我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問(wèn)題的內(nèi)因分析

文/段海燕

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我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問(wèn)題的內(nèi)因分析

文/段海燕

北京國(guó)家會(huì)計(jì)學(xué)院

從行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度來(lái)說(shuō)，內(nèi)部控制是指“單位為了確保相關(guān)事業(yè)活動(dòng)進(jìn)行，以及國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整，財(cái)政信息的真實(shí)、合法，防止舞弊行為的產(chǎn)生，實(shí)現(xiàn)組織社會(huì)公益目標(biāo)而制定和實(shí)施的貫穿于各事業(yè)單位活動(dòng)各個(gè)方面的一系列組織措施。”從COSO報(bào)告框架內(nèi)容角度來(lái)說(shuō)，劉永澤認(rèn)為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指“由單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，全體人員共同實(shí)施的，為實(shí)現(xiàn)單位控制目標(biāo)，通過(guò)制定一系列制度，實(shí)施相關(guān)措施和程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和控制的動(dòng)態(tài)過(guò)程?！边@個(gè)概念全面概括了COSO報(bào)告的定義，體現(xiàn)了全員參加、動(dòng)態(tài)過(guò)程的特點(diǎn)。

行政事業(yè)單位性質(zhì)是承擔(dān)政府職能，為社會(huì)提供服務(wù)的非盈利機(jī)構(gòu)，我國(guó)行政事業(yè)單位眾多，行政權(quán)力相對(duì)集中，內(nèi)部控制建設(shè)起步晚，人才儲(chǔ)備不足，體制機(jī)制不健全，致使我國(guó)行政事業(yè)單位客觀上存在內(nèi)控制度不完善，內(nèi)部管理比較薄弱。從單位內(nèi)因看，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，主要有內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)、體制機(jī)制不健全、會(huì)計(jì)核算不力、人才缺乏等問(wèn)題。具體分析如下：

1 內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)

內(nèi)部控制意識(shí)是內(nèi)控管理的開(kāi)端和前提，更是營(yíng)造內(nèi)控環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。良好的內(nèi)部控制意識(shí)對(duì)強(qiáng)化管理者內(nèi)控能力、完善內(nèi)部制度、強(qiáng)化內(nèi)控監(jiān)督等方面有著重要的指導(dǎo)作用和現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)控管理意識(shí)不強(qiáng)，根子在行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)為：沒(méi)有認(rèn)識(shí)到或不了解內(nèi)部控制知識(shí)和內(nèi)控制度的重要性，沒(méi)有把內(nèi)控管理當(dāng)成領(lǐng)導(dǎo)的一個(gè)必備技能和主要業(yè)務(wù)素質(zhì)。存在重行政管理、輕深入了解的學(xué)習(xí)之風(fēng)，有的雖然掌握和了解了一些內(nèi)控知識(shí)和方法，但在思想上對(duì)建立健全單位內(nèi)部控制抱著無(wú)所謂態(tài)度。有的不重視內(nèi)部控制制度建設(shè)，想當(dāng)然地將財(cái)政部門的預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制，未能及時(shí)建立健全的內(nèi)控體系。有的認(rèn)為，內(nèi)部控制制度只是建章立制，從來(lái)沒(méi)有意識(shí)到內(nèi)部控制是環(huán)環(huán)相扣的動(dòng)態(tài)體系，各類人員在其中有各自獨(dú)立扮演的角色。有些認(rèn)為把行政事業(yè)單位的財(cái)政資金預(yù)算、使用、報(bào)銷分開(kāi)割裂看待，甚至有的還針?shù)h相對(duì)，相互拆臺(tái)。有的負(fù)責(zé)人把內(nèi)部控制簡(jiǎn)單理解為行政上下級(jí)關(guān)系，相當(dāng)然地把財(cái)會(huì)部門當(dāng)成“錢袋子”，把會(huì)計(jì)人員當(dāng)成“付款員”。

2 體制機(jī)制不夠健全

雖然有《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》作為指導(dǎo)，但由于行政事業(yè)單位種類繁多，行業(yè)特點(diǎn)、行業(yè)財(cái)務(wù)制度和行業(yè)工作要求千差萬(wàn)別，在實(shí)際工作實(shí)踐中，由于內(nèi)部控制的專業(yè)性、技術(shù)性、實(shí)踐性要求過(guò)較高，各單位在制定本行業(yè)和本單位內(nèi)部控制時(shí)，不可避免的出現(xiàn)了許多問(wèn)題，主要有：

有的在制訂制度上，照抄照搬，不切實(shí)際，適用性差，不是高高在上，就是離題千里。有的雖建立有較為相對(duì)完善的內(nèi)控制度，但是在執(zhí)行過(guò)程中，有章不循、違章不究，流于形式，甚至等同虛設(shè)。有的內(nèi)部控制協(xié)調(diào)組織不健全，不少單位沒(méi)有單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，或者明確內(nèi)部控制的牽頭部門，遇事找不到專門負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)工作人員。有些單位沒(méi)有形成“三大一重”決策機(jī)制，或是有這樣的機(jī)制，但制度也不完善，對(duì)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)沒(méi)有做出具體界定，責(zé)任區(qū)分不明顯，在執(zhí)行過(guò)程中，無(wú)法準(zhǔn)確地把握。有的單位在內(nèi)控管理活動(dòng)中，決策、執(zhí)行和監(jiān)督不能嚴(yán)格遵循不相容崗位相互分離原則，甚至有的單位領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣同時(shí)擔(dān)任決策者和具體執(zhí)行者的二重角色。有的單位崗位職責(zé)及分工不明確，內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位職責(zé)權(quán)限不清晰，不能有效地推行關(guān)鍵崗位責(zé)任制、關(guān)鍵崗位輪崗制度。有的單位雖然建立了信息管理系統(tǒng)，但不能運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)等新興數(shù)據(jù)應(yīng)用技術(shù)，有效嵌入內(nèi)控管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，提升內(nèi)部控制管理層級(jí)。

3 會(huì)計(jì)核算信息失真

由于我國(guó)行政事業(yè)單位人員流動(dòng)存在機(jī)制不活、上升渠道單一，所以導(dǎo)致我國(guó)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作長(zhǎng)時(shí)間在低層次徘徊，產(chǎn)生眾多伴生性問(wèn)題：在機(jī)構(gòu)設(shè)置中，單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、分工不明確。在資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)中，有的行政事業(yè)單位，對(duì)所屬資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)不清、掌握不全，開(kāi)展會(huì)計(jì)核算活動(dòng)不經(jīng)常、不規(guī)范、不全面，致使長(zhǎng)期存在賬外資產(chǎn)、有賬無(wú)物的不良現(xiàn)象。資產(chǎn)管理和價(jià)值核算分離矛盾突出，存在管資產(chǎn)的不管資產(chǎn)價(jià)值變化，管會(huì)計(jì)核算的不管發(fā)放情況、實(shí)物狀態(tài)及分布情況的現(xiàn)象。在內(nèi)部資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、變更中，存在手續(xù)缺失、財(cái)產(chǎn)盤點(diǎn)不落實(shí)等問(wèn)題，造成單位所屬資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)不實(shí)，家底不清，進(jìn)而造成單位預(yù)算彈性過(guò)大，甚至可能造成內(nèi)控失實(shí)的嚴(yán)重后果。在會(huì)計(jì)處理中，部分單位還存在各項(xiàng)成本費(fèi)用亂擠亂攤、賬目清單隨意亂調(diào)亂動(dòng)、私自或變相違規(guī)發(fā)放獎(jiǎng)金補(bǔ)貼、福利等現(xiàn)象；有的單位存在實(shí)際會(huì)計(jì)或統(tǒng)計(jì)會(huì)計(jì)兩本賬，會(huì)計(jì)信息失實(shí)，財(cái)務(wù)管理混亂等現(xiàn)象。

4 財(cái)務(wù)管理水平不高

經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易自由化的日益深入，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日趨完善，內(nèi)部控制不斷接軌國(guó)際新框架，我國(guó)內(nèi)控管理進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)代。新形勢(shì)和新變化給財(cái)務(wù)工作和財(cái)會(huì)人員提出了更的標(biāo)準(zhǔn)和要求。新的《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，從事會(huì)計(jì)工作的人員，必須取得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證；而擔(dān)任單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的，除獲得會(huì)計(jì)從業(yè)資格證書外，還必須具備會(huì)計(jì)師以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)資格或從事會(huì)計(jì)工作3年以上經(jīng)歷。但是由于我國(guó)行政事業(yè)單位眾多，單位編制管理各有不同，如行政單位目前普遍存在財(cái)務(wù)管理職能弱化的問(wèn)題，在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中多數(shù)沒(méi)有平行設(shè)置單獨(dú)的財(cái)務(wù)管理職能處室，只在機(jī)關(guān)辦公廳（室）或后勤管理部門下設(shè)財(cái)務(wù)室，安排會(huì)計(jì)出納1-2個(gè)工作崗位，小的單位還由普通機(jī)關(guān)辦公室人員兼職擔(dān)任。個(gè)別單位雖設(shè)有專門財(cái)務(wù)管理部門（如財(cái)務(wù)司、財(cái)務(wù)處、財(cái)務(wù)科），但只具有上下協(xié)調(diào)職能，機(jī)關(guān)內(nèi)部財(cái)務(wù)管理職能仍然在機(jī)關(guān)辦公廳（室）或后勤管理部門。這種財(cái)務(wù)管理體制，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)極為不利，必須盡快轉(zhuǎn)變。行政事業(yè)單位職能弱化和專職財(cái)務(wù)人員缺乏，造成大多數(shù)現(xiàn)有專兼職財(cái)務(wù)人員缺乏相應(yīng)的財(cái)務(wù)知識(shí)、專業(yè)技能。與專業(yè)會(huì)計(jì)人員相比，無(wú)論是在業(yè)務(wù)素質(zhì)上，還是在遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律和法規(guī)上，都有較大的差距。另外，由于部分行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)小、激勵(lì)機(jī)制不健全等直接原因，即使是專業(yè)的會(huì)計(jì)人員，也由于長(zhǎng)時(shí)間從事同一工作，出路不暢通，競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境缺乏，創(chuàng)新氛圍不濃。這些都給行政事業(yè)單位內(nèi)控帶來(lái)較大的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。

當(dāng)然，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作，內(nèi)因固然重要，但只有內(nèi)外參與單位的通力協(xié)作，緊緊圍繞單位內(nèi)部控制目標(biāo)，才能建立科學(xué)高效的內(nèi)部控制體制機(jī)制。