土地利用規(guī)劃中的耕地保護(hù)問(wèn)題探討

文/楊威，合山市國(guó)土資源局

0 引言

改革開(kāi)放后，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，對(duì)土地的需求量也迅速猛增，但中國(guó)人口眾 多、人均宜農(nóng)土地面積與世界平均水平有較大差距。如何在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)保護(hù)好珍貴的農(nóng)地資源，尤其是耕地資源，已成為各級(jí)政府和全社會(huì)都必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1 土地利用規(guī)劃是耕地保護(hù)的重要手段

中國(guó)建設(shè)用地?cái)U(kuò)張與耕地保護(hù)之間的矛盾十分尖銳，尤其在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地與耕地之間的爭(zhēng)地矛盾尤為突出。 耕地保護(hù)是由中國(guó)國(guó)情決定的立國(guó)安邦的大事，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的整體推進(jìn)以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)要求等均對(duì)耕地資源產(chǎn)生了巨大挑戰(zhàn)。第一，保護(hù)耕地資源刻不容緩。中國(guó)用不到全球 7%的耕地上解決了占世界 22%人口的吃飯問(wèn)題，這是一樁偉大的事業(yè)，同時(shí)也說(shuō)明中國(guó)人口對(duì)土地和糧食的壓力之大。中國(guó)陸地總面積為960萬(wàn)平方公里，世界第三。在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，可被農(nóng)林牧副漁業(yè)和城鄉(xiāng)建設(shè)利用的土地占總面積的三分之二，其他三分之一則是沙漠、戈壁、冰川、石山或荒漠，利用難度很高，成本極大。人多地少是中國(guó)的基本國(guó)情，如果不合理和違法占用耕地的勢(shì)頭不被遏制，人地矛盾將會(huì)越來(lái)越尖銳，并由此引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題。因此，必須采取更加積極的措施來(lái)保護(hù)耕地。第二，土地利用規(guī)劃對(duì)耕地保護(hù)意義重大。堅(jiān)持最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度是中國(guó)的基本國(guó)策，在眾多耕地保護(hù)措施中，土地利用規(guī)劃的作用尤其重要。 土地利用總體規(guī)劃是落實(shí)土地宏觀調(diào)控和土地用途管制、規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)的重要依據(jù)，實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度需要通過(guò)土地利用總體規(guī)劃來(lái)體現(xiàn)和實(shí)施。 這主要從兩大方面來(lái)講。首先，土地利用規(guī)劃具有最嚴(yán)格的法律效力。 作為目前國(guó)內(nèi)公認(rèn)最嚴(yán)格執(zhí)行的規(guī)劃之一，土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域未來(lái)土地利用超前性的計(jì)劃和安排，是依據(jù)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地的自然歷史特性在時(shí)空上進(jìn)行土地資源合理分配和土地利用協(xié)調(diào)組織的綜合措施。其次，保護(hù)基本農(nóng)田是編制土地利用規(guī)劃的重要原則。

2 土地規(guī)劃中的耕地保護(hù)措施

科學(xué)合理的土地規(guī)劃對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的作用，土地規(guī)劃的目的是為了合理、高效和永續(xù)地利用土地資源。在中國(guó)，土地利用規(guī)劃是一個(gè)完整的體系，由眾多相應(yīng)規(guī)劃組成：從規(guī)劃任務(wù)上可分為土地利用總體規(guī)劃、土地利用詳細(xì)規(guī)劃和土地利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，從規(guī)劃層次上一般可劃分為國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)5級(jí)規(guī)劃。各種規(guī)劃的地位和作用不同，土地利用總體規(guī)劃是土地規(guī)劃的核心和龍頭，對(duì)其他規(guī)劃起指導(dǎo)和控制作用，在不同層次的規(guī)劃中，上一級(jí)規(guī)劃對(duì)下一級(jí)規(guī)劃起控制作用。耕地保護(hù)已從單純控制數(shù)量向規(guī)模化發(fā)展轉(zhuǎn)變。以往實(shí)踐表明，單純的以控制耕地?cái)?shù)量為目的的土地利用規(guī)劃并不能很好的解決好耕地保護(hù)問(wèn)題，因此土地利用規(guī)劃提出了“從耕地保護(hù)到耕地保護(hù)與節(jié)約集約兼顧”原則，從土地利用系統(tǒng)出發(fā)，體現(xiàn)了以耕地保護(hù)為前提、土地節(jié)約集約 利 用為核心，控制建設(shè)用地為重點(diǎn)的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)了從單純控制耕地?cái)?shù)量向集約發(fā)展的轉(zhuǎn)變。

3 進(jìn)一步提升土地利用規(guī)劃中耕地保護(hù)的改進(jìn)建議

3.1 健全土地利用規(guī)劃體系，完善耕地保護(hù)措施。目前，中國(guó)土地利用規(guī)劃在實(shí)踐操作中存在著一個(gè)重要缺陷，即總體規(guī)劃越位、詳細(xì)規(guī)劃缺位，對(duì)不同層次土地利用規(guī)劃內(nèi)容詳略的區(qū)分不夠明確，各級(jí)規(guī)劃的特點(diǎn)不突出，從而影響了規(guī)劃作用的發(fā)揮。土地利用總體規(guī)劃變成了從上而下分解指標(biāo)、自下而上匯總規(guī)劃；微觀規(guī)劃也停留在總體規(guī)劃層次，縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃內(nèi)容沒(méi)有進(jìn)一步深化細(xì)化。

3.2 適時(shí)調(diào)整土地利用規(guī)劃內(nèi)容，落實(shí)規(guī)劃實(shí)施管理措施。編制好土地利用計(jì)劃應(yīng)該是土地管理工作的核心。但土地利用規(guī)劃是一定時(shí)期內(nèi)土地資源利用準(zhǔn)則，彈性較小，政府政策、市場(chǎng)波動(dòng)等不確定因素都會(huì)給土地利用規(guī)劃修編工作產(chǎn)生一定影響。所以，應(yīng)不斷適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的需求，對(duì)土地利用規(guī)劃內(nèi)容作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。在調(diào)整過(guò)程中要著重完善土地利用總體規(guī)劃和年度利用土地計(jì)劃體系。以土地利用總體規(guī)劃作為長(zhǎng)期用地結(jié)構(gòu)，用地空間布局的依據(jù)；年度土地利用計(jì)劃是落實(shí)規(guī)劃的重要環(huán)節(jié)。這樣編制出來(lái)的土地利用計(jì)劃才會(huì)更具科學(xué)性。在編制手段上，應(yīng)建立土地資源監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，及時(shí)掌握耕地動(dòng)態(tài)信息，及時(shí)對(duì)耕地總量、質(zhì)量、分布、類(lèi)別、權(quán)屬和利用程度的變化進(jìn)行全面、系統(tǒng)、準(zhǔn)確地跟蹤監(jiān)測(cè)，以真實(shí)可信地及時(shí)反映耕地變化情況，為制定好下年度土地利用規(guī)劃提供可靠依據(jù)。與此同時(shí)，在地方各級(jí)土地利用規(guī)劃修編完成后，要著手落實(shí)各項(xiàng)舉措，包 括 耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任制，建立和完善耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地責(zé)任考核體系，建立規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管和評(píng)價(jià)機(jī)制和建立規(guī)劃實(shí)施的利益調(diào)節(jié)機(jī)制等，使得土地利用規(guī)劃能夠被最大限度得到有效執(zhí)行，保護(hù)好日益減少的耕地資源。

3.3 將生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施引入土地利用規(guī)劃，使耕地保護(hù)更有效。生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施（Ecological Infrastructure，簡(jiǎn)稱(chēng)EI）指區(qū)域和城市賴(lài)以生存的自然系統(tǒng)，是將生態(tài)系統(tǒng)的各種功能，包括涵養(yǎng)水源、旱澇調(diào)節(jié)、維護(hù)生物多樣性、鄉(xiāng)土文化保護(hù)、休憩與審美體驗(yàn)等整合在一起的關(guān)鍵性的網(wǎng)絡(luò)狀土地空間局。在中國(guó)快速城市化背景下，城市無(wú)序擴(kuò)張、土地資源浪費(fèi)、土地生命系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，將 EI研究引入到土地利用規(guī)劃中有著重要意義，它將土地利用和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度控制在生態(tài)安全允許的范圍內(nèi)，在滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的同時(shí)，還 可以維護(hù)土地生命系統(tǒng)的完整性和健康發(fā)展，使其能提供持續(xù)的生態(tài)服務(wù)。

4 結(jié)束語(yǔ)

通過(guò)對(duì)區(qū)域進(jìn)行自然生態(tài)、生物、人文過(guò)程研究，結(jié)合多種評(píng)價(jià)方法和模型，按照高、中、低三種安全水平制定出區(qū)域總體生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。在控制線外優(yōu)先布設(shè)非建設(shè)用地，在剩余空間優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，并 為 建設(shè)用地留出擴(kuò)展空間。同時(shí)將集中連片、排灌條件良好、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施完善的蔬菜瓜果和糧油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地作為基本農(nóng)田進(jìn)行保護(hù)并與城鎮(zhèn)發(fā)展空間布局規(guī)劃相互適應(yīng)。將耕地保護(hù)上升到土地資源整體開(kāi)發(fā)利用的高度上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在保護(hù)耕地資源的同時(shí)使整體利益達(dá)到最大化，實(shí)現(xiàn)基本的帕累托均衡。

【參考文獻(xiàn)】

[1]以?xún)?yōu)化土地利用規(guī)劃布局為切入點(diǎn)全面落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任[J].崔冬霜,王序華.中國(guó)科技投資.2013(Z4)

[2]土地利用總體規(guī)劃修編思路探討[J].劉強(qiáng),白冰,郝麗娜.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟(jì).2009(04)