廣東省農業(yè)保險發(fā)展基本情況及對策

程雄+王利英++蔣艷萍

摘要 以廣東省2007—2015年間統計數據為基礎，結合全省政策性農業(yè)保險實施的實際情況，利用文獻查閱及分析歸納法，介紹了廣東省農業(yè)保險發(fā)展的基本情況，總結了廣東省農業(yè)保險的發(fā)展經驗，分析了存在的主要問題及原因，最后從優(yōu)化工作制度建設、增加財政補貼力度、擴大新增險種范疇、完善協保體系建設、創(chuàng)新經營模式發(fā)展、調動各方積極性等方面提出促進廣東省農業(yè)保險發(fā)展的對策，以期為有關部門和其他省市提供借鑒與參考。

關鍵詞 農業(yè)保險；政策性補貼；工作措施；問題；對策；廣東省

中圖分類號 F842.6 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）02-0288-03

Basic Situation and Countermeasures of Agricultural Insurance Development in Guangdong Province

CHENG Xiong 1 WANG Li-ying 2 JIANG Yan-ping 1 TIAN Xing-Guo 1 LV Jian-qiu 1 *

（1 The New Countryside Development Institute of South China Agricultural University，Guangzhou Guangdong 510642；

2 Southern China Agricultural Museum）

Abstract Based on statistical data of 2007-2015 in Guangdong Province，combined with the practical situation of policy-oriented agricultural insurance implementation，using literature review and analytic induction，the basic situation of policy-oriented agricultural insurance development in Guangdong Province was introduced，the experiences were summed up，the main problems and the reasons were also analyzed，finally the countermeasures to promote the development of agricultural insurance in Guangdong Province were put forward from following aspects，optimizing the working system construction，increasing the fiscal subsidy，expanding the category of new risks，perfecting assist insurance system construction，innovativing business mode development，arousing the enthusiasm of all parties，in order to provide reference for relevant departments and other provinces or cities.

Key words agricultural insurance；policy subsidy；working measure；problem；countermeasure；Guangdong Province

作為關系國計民生的支柱產業(yè)，農業(yè)一直處于我國經濟工作的首要位置，但農業(yè)生產的高風險性又使得農業(yè)生產的穩(wěn)定和快速發(fā)展受到了嚴重制約[1]。農業(yè)保險作為轉移和分散農業(yè)風險的有效管理手段，已日益成為各國支農惠農政策的首選[1-2]。近年來，我國政府高度重視農業(yè)保險的發(fā)展。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》首次明確提出“探索建立政策性農業(yè)保險制度”[3]。此后，2004—2014年，近10年的中央一號文件均對農業(yè)保險的發(fā)展提出要求[4-5]，其中2009年中央一號文件明確提出“加快發(fā)展政策性農業(yè)保險，擴大試點范圍，增加險種，加大中央財政對中西部地區(qū)保費補貼力度，加快建立農業(yè)再保險體系和財政支持的巨災風險分散機制，鼓勵在農村發(fā)展互助合作保險和商業(yè)保險業(yè)務”[6-7]。多年來，在各級政府的大力支持和推動下，我國農業(yè)保險保持了較快較好發(fā)展[6]。作為我國經濟、農業(yè)大省，廣東省2007年開始試點政策性能繁母豬保險，此后試點險種和范圍逐步增加。經多年探索與發(fā)展，目前廣東省政策性農業(yè)保險已在全省范圍內取得了較好的經濟和社會效益。

本文基于2007—2015年間統計數據，介紹了廣東省農業(yè)保險的發(fā)展概況，總結了廣東省農業(yè)保險的發(fā)展經驗，分析了存在的主要問題及原因，最后提出促進廣東省農業(yè)保險發(fā)展的對策與建議，以期為有關部門和其他省市提供借鑒與參考。

1 廣東省農業(yè)保險發(fā)展的基本情況

1.1 廣東省農業(yè)保險發(fā)展的主要特點

1.1.1 農業(yè)保險品種不斷增加。早在2007年，廣東省就啟動了由財政補貼的農業(yè)保險試點工作。2007年廣東省財政廳、省農業(yè)廳、廣東保監(jiān)局聯合印發(fā)了《關于印發(fā)〈廣東省政策性能繁母豬保險實施方案（試行）〉的緊急通知》（粵財農〔2007〕321號），以能繁母豬保險試點為起點，在全省范圍開辦能繁母豬保險。2009年開始，在珠三角及粵西10個地級以上市開展水稻種植保險試點。2012年起，在韶關、肇慶、河源、梅州、清遠、佛山6個地級以上市開展森林保險試點。隨后陸續(xù)制定了各類涉農保險業(yè)務專項實施方案和意見。2013年1月30日，廣東省在全省全面鋪開水稻種植保險，同年9月進一步增加保險品種，把馬鈴薯、玉米、花生、甘蔗和奶牛5個品種列為中央和省財政給予保費補貼的政策性農業(yè)保險補充項目。目前，加上正在試點的蔬菜種植保險，全省已開設9個政策性農業(yè)保險險種，同時設立了農房保險、漁民人身意外險、漁船財產險3個政策性涉農保險險種。

2015年，廣東省進一步加大對政策性農業(yè)保險的扶持力度，省財政預算安排8.2億元補貼資金用于提高水稻種植保險省級財政保費補貼比例（逐步降低水稻種植大市、主產縣財政承擔的保費補貼比例），新增家禽、生豬、荔枝、龍眼、香蕉、木瓜等6個保險品種全省試點。同時，森林保險試點范圍增加廣州、佛山、江門、云浮4個市。據統計，2015年在廣東省較大范圍、較大規(guī)模實施的政策性涉農保險品種達到18個，加上小規(guī)模試點的水產養(yǎng)殖保險，基本實現農林牧漁業(yè)政策性保險品種全覆蓋。

1.1.2 農業(yè)保險覆蓋率穩(wěn)步提高。截至2014年底，在全省范圍內推進的政策性農業(yè)保險有能繁母豬、水稻種植等2 個險種。據統計，全省能繁母豬保險覆蓋率由2011年的20.73%提高到2014年的35.63%。2014年全省水稻種植保險承保面積 164.6萬hm2，覆蓋率達86.97%，其中湛江、陽江、云浮、韶關4個市實現了100%全覆蓋，其他13個地市覆蓋率超過90%。

1.1.3 農業(yè)保險協保體系日趨完善。一是廣東省各地初步建立了“三農”保險服務站，服務站設有固定辦公場所以及基本辦公設施，并按程序選聘了一些符合條件且熟悉各地“三農”情況的業(yè)務骨干擔任協保員，具體負責各鎮(zhèn)（街道）政策性涉農保險的宣傳推廣、承保、理賠、信息發(fā)布等業(yè)務工作。截至2014年底，全省有超過90%的鎮(zhèn)（街道）建立了“三農”保險服務站。二是各地初步建立起了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農辦、農機站干部為骨干，以各村委會干部為主體，涵蓋面廣的基層協保隊伍。鄉(xiāng)鎮(zhèn)農險協保員主要在涉農機構工作人員中選聘（兼職）；村級農險協保員主要在本村有較大影響力、群眾威信高的人員中選聘，部分由村“兩委”干部兼任。三是各地結合實際情況采取了有效措施來加強協保人員隊伍建設。具體如下：其一，定期舉辦協保員業(yè)務培訓，培訓內容包括政策性涉農保險政策、險種及條款，保險基礎知識及相關法律法規(guī)、保險理賠實務操作基礎知識等；其二，加強協保人員管理，建立了健全的協保員聘任、培訓、考核、獎懲等管理制度和承保、理賠工作質量抽查回訪制度以及農業(yè)保險檔案管理制度，同時設立有承保登記簿、理賠登記薄、報案登記薄等。

1.1.4 農業(yè)保險承保理賠業(yè)務增長較快。一是政策性農業(yè)保險承保情況。據統計，2007—2014年，全省政策性農業(yè)保險累計保費收入超過18億元，投保農戶超過2 000萬戶次。其中，政策性能繁母豬保險累計承保5.8億元；政策性水稻保險累計承保10.8億元。二是政策性農業(yè)保險理賠情況。2007—2014年，全省政策性農業(yè)保險累計已決賠付9億元。其中，政策性能繁母豬保險已決賠付5億元；政策性水稻種植保險已決賠付3.2億元。簡單賠付率（賠付金額/保費收入）為50%，受益農戶近230萬戶次。

1.2 廣東省推動農業(yè)保險發(fā)展的主要措施

1.2.1 成立組織架構，建立協調機制。廣東省建立了由分管農業(yè)副省長為召集人、省農業(yè)廳為牽頭部門、省直有關部門組成的廣東省涉農保險聯席會議制度，建立了健全的部門溝通協調機制。各市、縣也成立了由政府分管領導召集，有關職能部門、保險協會、商業(yè)保險公司等組成的工作協調機構。各成員單位通力合作，多方聯動，各司其職，各負其責，共同推進政策性農業(yè)保險工作，形成了上下協同、責任落實、有序推進的工作格局。

1.2.2 落實工作責任，規(guī)范保賠規(guī)則。廣東省各級農林牧漁業(yè)主管部門負責保險工作的組織協調、宣傳發(fā)動、監(jiān)督管理、指導服務。各級財政部門按照規(guī)定的負擔比例，及時足額落實本級政策性農業(yè)保險保費補貼資金，同時加強保險補貼資金監(jiān)管，確保資金?？顚Ｓ?。各級金融局（辦）加強有關保險的承保、理賠、服務等環(huán)節(jié)的監(jiān)督，督促保險經辦機構按照合同規(guī)定履行保險賠償責任，同時提高服務水平。各保險公司不斷優(yōu)化理賠流程，簡化理賠手續(xù)，提升政策性農業(yè)保險服務水平。各級氣象、水利等部門為開展政策性農業(yè)保險提供準確的信息。在推進政策性保險的過程中，按照“政府推動、市場運作、參保自愿、協同推進”的基本原則，以做到應保盡保，并對承保信息進行公示。農業(yè)保險經辦機構按照上級確定的理賠標準，結合實際制定詳細的、可操作性強的理賠操作細則，并按照細則積極開展查勘、定損和理賠工作，做到“定損到戶”“理賠到戶”和“理賠結果公開”。

1.2.3 加大財政投入，落實保費補貼。2007—2014年，廣東政策性農業(yè)保險省、市、縣三級財政累計投入保費補貼10億元，其中2014年省、市、縣三級財政投入保費補貼2.9億元，比2007年增長9.6倍，財政支持力度呈現高速增長態(tài)勢。大部分地區(qū)中央、省、市、縣財政補貼占保費比例達80%，東莞市、中山市、佛山水稻保險保費財政補貼比例為100%。2015年，省級財政補貼資金高達8.2億元，主要用于提高水稻種植保險省級財政保費補貼比例（逐步降低水稻種植大市、主產縣財政承擔的保費補貼比例），同時新增家禽、生豬、荔枝、龍眼、香蕉、木瓜等6個保險品種全省試點。

1.2.4 構建協保體系，提高農保效能。農業(yè)保險的投保人是農民，保險標的是農產品，具有分散和金額較小的特點，構建農業(yè)保險基層協保體系尤為重要。廣東省農業(yè)廳于2013年3月印發(fā)了《廣東省政策性涉農保險基層協保體系建設意見（試行）》，主要通過獎補的形式鼓勵和支持各地建設協保體系?；鶎訁f保體系的建立，降低了農業(yè)保險的人力成本，提高了工作效率，同時有效控制了農民的道德風險。

1.2.5 加強監(jiān)督檢查，提升服務水平。一是政府部門積極開展調研督導。各級牽頭部門對主辦的政策性農業(yè)保險開展情況進行定期或不定期調研督導，督促落實各項政策措施，重點關注保費收取、查勘定損、賠款發(fā)放等主要環(huán)節(jié)的落實情況。各級財政部門按照農業(yè)保險保費補貼資金管理有關規(guī)定，認真做好保費補貼資金監(jiān)督管理。保監(jiān)部門依照國家有關規(guī)定，加強對農業(yè)保險經辦機構的監(jiān)督管理。二是承保機構嚴格開展內部監(jiān)管。承保機構對政策性農業(yè)保險單獨建賬、單獨核算，據實列支專屬費用，合理分攤共同費用，確保數據真實性。經辦機構上級公司的審計、監(jiān)察部門對相關工作進行審計、督察，確保依法合規(guī)承保、理賠。組織對理賠案件進行抽查，并對出險農戶進行回訪。三是全面加強實施過程監(jiān)督。在承保環(huán)節(jié)要求承保機構“見費出單”，開具專用收據，公示承保情況，并告知農戶。定損查勘環(huán)節(jié)，要求保險機構和農技站人員及時趕赴受損現場、查明受損原因、拍攝現場照片、核定受損數量，并與投保戶溝通、確認，制作查勘記錄。賠款支付環(huán)節(jié)，要求理賠情況張榜公示無異議后，通過財政“一卡通”發(fā)放到戶[8-9]。

2 存在的問題

2.1 管理機制有待完善

一是目前農業(yè)、財政、林業(yè)、漁業(yè)、發(fā)改、金融、保監(jiān)等多個部門參與農業(yè)保險工作，涉及部門多、溝通難度大，且各個險種由不同的部門牽頭，協同性差、工作效率低，農業(yè)保險工作方案、財政補貼資金撥付、業(yè)務推廣、部門協作、理賠標準等未能形成統一的制度與機制，影響了農業(yè)保險的工作效率和成效。二是各地對涉農保險工作的推進力度不一，統一費率導致高風險地區(qū)農戶投保積極，低風險地區(qū)農戶不愿參保。三是涉農保險標的分散，農戶自負保費收取難度大，導致經營成本較高。四是基層協保人員變動頻繁，專業(yè)及服務水平均有待提高。

2.2 財政支持仍需加強

一是省級財政補貼力度相對不足。江蘇省2013年省級財政就投入政策性農業(yè)保險約8億元，廣東省同期僅2億元，2015年雖然增加到8.2億元，但與江蘇省等先進省份相比，與農民對保險的需求相比，還有一定差距。二是部分地區(qū)財政配套壓力較大。由于農業(yè)對地方財政的貢獻較少，農產品主產縣、農業(yè)大市往往是財政比較緊張的地區(qū)。隨著農業(yè)保險業(yè)務品種增多、覆蓋率增加，地方財政對農業(yè)保險業(yè)務的配套壓力也越來越大，從而嚴重制約涉農保險業(yè)務的發(fā)展。

2.3 保險品種不夠全面

2009—2014年，廣東省受暴雨、洪水、內澇、風災、雹災、凍災、旱災、霜凍等災害影響，農業(yè)生產損失嚴重，僅超強臺風“威馬遜”就造成損失130億元。自然災害導致的農民損失主要靠政府救助，然而廣東省保險品種還不全面，還未實施嶺南特色水果等政策性種植保險和家禽、水產品等政策性養(yǎng)殖保險。

2.4 保險經辦機構面臨困難

一是農業(yè)保險經營及管理成本高。農村居民雖多以村（莊）為單位集中居住，但村（莊）分布往往較為分散，農村保險標的分布點多、面廣，從而導致出險后查勘、理賠成本高。二是農戶自負保費收取難度大。一方面，農業(yè)保險標的分散，散戶繳納保費主動性不夠，常需要基層工作人員逐戶上門登記投保和收取保費；另一方面，由于農戶居住地分散且與耕地分離、農村主要勞動力外出務工而找不到繳費對象等現實情況，很難保證保費一次性收訖，工作量大，甚至出現了一些村組干部在部分保費難以收取而代為墊付的情況。

3 對策

3.1 優(yōu)化工作制度建設

3.1.1 完善政策性農業(yè)保險發(fā)展制度。一是制定中長期的政策性農業(yè)保險發(fā)展規(guī)劃。明確工作重點、財政資金和政策支持，明確農業(yè)保險領域與類別先后順序、逐步擴展與完善保險范圍。二是切實發(fā)揮聯席會議作用。建議在聯席會議框架下，構建政策性農業(yè)保險管理辦公室，強化對各級各部門的統籌協調，加強對農業(yè)保險工作的指導督促，形成工作合力。聯席會議每年召開例會，總結上一年的工作，制定下一年的工作方案。除此之外，未來新增的農業(yè)保險品種、調整保險品種保費費率和賠付金額、完善工作管理機制等重大事項，都提交聯席會議集體研究決定。

3.1.2 構建大災風險準備金和再保險機制。國家保監(jiān)會已經出臺相關政策要求，廣東省也應在中央的有關政策框架下，適時研究政策性農業(yè)保險風險準備金問題。當發(fā)生重大涉農風險事故造成巨大損失、超出承保機構賠付能力時，從風險準備金中出資予以適當救助，提高巨災風險救災能力。此外，適時對將農業(yè)保險納入再保險體系問題進行必要的研究論證。

3.1.3 改革保險承保機構的招標方式。一是豁免招標。考慮到政策性農業(yè)保險面對的是千家萬戶的農民，工作熟悉過程較長，前期投入較大，建議對于承保覆蓋率高、業(yè)績優(yōu)秀的原有承保公司，可以豁免招標，繼續(xù)承保原有的區(qū)域，以充分激發(fā)保險公司的積極性。二是下放招標權。省主管部門下放承保機構招標權，可提高各市政府和農業(yè)部門的主體意識、責任意識，提高各地與保險公司的契合度，有利于推動招標工作進程。

3.2 增加財政補貼力度

對于一些關系國計民生的主要農產品品種，建議加大中央及省級財政補貼力度，以減輕農業(yè)大市、農產品主產縣的財政負擔。例如水稻，作為最主要的糧食作物和居民主食，是社會穩(wěn)定的基礎，然而由于其種植經濟效益較低，并且很容易受到自然災害和生物災害的影響，導致農民種植積極性不高。為此，提高水稻保險財政補貼比例，免除水稻保險費中農民承擔部分，將有利于充分調動農民的生產積極性，同時保障農產品數量、質量和價格穩(wěn)定，促進農業(yè)經濟發(fā)展。

3.3 擴大新增險種范疇

建議進一步加大對水稻、能繁母豬等原有險種的推進力度，努力提高各類險種的承保覆蓋率，并大力推動實施玉米、甘蔗、花生、馬鈴薯、嶺南特色水果、家禽、奶牛、水產品等補充項目，同時逐步擴大農林牧漁業(yè)政策性保險品種范圍。

3.4 完善協保體系建設

一是完善農業(yè)保險基層服務體系。逐步完善以市、縣、鎮(zhèn)、村四級服務網絡為支撐，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)保險辦公室為平臺，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)保險專（兼）干和村級協保員隊伍為依托的農村保險基層服務體系，規(guī)范農業(yè)保險承保收費、賠款支付等相關流程，確保承保、理賠“兩到戶”，促進農業(yè)保險依法合規(guī)經營，從而提高農業(yè)保險服務水平[8-9]。二是提高農業(yè)保險基層協保服務能力。進一步推進鄉(xiāng)鎮(zhèn) “三農”保險服務站建設，提供一定的財政補貼作為辦公經費用于開展各項工作，選聘和培養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級協保員，并加強協保員的考核和培訓。

3.5 創(chuàng)新經營模式發(fā)展

實行“多險種捆綁招標和承保公司自由選擇”。為解決各險種因為賠付率的高低導致保險公司承保意愿差異問題，建議把涉農保險的多個險種捆綁招標，賠付率高的險種搭配賠付率低的險種，使中標承辦的保險公司可以保持“微利狀態(tài)”。為解決各保險公司經營管理水平差異導致各地同一險種承保覆蓋率差異較大的問題，建議不再劃定各保險公司的承保地域，原則上確定上一年度承保覆蓋率超過80%的地區(qū)，并且不得更換承保的保險公司；承保覆蓋率低于80%的地區(qū)，由各地市政府自行招標，選擇合適的保險公司簽訂合作協議，從而提高保險公司和當地政府的契合度。

3.6 調動各方積極性

充分發(fā)揮地方政府部門、保險公司的積極性，調動各方資源，通過差異化的財政補貼政策引導，鼓勵各地根據實際情況推動業(yè)務開展。鼓勵保險公司與地方政府合作，開發(fā)符合地方農業(yè)風險保障需求的險種。建議農業(yè)、財政等多部門聯合研究，對各地創(chuàng)新發(fā)展的險種項目給予一定的補貼，或者通過“以獎代補”等方式，提高地方推動實施新險種的積極性。

4 致謝

廣東省政策性農業(yè)保險基礎統計數據由廣東省農業(yè)廳發(fā)展技術處提供，在此表示感謝。

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