平臺建設(shè)數(shù)量非常多，所具有的規(guī)模也存在較大的不同，資質(zhì)也參差不齊，整個(gè)行業(yè)的自律性也相對較差。在法律約束力不足的情況下，非常容易帶來較大的融資風(fēng)險(xiǎn)。雖然推動很多地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)實(shí)現(xiàn)進(jìn)步，但是同時(shí)也給很多地方政府帶來了較大的債務(wù)負(fù)擔(dān)，不利于銀行對經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。

再次，所設(shè)定的地方政府投融資平臺展現(xiàn)出的政策作用不夠明顯。雖然很多地方政府在建立地方政府投融資平臺之初，主要目的是為了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，但是在實(shí)際運(yùn)行的過程中，該種作用表現(xiàn)的不夠強(qiáng)烈，導(dǎo)致這種情況出現(xiàn)的原因，主要與地方政府投融資平臺在進(jìn)行具體整合管理的過程中，所需的法律、政策制度不夠完善有關(guān)。

三、增強(qiáng)地方政府投融資平臺整合效果的相關(guān)對策

（一）對我國的政策性金融體系進(jìn)行重新整合

針對當(dāng)前由于地方政府投融資平臺的建設(shè)使用而導(dǎo)致的很多地方性政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加的情況，地方政府投融資平臺在具體運(yùn)行的過程中，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，對于新增的債務(wù)進(jìn)行有效控制，對于現(xiàn)有的債務(wù)做到有效化解，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債率有效降低，確保所有的業(yè)務(wù)均能夠?qū)崿F(xiàn)平穩(wěn)運(yùn)行。同時(shí)，對于地方政府投融資平臺所能夠發(fā)揮的實(shí)際功能進(jìn)行更為全面的規(guī)范，特別是對市場信譽(yù)應(yīng)當(dāng)做到針對性提升，從而將其應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的投融資功能有效發(fā)揮出來。同時(shí)，地方政府投融資平臺可選擇使用發(fā)展財(cái)政貸款的方式，進(jìn)行政策投資和政策性擔(dān)保，合理的開拓一些新型的業(yè)務(wù)類型，對于整個(gè)市場經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)當(dāng)具有的相關(guān)財(cái)政政策性工具進(jìn)行完善，實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的提升，為整個(gè)社會提供出更多更好的服務(wù)。

（二）對于地方政府投融資平臺實(shí)際活動的范圍進(jìn)行科學(xué)限定

針對當(dāng)前地方政府投融資平臺運(yùn)行實(shí)際，需對其實(shí)際運(yùn)行范圍進(jìn)行科學(xué)限定，這對于有效防止民間經(jīng)濟(jì)活動、行政壟斷給地方政府投融資平臺所帶來的“擠出效應(yīng)”有著非常好的應(yīng)對。在進(jìn)行籌集資金的過程中，對于國債、地方性債券、企業(yè)債券、政府債券等關(guān)系應(yīng)當(dāng)做到正確處理。在對股票融資、企業(yè)債券、政府債券等進(jìn)行處理時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證對于新債務(wù)、舊債務(wù)基本替換完成的前提下，確定出最終的發(fā)行額度。同時(shí)，對于地方基礎(chǔ)建設(shè)等一些公共投資領(lǐng)域在具體運(yùn)行的過程中，規(guī)定必須采用招投標(biāo)制度，對于整個(gè)過程中涉及到的價(jià)格管理、稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等均應(yīng)進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)置，從而有效將一些社會上的私人資本吸入到其中。

（三）全面強(qiáng)化對地方政府投融資平臺整合的法律建設(shè)

首先，對于針對地方政府投融資平臺的法律建設(shè)所需的內(nèi)容進(jìn)行全面的明確。其中主要為基本法律制度建設(shè)，只有形成基本的法律制度建設(shè)，才能為地方政府投融資平臺各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的開展提供出基本的運(yùn)行依據(jù)。另外是形成配套或者專項(xiàng)的法規(guī)制度建設(shè)，主要目的是為了強(qiáng)化整個(gè)法律運(yùn)行的靈活性與可操作性。其次，對于法律建設(shè)的具體步驟應(yīng)當(dāng)明確。應(yīng)優(yōu)先推動《財(cái)政投融資法》等基本法律制度的出臺，為政府投資制度奠定基本架構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，隨著所有業(yè)務(wù)不斷深入實(shí)施，成熟度不斷提升，各個(gè)環(huán)節(jié)的單項(xiàng)法律制度建設(shè)，完善專項(xiàng)或配套法規(guī)制度，逐步形成較為完善的政府投融資法律制度體系。

四、結(jié)語

綜上分析，在進(jìn)行地方政府投融資平臺整合的過程中面臨的問題仍舊較多，問題越多表明全面進(jìn)行整合就愈發(fā)必要。因此，這就要求在地方政府進(jìn)行整合的過程中，全面從自身實(shí)際情況出發(fā)，采取針對性的策略與對策，全面確保地方政府投融資平臺整合的效果，更好發(fā)揮出地方政府投融資平臺應(yīng)當(dāng)具備的實(shí)際效用。

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