現(xiàn)階段影響西藏道路運輸安全成因分析與對策思考

方新兵 代杰 李朝進

依據(jù)2017年西藏統(tǒng)計公報，年末公路總通車?yán)锍踢_(dá)到89343公里，比上年增加7246公里。全年客運周轉(zhuǎn)量1068908.01萬人公里，增長31.7%，其中：公路運輸266614.00萬人公里，增長12.3%；全年貨運周轉(zhuǎn)量1380516.12萬噸公里，增長9.8%，其中：公路運輸1058247.00萬噸公里，增長12.0%。可見，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們對交通運輸需求日益增長，道路運輸行業(yè)逐漸占據(jù)主體地位，而與之相聯(lián)的道路運輸安全可謂一項系統(tǒng)工程，與人、車、路、環(huán)境、管理等諸多要素密不可分。它直接關(guān)乎人民群眾生命財產(chǎn)、關(guān)乎改革發(fā)展穩(wěn)定大局、關(guān)乎城市健康有序運行、關(guān)乎黨和政府聲譽形象。當(dāng)前做好監(jiān)管對于保障改善民生具有十分重要的經(jīng)濟社會意義，因此，道路運輸行業(yè)管理部門須有針對性研究分析安全成因、開展安全隱患排查、制定可行整改措施，積極創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)的服務(wù)理念、探索有效的監(jiān)管模式、打造科學(xué)的治理格局，最大限度地保障西藏道路運輸安全、便捷、通暢，努力實現(xiàn)“人便于行、貨暢其流”終極目標(biāo)。

一、西藏地理、人口及道路運輸行業(yè)安全現(xiàn)狀

西藏位于祖國西南邊陲，平均海拔4000m以上，南隔喜馬拉雅山脈與印度、尼泊爾、錫金、不丹、緬甸等國接壤，北部和東部與新疆、青海、四川、云南等省區(qū)為鄰，占地面積120多萬km2。2017年年末全區(qū)常住人口總數(shù)為337.15萬人，比上年凈增加6.61萬人，流動人口總數(shù)為38.9萬人，其中：城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘?0.9%；鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?9.1%?？傮w而言，西藏幅員遼闊、地廣人稀、居住分散，人口密度僅為2.8人/km2，帶有明顯“地緣性”特點，人口流動規(guī)模相對較小。依托以拉薩為中心，以青藏、川藏等國省干線公路、專用公路和農(nóng)村公路為基礎(chǔ)，輻射西藏中部、東部、西部三個經(jīng)濟區(qū)的公路網(wǎng)，初步形成農(nóng)村客運連接城鄉(xiāng)，城市公交、出租汽車加快發(fā)展，為公眾提供出行服務(wù)的道路運輸網(wǎng)絡(luò)雛形。由于西藏新型城鎮(zhèn)化步伐加快，導(dǎo)致農(nóng)牧區(qū)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)聚集，促使交通運輸需求穩(wěn)定增長并呈現(xiàn)多樣化趨勢，供需平衡將被打破，道路運輸行業(yè)安全生產(chǎn)必然面臨嚴(yán)峻考驗（相關(guān)數(shù)據(jù)見表1）。

表1：全區(qū)道路客貨運市場基本情況統(tǒng)計表（數(shù)據(jù)截止至2017年初）

另外，全區(qū)道路運輸輔助業(yè)中駕駛員培訓(xùn)企業(yè)50家，從業(yè)人員976人；機動車維修企業(yè)2138家，從業(yè)人員9699人；汽車租賃企業(yè)16家，租賃汽車208輛。據(jù)統(tǒng)計，2015-2017年，近三年全區(qū)交通事故數(shù)20起，交通事故死亡人數(shù)39人，較上段同比下降62%，總體呈現(xiàn)平穩(wěn)下降趨勢（情況分析對比見表2）。

表2：全區(qū)道路運輸事故情況分析對比表（分三個時間段）

二、西藏道路運輸安全存在問題與成因分析

從客觀上講，西藏道路運輸安全基礎(chǔ)設(shè)施較之前有了很大改觀：體制機制進一步理順、主體責(zé)任進一步明確、安全意識進一步加強、科技監(jiān)管進一步推廣、安全形勢進一步好轉(zhuǎn)，但由于歷史欠帳等因素，導(dǎo)致影響道路運輸安全的諸多問題不同程度依然存在，下面結(jié)合相關(guān)問題予以成因分析：

（一）道路建設(shè)等級不達(dá)標(biāo)，在機制上存在明顯短板。西藏是國家唯一的省級貧困集中連片地區(qū)，截至目前，摘帽和達(dá)到摘帽標(biāo)準(zhǔn)的縣區(qū)占74個縣區(qū)總數(shù)的40%，預(yù)計2020年全部脫貧摘帽。可見，全區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平還相對滯后，本身還有歷史欠帳，加之特殊的地質(zhì)地理環(huán)境，總體而言，全區(qū)現(xiàn)有低等級通車公路占比略高，公路沿線地質(zhì)災(zāi)害隱患路段多，危險部位安全保護設(shè)施少等情況較為普遍，尤其是受建設(shè)資金所限，自設(shè)計初期開始，道路建設(shè)長期以來“重主體，輕附屬”的做法，造成現(xiàn)有道路沿線交通安全設(shè)施欠缺，導(dǎo)致給道路運輸安全管理必然帶來挑戰(zhàn)。再者現(xiàn)行的《公路交通安全設(shè)施設(shè)計細(xì)則》，對于地形地貌復(fù)雜、高原地區(qū)交通安全設(shè)施設(shè)計缺乏針對性：主要涉及高原折減、主動引導(dǎo)、被動防護等。

（二）站場配套設(shè)施不到位，在源頭上缺乏有效管理。事實上，全區(qū)所轄大多數(shù)縣區(qū)經(jīng)濟尚欠發(fā)達(dá)，配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入嚴(yán)重不足。以山南市為例，全市現(xiàn)有二級（市）客運站2個，三級（縣）客運站12個，四級、五級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）客運站11個，目前全市除1個二級客運站安全設(shè)施配套到位外，其余客運站配套設(shè)施均不符合規(guī)范要求，三級（縣）客運站均未配備安檢機，大多數(shù)客運站連手持安檢探測儀也沒有，甚至還有個別縣級客運站有站無場（停車場），四級以下（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）客運站的情況可想而知；抽查部分客運站，封閉式管理不嚴(yán)，車輛、人員隨意進出；全市客運聯(lián)網(wǎng)售票皆未實現(xiàn)，采取傳統(tǒng)手工撕票，也就無從實名售票、驗票；發(fā)車前也沒有播放安全告知片，“三不進站、六不出站”成了空談，源頭管理存在明顯隱患。

（三）道路養(yǎng)護保障不及時，在管理上水平相對較低。就全區(qū)整體情況而言，各公路分局、養(yǎng)護段嚴(yán)重缺編的同時，由于投入經(jīng)費受限，養(yǎng)護工程機械和專業(yè)技術(shù)人員短缺，普遍存在國道、省道養(yǎng)護管理能力相對比較弱，而縣、鄉(xiāng)道農(nóng)村公路均交由地方管養(yǎng)，其管養(yǎng)水平更差，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，道路養(yǎng)護未能實現(xiàn)規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化及常態(tài)化，尤其是農(nóng)村公路、邊防公路，很多路段均缺乏固定養(yǎng)護人員，往往都是依據(jù)實際情況臨時安排養(yǎng)護，一旦資金缺乏，養(yǎng)護也就成為空話；其二，路政執(zhí)法人員編制較少，且人員能力素質(zhì)、執(zhí)法力度手段非常受限，超限超載導(dǎo)致道路損毀時有發(fā)生，更加難以及時修復(fù)；其三，由于養(yǎng)護專業(yè)技術(shù)人才的短缺，難以及時有效推廣應(yīng)用道路養(yǎng)護新技術(shù)、新工藝、新材料、新設(shè)備等。

（四）安全監(jiān)管責(zé)任不清晰，在執(zhí)行上疲于應(yīng)付交差。當(dāng)前，部省（區(qū)）市縣四級道路運輸安全管理體制已經(jīng)基本形成，跨部門的工作協(xié)調(diào)與信息共享機制也初步建立。但具體到落實層面，即地方與部門、部門與系統(tǒng)之間的安全管理責(zé)任邊界仍然不夠清晰，暴露出政府監(jiān)管能力與監(jiān)管責(zé)任尚不相匹配等問題；其次作為行業(yè)管理部門雖然制訂了一些安全管理規(guī)章制度，下發(fā)了一系列專項活動整治方案等，但抓督辦落實還不夠，以會議落實會議，以文件落實文件的現(xiàn)象不同程度存在；再者作為企業(yè)履行安全生產(chǎn)主體責(zé)任不到位，對安全生產(chǎn)重視不夠，未處理好安全與發(fā)展，效益與投入的關(guān)系，在安全教育、技術(shù)保障、車輛維護、人員配備等方面存在一些問題。一旦發(fā)生道路交通事故，就會相互推諉扯皮，造成不良影響。

（五）交通科技手段不先進，在技防上沒有發(fā)揮優(yōu)勢。道路運輸安全是運輸車輛在路上的安全，是一個動態(tài)的過程，單純依靠傳統(tǒng)的人盯人、人盯車是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須依托現(xiàn)代科技，不斷創(chuàng)新管理的方式和手段。為此，早在2009年，交通運輸部就建成了全國重點營運車輛聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)，而目前全區(qū)應(yīng)用聯(lián)網(wǎng)聯(lián)控系統(tǒng)對道路運輸車輛實施動態(tài)監(jiān)控還相對遲緩，四級運政協(xié)同系統(tǒng)無法有效發(fā)揮科技優(yōu)勢。尤其作為道路運輸安全監(jiān)管的關(guān)鍵，即“兩客一?！避囕v，其監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)還不夠健全，相關(guān)制度也不夠完善，車輛上線率也不夠高，對現(xiàn)有平臺預(yù)警的相關(guān)違紀(jì)（違法）違規(guī)行為只是偶爾通報一下監(jiān)測的基本情況，也沒有采取果斷有力的處罰措施，更無法有效運用兩類五種形態(tài)處理動態(tài)監(jiān)控“四雙眼睛”發(fā)現(xiàn)的違規(guī)行為。

（六）開展教育培訓(xùn)不經(jīng)常，在思想上容易麻痹松懈。道路運輸安全監(jiān)管與客運、貨運、維修及駕培等相關(guān)業(yè)務(wù)管理工作密不可分，其管理干部素質(zhì)如何，直接關(guān)系著安全生產(chǎn)的方方面面。從目前情況來看，雖然道路運輸安全監(jiān)管隊伍不斷加強，從業(yè)人員素質(zhì)不斷提升，但全區(qū)監(jiān)管隊伍和從業(yè)人員素質(zhì)總體仍然薄弱，尤其是危險品運輸?shù)谋O(jiān)管能力非常薄弱，數(shù)量和能力難以滿足行業(yè)發(fā)展要求。具體表現(xiàn)在：管理部門與運輸企業(yè)安全教育培訓(xùn)計劃落實不嚴(yán)格，有些計劃停留在紙面上，滿足于應(yīng)付督導(dǎo)檢查；即使培訓(xùn)了，也只是重培訓(xùn)過程，輕培訓(xùn)考核，更多流于形式；運輸企業(yè)安全獎懲機制不完善，在市場準(zhǔn)入、資源配置、安全監(jiān)管方面，未與企業(yè)的安全狀況有效掛勾，導(dǎo)致運輸企業(yè)主動抓安全生產(chǎn)的積極性普遍不夠高等方面。

三、現(xiàn)階段西藏道路運輸安全對策思考

作為邊疆民族地區(qū)的西藏，其獨特的地理位置、復(fù)雜的氣候特征、惡劣的自然條件，讓道路運輸安全形勢更為嚴(yán)峻。面臨新形勢新任務(wù)新要求，如何加強道路運輸安全監(jiān)管、提升綜合治理能力、改善運輸服務(wù)水平是亟待解決的難題。筆者作為一名援藏干部，結(jié)合援藏體會就破解難題提出一些有益的應(yīng)對之策。

（一）從全力保障上抓“人力+財力”，切實履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)

一要重視配置好“人力”，牢固樹立安全至上理念。習(xí)近平總書記指出，“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線?！卑踩前l(fā)展的前提，發(fā)展是安全的保障，必須將安全理念貫穿生產(chǎn)的全過程，這是新時期安全生產(chǎn)工作的根本遵循。事實上，全區(qū)交通工程正處于大發(fā)展大建設(shè)時期，必須消除“重生產(chǎn)輕安全”的思想苗頭和不良傾向。堅持落實好“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全”等重要批示指示，把學(xué)習(xí)宣傳貫徹《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》作為一項重要政治任務(wù)，確保安全生產(chǎn)責(zé)任制入耳入腦入心，切實形成全區(qū)上下抓落實的政治自覺和行動自覺。綜上所述，安全工作必須是“一把手”工程，“關(guān)鍵的少數(shù)”重視了，自上而下、分解責(zé)任、層層傳導(dǎo)的格局才能形成，安全工作自然就會在建章立制、真抓實干、末端落實上下功夫。與此同時，各運輸企業(yè)務(wù)必抓住“關(guān)鍵的少數(shù)”，完善安全管理責(zé)任體系，不斷加強安全生產(chǎn)宣傳教育力度，強化事故隱患排查，開展駕駛員技能比武、績效考核和信用評價等。

二要合理調(diào)劑好“財力”，保障安全經(jīng)費正常投入。由于高原山區(qū)道路環(huán)境具有特殊性，會對人的生理、心理造成一定的影響，會反應(yīng)到駕駛行為上，進而影響到行車安全。因此，行業(yè)管理部門應(yīng)充分發(fā)揮交通安全設(shè)施應(yīng)有的作用，在參照國家現(xiàn)有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，綜合地形、地貌、海拔、線形等有可能對車輛和駕駛員造成影響的因素，加大安全設(shè)施的經(jīng)費投入，對安全設(shè)施的配置予以優(yōu)化。事實證明，合理配置安全及配套設(shè)施能有效降低駕駛員的心理反應(yīng)，減少道路交通事故。諸如：設(shè)置良好的線性誘導(dǎo)設(shè)施，保持駕駛員的良好視距；高原長平直線路段設(shè)計道路人文景觀，提供刺激眼球色彩參照物；路肩安裝隆聲帶、路面噴涂視覺減速振蕩標(biāo)線，可防范疲勞、主動減速；農(nóng)牧區(qū)適當(dāng)位置預(yù)留放牧通道，避免橫向干擾和碰撞。另外，還可在行政村就近路邊（口）規(guī)劃新建具有地域特色的候車棚（亭），既方便群眾乘車，也不失為一道靚麗風(fēng)景；在特長大縱坡設(shè)置冷卻（降溫）池或加水處，避免輪胎起火；適當(dāng)設(shè)置避險車道，有效遏制交通事故；協(xié)調(diào)推進停車區(qū)和沿線通訊基站建設(shè)，公布12328交通服務(wù)監(jiān)督熱線和施救電話等。

（二）從源頭治理上抓“人頭+車頭”，切實加大安全隱患排查力度

一要突出緊盯好“人頭”，確保核心要素不落空。抓好“人頭”就是抓從業(yè)人員的素質(zhì)提升、教育培訓(xùn)、從業(yè)資格等。道路運輸安全管控的經(jīng)驗，就是“人頭”順了，“車頭”自然也順了。研究資料顯示，由于駕駛員本身原因而發(fā)生的高原地區(qū)道路交通事故是主要原因（見圖1）。可見，構(gòu)成道路交通安全與否的諸多矛盾與因素中，人是第一要素，也是產(chǎn)生這些矛盾與解決這些矛盾的關(guān)鍵所在。把駕駛員“人頭”這個軟件抓緊抓好，道路運輸安全才能抓出實效而不至于空談。這就要求緊緊抓住道路運輸安全核心要素，也就是“人”，要在提高營運駕駛員素質(zhì)上下功夫。具體而言：其一嚴(yán)格從業(yè)人員崗位培訓(xùn)。突出培養(yǎng)營運駕駛員安全駕駛、文明行車意識，落實好夜間、復(fù)雜路況、應(yīng)急處置等技能考試要求。其二狠抓從業(yè)人員繼續(xù)教育。開發(fā)應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育平臺，以案例警示教育、安全應(yīng)急駕駛為主要內(nèi)容，扎實開展客貨運駕駛員繼續(xù)教育，進一步提升從業(yè)人員安全意識和應(yīng)急能力。其三健全完善從業(yè)人員誠信考核。健全完善營運駕駛員從業(yè)誠信考核制度，對其從業(yè)行為實施監(jiān)管；研究營運駕駛員退出機制和“黑名單”制度。

圖1：高原地區(qū)道路交通事故成因分析圖（n=986起）

二要全面嚴(yán)查好“車頭”，確保基本要素不帶病。如果說抓“人頭”是一項軟件工程，那么大力抓“車頭”則是一項硬件工程，兩者缺一不可。抓“車頭”，即要求對營運車輛的日常例檢、車輛維護、任務(wù)來源實施嚴(yán)格的檢查，發(fā)現(xiàn)不符合行業(yè)管理要求的責(zé)令立即整改，消除安全隱患。事實上，我國道路運輸車輛存在穩(wěn)定性差、結(jié)構(gòu)強度不足、制動效果差、超載能力強等安全技術(shù)問題，這些問題是引發(fā)重特大道路交通事故的重要原因。全面提升“車頭”的本質(zhì)安全，對于保障道路運輸安全具有重要作用。具體措施如下：一是堅決按“兩檢合一”要求適時開展綜合性能檢測和安全性能檢測；二是嚴(yán)格實施營運客車類型等級評定和貨運車輛推薦車型制度；三是強化營運車輛維護保養(yǎng)和檢測管理；四是加大貨車非法改裝行為打擊力度；五是從源頭預(yù)防和遏制貨車違法超限超載行為；六是加大ABS、ESP、輪胎胎壓監(jiān)測等先進裝置的應(yīng)用推廣；七是全面普及乘客座椅安全帶的安裝使用；八是鼓勵12噸以上貨車裝備液力緩速器或其他輔助裝置等。通過提升“車頭”的主動安全性和被動安全性后，能有效預(yù)防道路交通事故的發(fā)生。

（三）從預(yù)防風(fēng)險上抓“人防+技防”，切實提高行業(yè)安全監(jiān)管效能

一要扎實落實好“人防”，著力提高安全防范意識。傳統(tǒng)的“人防”安全監(jiān)管模式，雖然具有一定局限性，但也不失為發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的一種有效途徑。這就要求行業(yè)管理部門要嚴(yán)把“三關(guān)一監(jiān)督”，抓好道路運輸安全源頭監(jiān)管；要建立一套安全生產(chǎn)管理的標(biāo)準(zhǔn)化考核制度，開展道路運輸企業(yè)信用評價考核；要建立道路動運輸安全生產(chǎn)例會制度，及時、準(zhǔn)確、全面掌握安全生產(chǎn)形勢、運行規(guī)律及存在問題；要建立交通運輸、公安、安監(jiān)三部門聯(lián)合督導(dǎo)檢查工作機制，逐步實現(xiàn)道路安全信息互聯(lián)互通，共享聯(lián)動；嚴(yán)格落實掛牌督辦和專項約談，傳導(dǎo)安全監(jiān)管壓力；要聚焦“兩客一危”重點領(lǐng)域及關(guān)鍵節(jié)點，建立完善明查暗訪臺帳檔案和安全檢查計劃，著力推行“隱患清單”建檔、銷號“痕跡化”管理；逐步引進公路養(yǎng)護代維新模式，讓行業(yè)管理部門專心致力于監(jiān)管，有效解決專業(yè)技術(shù)人員不足等問題；加大與氣象部門溝通協(xié)作，及時發(fā)布天氣預(yù)警信息，督促企業(yè)及時配備惡劣天氣行車輔助設(shè)施。同時，各運輸企業(yè)也要強化安全生產(chǎn)主體責(zé)任，從嚴(yán)管控車輛運行線路，經(jīng)常性開展拉網(wǎng)式、無盲區(qū)、無空白的自查整改行動。

二要充分發(fā)揮好“技防”，著力強化動態(tài)監(jiān)控應(yīng)用。抓好全區(qū)道路運輸安全監(jiān)管工作，必須依托共享經(jīng)濟時代滋生的交通運輸新業(yè)態(tài)，著力聚焦解決駕駛員不規(guī)范駕駛行為這一核心痛點，真正打通管理部門到運輸企業(yè)、運輸企業(yè)到駕駛員兩個最后一公里，有效發(fā)揮運輸企業(yè)監(jiān)控平臺、運管部門監(jiān)管平臺、第三方監(jiān)測平臺這三個平臺作用，充分運用企業(yè)監(jiān)控、運管監(jiān)管、第三方監(jiān)測和智能化設(shè)備四雙眼，全面解決好車輛上路后“看不到、聽不見、管不著”的問題，既可以糾正規(guī)范營運駕駛員超速行駛、疲勞駕駛等違規(guī)行為，也可以為營運車輛跨區(qū)域、跨部門道路運輸車輛動態(tài)監(jiān)督管理，還可以對違規(guī)行為提供統(tǒng)計分析、預(yù)警提醒等功能，最終由政府職能部門或運管部門依法依規(guī)對運輸企業(yè)和駕駛員采取安全隱患排查機制予以處理。與此同時，作為首批引入第三方安全監(jiān)測平臺的省份，要加快推進全區(qū)“兩客一?！避囕v升級4G動態(tài)視頻監(jiān)控，積極推廣應(yīng)用ADAS、DSM等智能識別技術(shù)，開展必要的技術(shù)培訓(xùn)，努力健全政府、企業(yè)、科研院所、社會各界多方參與，協(xié)同開展技術(shù)研發(fā)的機制，確保交通運輸新業(yè)態(tài)深度融合、功能釋放。