打好政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享攻堅(jiān)戰(zhàn)

黨中央、國(guó)務(wù)院非常關(guān)心信息系統(tǒng)的整合與共享。習(xí)近平總書記在多次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)信息系統(tǒng)的整合與共享的重要性。2016年10月9日，習(xí)近平在中共中央政治局第36次集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表講話，“以推進(jìn)電子政務(wù)、建設(shè)新型智慧城市為抓手，以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國(guó)一體化國(guó)家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級(jí)、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”。

在2016年4月19日網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會(huì)上又一次提到，要盡快在核心技術(shù)上取得突破。同建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)相比，我們?cè)诤芏喾矫孢€有不小差距，特別是在互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新能力、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、信息資源共享、產(chǎn)業(yè)實(shí)力等方面，其中最大的差距在核心技術(shù)上。我們必須要突破核心技術(shù)這個(gè)難題，爭(zhēng)取在某些領(lǐng)域、某些方面實(shí)現(xiàn)“彎道超車”。

由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和科技發(fā)展，促進(jìn)了我國(guó)信息化技術(shù)的飛速發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)新理念在智慧城市、信息城市建設(shè)當(dāng)中發(fā)揮著巨大作用。但是部門的垂直系統(tǒng)在省市平臺(tái)跨區(qū)域、跨系統(tǒng)、跨部門的互聯(lián)網(wǎng)互通、數(shù)據(jù)互通、業(yè)務(wù)互通上產(chǎn)生了瓶頸。針對(duì)此類影響國(guó)際民生的事情，發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦等部門為貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院關(guān)于政務(wù)信息系統(tǒng)部署與決策，加快推進(jìn)政務(wù)信息系統(tǒng)整合，確保2017年底取得明顯成效，根據(jù)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》《推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”開展信息惠民試點(diǎn)實(shí)施方案》《政務(wù)信息系統(tǒng)整合實(shí)施方案》等文件精神，制訂了《加快推進(jìn)落實(shí)〈政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案〉的工作方案》，并經(jīng)國(guó)務(wù)院同意建立“政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享推進(jìn)落實(shí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)推進(jìn)“政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享”工作。

從思想上牢固樹立和貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的理念，以人民為中心，緊緊圍繞政府治理和公共服務(wù)改革需要，最大程度利企便民，讓企業(yè)群眾少跑路、好辦事、不添堵，從全局和根本上解決長(zhǎng)期以來(lái)困擾我國(guó)政務(wù)信息化建設(shè)“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”的問題，有效破解“放、管、服”改革難點(diǎn)和堵點(diǎn)。

政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的基本原則

國(guó)家海關(guān)總署專家組組長(zhǎng)、國(guó)家政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享專家組專家任爾偉介紹，為了有效推進(jìn)政府信息系統(tǒng)整合共享，切實(shí)避免各自為政、自成一席、重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)，國(guó)辦39號(hào)文提出“五個(gè)統(tǒng)一”總體原則。

統(tǒng)一工程規(guī)劃。按照國(guó)家政務(wù)信息化規(guī)劃要求，建設(shè)“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”。形成覆蓋全國(guó)、統(tǒng)籌利用、統(tǒng)一介入的數(shù)據(jù)共享大平臺(tái)；建立物理分散、邏輯集中、資源共享、政企互聯(lián)的政務(wù)信息資源大數(shù)據(jù)；構(gòu)建深度應(yīng)用、上下聯(lián)動(dòng)、縱橫協(xié)管的協(xié)同治理大系統(tǒng)。

統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。注重?cái)?shù)據(jù)和通用業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，開展國(guó)家政務(wù)信息化總體標(biāo)準(zhǔn)研制與應(yīng)用。促進(jìn)跨地區(qū)、跨部門、跨層級(jí)數(shù)據(jù)互認(rèn)共享。建立動(dòng)態(tài)更新的政務(wù)信息資源目錄體系，確保政務(wù)信息有序開放、共享、使用。

統(tǒng)一備案管理。實(shí)施政務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)和運(yùn)維備案制，推動(dòng)政務(wù)信息化建設(shè)和運(yùn)維經(jīng)費(fèi)審批在同級(jí)政府政務(wù)信息共享主管部門的全口徑備案。

統(tǒng)一審計(jì)監(jiān)督。開展常態(tài)化的政務(wù)信息系統(tǒng)和政務(wù)信息共享審計(jì)，加強(qiáng)對(duì)政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享成效的監(jiān)督檢查。

統(tǒng)一評(píng)價(jià)體系。研究提出政務(wù)信息共享評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，建立政務(wù)信息共享評(píng)價(jià)與行政問責(zé)、部門職能、建設(shè)經(jīng)費(fèi)、運(yùn)維經(jīng)費(fèi)約束聯(lián)動(dòng)的管理機(jī)制。

開展政務(wù)信息系統(tǒng)整合

任爾偉表示，由于當(dāng)前各部門、各省市的信息化水平參差不齊，應(yīng)用領(lǐng)域也各有側(cè)重，信息化系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。如何開展信息系統(tǒng)整合，成為困擾我們做好此項(xiàng)工作的難點(diǎn)。但相關(guān)部門達(dá)成的共識(shí)是：首先建立強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，列入本部門、本省市的“一把手”工程；二是該項(xiàng)工作不可能“一蹴而就”，是個(gè)長(zhǎng)期的可持續(xù)的工作，要制定可持續(xù)的整合共享總體方案，在頂層設(shè)計(jì)的指導(dǎo)下，完成好中央和國(guó)家交給的重大任務(wù)，分階段、分層次地進(jìn)行整合共享工作；三是政務(wù)信息系統(tǒng)整合工作一定要結(jié)合本地本部門的實(shí)際發(fā)展情況，緊貼國(guó)家要求和百姓需求，狠抓應(yīng)用效果，總結(jié)可以推廣的“樣板和典型”。著重從技術(shù)和方法方面提出整合的思路，大體可以形成“電子政務(wù)信息系統(tǒng)整合的五要素”：

1.以“統(tǒng)一的信息體系架構(gòu)”為抓手，促進(jìn)“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”建設(shè)。轉(zhuǎn)變“以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，以應(yīng)用為目標(biāo)”的系統(tǒng)建設(shè)思想，構(gòu)建“以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)為核心，以服務(wù)為目標(biāo)”的信息體系設(shè)計(jì)理念，建設(shè)本部門政務(wù)信息化系統(tǒng)的統(tǒng)一架構(gòu)體系。真正在“消除系統(tǒng)孤島、鏟平應(yīng)用煙囪、整合數(shù)據(jù)體系、集成基礎(chǔ)資源”方面發(fā)揮整合作用。

2.以“三個(gè)一”為抓手，建設(shè)統(tǒng)一門戶。建設(shè)統(tǒng)一門戶，實(shí)現(xiàn)“單點(diǎn)登錄”，可以使本部門（省、市）數(shù)出同源、一數(shù)多用。

3.以“數(shù)據(jù)資源管理”為抓手，形成數(shù)據(jù)資源統(tǒng)一管理的局面。在統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)下，先從以下幾個(gè)方面進(jìn)行建設(shè)：統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源目錄、業(yè)務(wù)表目錄、文件法規(guī)目錄；統(tǒng)一的數(shù)據(jù)字典（業(yè)務(wù)、技術(shù)）；統(tǒng)一的參數(shù)數(shù)據(jù)庫(kù)；統(tǒng)一的元數(shù)據(jù)庫(kù)；統(tǒng)一的主數(shù)據(jù)庫(kù)；統(tǒng)一主題數(shù)據(jù)庫(kù)等。從而構(gòu)建起數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)系統(tǒng)、數(shù)據(jù)服務(wù)系統(tǒng)、服務(wù)交付系統(tǒng)。逐步形成以業(yè)務(wù)為導(dǎo)向，以數(shù)據(jù)為中心，以服務(wù)為目標(biāo)的電子政務(wù)信息“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”建設(shè)的新格局。

4.以“服務(wù)”為抓手，統(tǒng)籌業(yè)務(wù)應(yīng)用管理體系。這項(xiàng)工作做起來(lái)比較難，工作量也比較大，沒有深刻的業(yè)務(wù)整合，就難以實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的融合。業(yè)務(wù)分類的目的是將那些游離在業(yè)務(wù)分類之外的應(yīng)用系統(tǒng)回歸到部門業(yè)務(wù)分類的管理之中，最終以服務(wù)管理代替業(yè)務(wù)應(yīng)用。

5.以“分布式”為抓手，構(gòu)建統(tǒng)一的基礎(chǔ)資源池。目前，各類“中心”林立，大小機(jī)房無(wú)數(shù)，使得“計(jì)算資源、存儲(chǔ)資源、網(wǎng)絡(luò)資源”多頭投資、投資巨大、重復(fù)建設(shè)，這些已經(jīng)成為信息中心建設(shè)、發(fā)展與科學(xué)管理的一大障礙。基礎(chǔ)資源集中管理，組建統(tǒng)一的基礎(chǔ)資源池。首先要在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)上用“服務(wù)代理”解決“應(yīng)用與基礎(chǔ)資源無(wú)關(guān)性”，即“松耦合性”；應(yīng)用“虛擬化”和“分布式”等關(guān)鍵技術(shù)，解決已經(jīng)建設(shè)且分散在不同、孤立的系統(tǒng)中的信息資源和資產(chǎn)充分的利用與應(yīng)用。對(duì)建設(shè)“大平臺(tái)、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)”給予技術(shù)支持。

實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門、跨系統(tǒng)的信息共享

“如果說信息系統(tǒng)整合是政府部門內(nèi)部的事，那信息共享就是不同部門、行業(yè)、系統(tǒng)之間的事。原則上共享分為：無(wú)條件共享、有條件共享和不共享三類。政府與部門的業(yè)務(wù)不同，對(duì)信息共享的需求也不盡相同。要緊緊圍繞政府治理和公共服務(wù)的改革需要，最大程度利企便民，提出不同的解決方案。”任爾偉說。

任爾偉總結(jié)各級(jí)政府部門應(yīng)關(guān)注的信息共享需求點(diǎn)：

1.廣泛性共享。廣泛性共享是指信息公開類的數(shù)據(jù)共享，屬于“無(wú)條件共享”。目前在國(guó)家信息共享交換平臺(tái)上，由國(guó)家組織建立的人口庫(kù)、法人庫(kù)、空間地理信息庫(kù)、電子證照庫(kù)、社會(huì)信用信息庫(kù)等，均屬于廣泛性共享類數(shù)據(jù)。廣泛性共享的特點(diǎn)是：數(shù)據(jù)的開放性。例如，透過國(guó)家信息共享交換平臺(tái)、浙江省平臺(tái)、杭州平臺(tái)三級(jí)平臺(tái)，跨地域、跨系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)“人口庫(kù)”的信息共享，共同打造“農(nóng)民工子女就學(xué)”出生地認(rèn)證服務(wù)。

2.目標(biāo)協(xié)同性共享。目標(biāo)協(xié)同性共享是指各部門為共同完成國(guó)家和政府治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共安全、社會(huì)保障等的目標(biāo)時(shí)，對(duì)政府其它部門產(chǎn)生的數(shù)據(jù)有應(yīng)用需求，通過申請(qǐng)或“合作備忘錄”等形式獲得其他部門的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)交換方式實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的共享，這種共享屬于“有條件共享”。目標(biāo)協(xié)同性共享的特點(diǎn)是：通過數(shù)據(jù)交換的方式，非實(shí)時(shí)的利用其它部門的數(shù)據(jù)，使政府治理和為民服務(wù)效益最大化。例如：收結(jié)匯管理、許可證管理、知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理、原產(chǎn)地管理、藥品監(jiān)管碼管理等，使發(fā)證與審批部門與證件使用與消費(fèi)單位以及政策監(jiān)管部門，通過數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)政務(wù)目標(biāo)的協(xié)同。

3.業(yè)務(wù)相關(guān)性共享。業(yè)務(wù)相關(guān)性共享是指政府部門在參與國(guó)家經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、社會(huì)管理、服務(wù)保障等活動(dòng)中，尤其是“放、管、服”改革中“利企便民”的舉措，須由多個(gè)部門共同參與業(yè)務(wù)處理，利用“單一窗口”或“一單多報(bào)”的運(yùn)行方式，提升工作效率、增強(qiáng)服務(wù)水平，真正讓“企業(yè)少跑路、數(shù)據(jù)多跑路、百姓不添堵”。根據(jù)業(yè)務(wù)運(yùn)行在不同的網(wǎng)絡(luò)體系上，可以分成兩種模式：

（1）運(yùn)行在政府專網(wǎng)上的政府政務(wù)服務(wù)大廳的“一窗”式作業(yè)模式。政府政務(wù)服務(wù)大廳的“一窗”式作業(yè)模式是運(yùn)行在政府專網(wǎng)上的。之前百姓到政府辦事，需要分別跑各個(gè)部門，國(guó)家通過“一號(hào)、一窗、一網(wǎng)”的信息惠民建設(shè)，新增了政務(wù)大廳，變進(jìn)多門為進(jìn)一門，就是政府服務(wù)大廳。在政務(wù)大廳收件窗口，即“一窗”提交辦事資料，內(nèi)部人工分單，由不同部門按照職責(zé)獨(dú)立業(yè)務(wù)處理，綜合匯總處理結(jié)果，直至流轉(zhuǎn)作業(yè)完成。這種方法百姓辦事還是要到實(shí)際大廳處理。

（2）運(yùn)行在“互聯(lián)網(wǎng)+政府專網(wǎng)”上的政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳的“一窗”式作業(yè)模式。政府網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)大廳的“一窗”式作業(yè)模式是運(yùn)行在“互聯(lián)網(wǎng)+政府專網(wǎng)”上的。它是典型的“單一窗口”的應(yīng)用，它需要企業(yè)或個(gè)人與政府業(yè)務(wù)相關(guān)部門之間制定相應(yīng)的“業(yè)務(wù)相關(guān)方業(yè)務(wù)運(yùn)行規(guī)則”；建立“憑證數(shù)據(jù)”安全、可靠、不可抵賴的數(shù)據(jù)交換規(guī)則；利用信息加密技術(shù)建立數(shù)據(jù)主權(quán)明晰的“數(shù)據(jù)鏈”體系。在不影響、不介入部門電子政務(wù)信息化系統(tǒng)安全獨(dú)立運(yùn)行的情況下，自動(dòng)且智能地啟動(dòng)運(yùn)行規(guī)則，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)協(xié)同處理。

以上兩種“單一窗口”作業(yè)模式，均可形成業(yè)務(wù)相關(guān)方“主體可信互聯(lián)”“信息安全互通”“資源安全可信”“數(shù)據(jù)一致互認(rèn)”“業(yè)務(wù)可控可操作性”。業(yè)務(wù)相關(guān)性共享對(duì)社會(huì)進(jìn)步將起到積極的推動(dòng)，對(duì)政府部門業(yè)務(wù)協(xié)同將產(chǎn)生良好效果，有助于政府職能扁平化，有助于推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，有助于推進(jìn)政務(wù)部門有效履職；對(duì)百姓的獲得感將產(chǎn)生深度影響，是不可忽視的“數(shù)據(jù)共享方式”，屬于“有條件共享”。

業(yè)務(wù)相關(guān)性共享在信息共享中是比較難的事情，這種難度也正是我們政府部門深化“放、管、服”改革，提升政府公信度，切實(shí)為民辦實(shí)事、辦好事，急需攻堅(jiān)克難的攻堅(jiān)戰(zhàn)。也正是黨中央、國(guó)務(wù)院下大氣力狠抓政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的初衷。

4.不予共享?！?1號(hào)文”已經(jīng)明確，政務(wù)信息是國(guó)家資源，這是政務(wù)信息資源共享的總規(guī)則。以共享為原則，不共享為例外，這是政務(wù)信息資源共享的基本規(guī)則。那么不予共享的政務(wù)信息資源必須有法律相關(guān)規(guī)定，或者黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)依據(jù)才行，否則必須共享。

政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享的保障與監(jiān)督體系

任爾偉介紹，為了推進(jìn)這項(xiàng)整合共享工作，國(guó)家建立了保障體系和監(jiān)督體系。

1.建立推進(jìn)落實(shí)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。包括組織推進(jìn)組、技術(shù)支撐組、專家咨詢組。主要任務(wù)是提供指導(dǎo)、加強(qiáng)監(jiān)督、配合考核、打造樣板。共四個(gè)小組，第一小組周宏仁院士牽頭，第二小組梅宏院士牽頭，第三小組吳曼青院士牽頭，第四小組中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)理事長(zhǎng)高新民牽頭。目前已對(duì)工作做了全面部署，要求做到“四個(gè)到位”：認(rèn)識(shí)到位、服務(wù)到位、責(zé)任到位、考核到位。

2.強(qiáng)化評(píng)價(jià)考核?？己斯ぷ魇钦麄€(gè)工作當(dāng)中比較重要的環(huán)節(jié)，在2017年12月之前組織制定政務(wù)信息共享工作評(píng)價(jià)辦法，每年對(duì)各部門提供和使用共享的信息情況進(jìn)行評(píng)估，并公布報(bào)告和改進(jìn)意見。對(duì)違反《政務(wù)信息共享管理暫行辦法》的要予以通報(bào)并責(zé)令整改。對(duì)不動(dòng)或緩動(dòng)、做表面文章的，簡(jiǎn)單應(yīng)付的，要和主要領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行約談。

“信息系統(tǒng)整合共享工作時(shí)間緊、任務(wù)重，必須付出超常規(guī)的努力，形成整體的合力，以釘釘子心態(tài)一抓到底，完成黨中央國(guó)務(wù)院交給的任務(wù)?！比螤杺ケ硎尽?/p>