關(guān)于做好金融風險防控工作的實踐與思考

■陳 鋒，徐尚朝

黨的十九大報告指出，“健全金融監(jiān)管體系，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線?！边@是習近平新時代中國特色社會主義思想在金融領(lǐng)域的根本要求，更是新時期做好防控金融風險工作的行動指南和根本遵循。在國際金融危機持續(xù)影響和國內(nèi)經(jīng)濟“三期疊加”的嚴峻挑戰(zhàn)下，我國金融領(lǐng)域風險進入多發(fā)易發(fā)期，金融風險的復雜性、隱蔽性、突發(fā)性、危害性和傳染性日漸增強。防范化解系統(tǒng)性金融風險，保障金融安全，為我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展保駕護航顯得至關(guān)重要。

一、江西省防控化解金融風險的實踐探索

黨的十九大報告和第五次全國金融工作會議強調(diào)，“防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，是金融工作的根本任務，也是金融工作的永恒主題，要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置?！边@為基層人民銀行防范化解金融風險指出了著力點。近年來，全省基層人民銀行圍繞“早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”方面進行了一些探索，取得了較好成果。

（一）著力金融風險早識別

習近平總書記在2017年全國金融工作會議中指出，要健全風險監(jiān)測預警和早期干預機制。早在2014年，江西省人民銀行就從金融風險源頭——企業(yè)風險著手，構(gòu)建重點企業(yè)金融風險早期識別機制。該機制選擇有代表性企業(yè)，持續(xù)性收集各方信息，包括：企業(yè)經(jīng)營風險信息，如是否停工停產(chǎn)、銷售是否正常、有無監(jiān)管部門處罰、用水用電用工等情況；信用風險信息，如交稅、還貸情況等；關(guān)聯(lián)信息，如企業(yè)高管是否涉及司法機關(guān)處理、重大糾紛、涉案等；此外，還包括輿情風險以及其他風險信息。目前，該機制已經(jīng)在全省11個設(shè)區(qū)市推廣運行，實現(xiàn)監(jiān)測重點企業(yè)470家，為防控金融風險、服務實體經(jīng)濟起到了很好作用，得到了省政府領(lǐng)導的肯定。

（二）著力金融風險早預警

為了更好地實施早預警，全省人民銀行不斷豐富金融風險預警工具箱，一方面建立了金融風險區(qū)域分布圖，對全省1065家法人和非法人銀行機構(gòu)監(jiān)測，并通過圖示客觀反映區(qū)域和金融機構(gòu)兩個維度的風險。另一方面，建立金融風險預警提示函，對凡是日常金融風險監(jiān)測過程中發(fā)現(xiàn)的潛在風險，及早向地方政府和金融監(jiān)管部門發(fā)送風險警示函，督促整改，從而將苗頭風險遏制在萌芽狀態(tài)。2017年以來，全省人民銀行下達風險警示函88次，并及時與地方政府溝通聯(lián)系，協(xié)調(diào)指導化解潛在風險。

（三）著力金融風險早發(fā)現(xiàn)

以往，基層人民銀行信息獲取難度較大，不少信息反映滯后，造成對于金融風險的協(xié)調(diào)反應慢、成本高、化解難。為了暢通信息渠道，提高風險獲取的前瞻性和時效性，全省人民銀行主動爭取省委省政府領(lǐng)導支持，與省內(nèi)金融監(jiān)管部門、省直管理部門11個單位達成共識，建立了江西省區(qū)域金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)合作機制，充分整合散落在各個部門的監(jiān)管信息，從而實現(xiàn)風險的前瞻應對。這個機制主要有三個特點：一是出臺早，在全國金融工作會議之前，全省金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)合作機制就落地實施；二是規(guī)格高，由分管副省長任組長，人民銀行南昌中心支行行長和省金融辦主任任副組長，辦公室設(shè)在人民銀行南昌中心支行；三是部門全，對于涉及金融風險信息的部門，全部納入領(lǐng)導小組，為風險早處置提供了有力保障。

（四）著力金融風險早處置

風險早處置是風險化解的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，越早行動越有利于占得先機。一方面，全省人民銀行建立健全金融突發(fā)事件應急預案，從風險處置的頂層設(shè)計著手，增強各部門的協(xié)調(diào)聯(lián)動，提高風險化解的針對性和科學性。另一方面，健全重大事項報告制度，依托網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)測和金融機構(gòu)報送兩個渠道，多方收集風險苗頭信息。其中：對于發(fā)生的重大風險及時采取措施，協(xié)助地方政府及時處置；對于網(wǎng)絡(luò)負面輿情，及早了解輿情信息的原因和情況，有力指導金融機構(gòu)進行化解。此外，還健全了“兩綜合、兩管理”機制，對金融機構(gòu)執(zhí)行人民銀行政策管理和規(guī)定進行評價，對有關(guān)經(jīng)營問題進行提示，督促金融機構(gòu)強化整改，提高合法合規(guī)意識。

二、當前防控金融風險亟待解決的問題

（一）金融發(fā)展路徑的慣性依賴問題

一是金融逐利慣性不減，出現(xiàn)“脫實向虛”。前些年，我國金融業(yè)快速發(fā)展，既源于中國宏觀經(jīng)濟快速增長的推動，也受益于金融改革創(chuàng)新的不斷深入。在我國經(jīng)濟進入新常態(tài)以及互聯(lián)網(wǎng)金融快速發(fā)展的背景下，習慣于粗放式規(guī)模擴張的金融業(yè)進入了發(fā)展瓶頸，特別是在實體經(jīng)濟不景氣的斥力下，金融業(yè)出于逐利本能，通過不規(guī)范經(jīng)營和放大杠桿等方式，追求短期資本回報，出現(xiàn)了“脫實向虛”。

二是金融資源配置錯位，資金過度流向房地產(chǎn)等獲利較大的領(lǐng)域。一方面，在實體經(jīng)濟不景氣的同時，多數(shù)城市房地產(chǎn)價格增速較快，利潤空間較大，更進一步促使金融資源進入房地產(chǎn)領(lǐng)域。另一方面，由于政府兜底，投入政府公益性建設(shè)或者棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域的收益較高，大量金融資源通過理財?shù)韧ǖ劳断蛘谫Y平臺。由于金融業(yè)一直依賴政府和房地產(chǎn)，這種慣性依賴促使資源配置越發(fā)扭曲。據(jù)財政部網(wǎng)站發(fā)布的《2018年6月地方政府債券發(fā)行和債務余額情況》顯示，截至2018年6月末，全國地方政府債務余額16.79萬億元。

三是銀行機構(gòu)踩紅線、觸底線的情況時有發(fā)生。據(jù)江西銀監(jiān)局網(wǎng)站披露，在江西省“三違反、三套利、四不當”檢查中發(fā)現(xiàn)，違規(guī)為非標資產(chǎn)擔保、同業(yè)資金空轉(zhuǎn)套利等違法違規(guī)問題1023個，涉及金額996億元。以上操作易導致信貸流向不受控制、資金脫實向虛等。

（二）部分金融市場法規(guī)滯后或缺失問題

一是現(xiàn)有金融法制建設(shè)滯后。一方面，從上位法看，我國缺少《期貨交易法》等制度。另一方面，小貸公司、典當行、擔保公司等非存款類金融機構(gòu)以及民間借貸等實際上從事的是金融業(yè)務，但是在上位法中卻沒有明確的法律地位。

二是現(xiàn)有正規(guī)金融監(jiān)管的法律法規(guī)不適合新型金融領(lǐng)域。這表現(xiàn)在兩個方面：第一，一些互聯(lián)網(wǎng)金融平臺容易鉆法律空子，特別是現(xiàn)有法律并未對以互聯(lián)網(wǎng)理財、互聯(lián)網(wǎng)資產(chǎn)管理等為名的各類公司屬性做出明確規(guī)定，對于互聯(lián)網(wǎng)公司開展的各類業(yè)務難以鑒別其合法性；第二，對于交叉性金融控股集團，目前我國還暫未出臺有關(guān)金融控股集團的法律法規(guī)，對于其監(jiān)管還缺少法律依據(jù)。

（三）金融監(jiān)管的滯后以及監(jiān)管資源的分散

一是金融監(jiān)管的前瞻能力不足。一些監(jiān)管部門發(fā)展與監(jiān)管職能錯位，對互聯(lián)網(wǎng)金融業(yè)務的了解認識存在較大差異甚至分歧，容易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，某互聯(lián)網(wǎng)金融平臺利用了監(jiān)管漏洞，將線下小額貸款公司的牌照用于線上放貸，監(jiān)管部門很難實現(xiàn)對風險事件的預判和檢測，從而很難發(fā)現(xiàn)潛在風險。

二是金融監(jiān)管的責權(quán)不清晰以及協(xié)調(diào)難。當前影子銀行、各類地方性資產(chǎn)交易平臺、以P2P為代表的互聯(lián)網(wǎng)金融，跨越了銀行、證券、基金、保險、信托等多個領(lǐng)域，并不斷突破監(jiān)管邊界。一方面，由于各監(jiān)管機構(gòu)目標各異，法律法規(guī)分散，單一金融監(jiān)管機構(gòu)難以協(xié)調(diào)多個部門。另一方面，由于金融管理職責劃分僅有原則性規(guī)定，各金融管理部門履職邊界模糊、職能定位不清，造成各金融管理部門之間“監(jiān)管合作難”和“合力處置風險難”，形成監(jiān)管真空和重復監(jiān)管并存的現(xiàn)象。此外，中央和地方金融監(jiān)管職能不清晰，一些金融活動游離在金融監(jiān)管之外。

三是金融監(jiān)管與地方經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同不力。由于地方財權(quán)和地方事權(quán)的非對稱性和不平衡發(fā)展，使地方政府長期面臨資金缺口，是地方債務形成的重要原因。從目前地方政府融資平臺看，2017年財政部50號文和87號文進一步規(guī)范政府融資行為，全面收緊了城投平臺、產(chǎn)業(yè)基金、政府購買等方式的變相舉債行為，部分縣級融資平臺達不到發(fā)債門檻，而現(xiàn)在資管新規(guī)出臺后，以往的變相投向融資平臺的資金要逐步壓縮，極有可能引發(fā)違約風險，從而產(chǎn)生處置帶來的新風險。

（四）金融市場發(fā)展不完善不平衡問題

一是金融投資需求與優(yōu)質(zhì)金融產(chǎn)品和服務供給不平衡。當前我國已躍升為世界上第二大經(jīng)濟體，人民群眾生活改善明顯，富裕程度逐步提升，對投資理財?shù)冉鹑诋a(chǎn)品和服務需求越來越迫切，但是當前我國金融市場能夠提供的金融服務和產(chǎn)品較為有限，質(zhì)量良莠不齊、種類偏少不全，難以滿足人民群眾的投資需求，一定程度上給非法集資活動提供了生存空間，擾亂了良好的金融秩序。

二是直接融資與間接融資的不平衡。近年來，我國融資結(jié)構(gòu)有所優(yōu)化，但直接融資占比偏低，以銀行信貸為主的間接融資仍然占據(jù)主導地位。由于直接融資市場發(fā)育尚不完善，企業(yè)融資主要還是依靠銀行機構(gòu)，從而造成銀行機構(gòu)風險過于集聚。

三是金融市場環(huán)境亟待優(yōu)化。近年來，全省社會信用體系建設(shè)取得了長足發(fā)展。但是，由于長期以來信用機制缺失，對不講信用者缺少懲罰機制，造成失信者獲利、守信者吃虧，加劇了金融資源配置的結(jié)構(gòu)性失衡。比如，調(diào)研發(fā)現(xiàn)的一起民間融資事件，其主要是部分人員以從事高額利潤項目為幌子，編造各種借口，利用投資者貪利和盲目從眾的心理，從民間融資約2.8億元，后因資金鏈斷裂，被投資人逼債才“東窗事發(fā)”。

（五）金融信息的不對稱問題

一是金融市場信息存在不對稱。2015年以來股市配資、云南泛亞、“E租寶”等事件爆發(fā)，一方面是因為監(jiān)管規(guī)則缺失，另一方面也因監(jiān)管部門對金融風險缺乏準確把握和提早應對。如2015年股災中，早期監(jiān)管部門雖然知道場外配資有杠桿，但不清楚杠桿率究竟有多高。

二是金融市場信息割裂。由于監(jiān)管數(shù)據(jù)呈碎片化、零散化，缺乏有效順暢的共享渠道，導致監(jiān)管部門難以及時、全面地掌握金融業(yè)整體運行風險。從金融穩(wěn)定協(xié)調(diào)合作機制建立運行情況看，總體運行良好，但仍存在一定程度的信息割裂，有的部門出于信息保密的需要，不愿意提供信息內(nèi)容。

（六）金融創(chuàng)新的不規(guī)范、不透明問題

一是金融產(chǎn)品嵌套疊加增加了不透明度。近年來，我國金融創(chuàng)新步伐加快，一些資管通道業(yè)務與結(jié)構(gòu)化工具相結(jié)合并廣泛運用，衍生出眾多交易結(jié)構(gòu)日趨復雜的金融創(chuàng)新產(chǎn)品、新交易模式，導致資金來源和最終投向不明、底層資產(chǎn)不明晰等問題。

二是金融科技的交易過程和信息披露不透明。一方面，在互聯(lián)網(wǎng)虛擬環(huán)境下，金融科技平臺的交易信息僅局限于內(nèi)部了解，交易過程并沒有向外界包括金融監(jiān)管部門開放，容易引發(fā)道德風險。另一方面，當前制度層面對于互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的信息披露規(guī)范性要求不高，一些互聯(lián)網(wǎng)金融服務平臺披著“金融創(chuàng)新”外衣渾水摸魚，推出的很多產(chǎn)品借助跨區(qū)域、跨平臺的方式掩蓋產(chǎn)品真相，或者虛假設(shè)置項目，甚至從事自融、非法集資、龐氏騙局、金融詐騙等違法犯罪活動。

三是一些新型金融實體缺乏應有的規(guī)范。一方面，一些金融控股公司結(jié)構(gòu)復雜，信息披露不到位，關(guān)聯(lián)交易不易察覺，交叉性風險較大，將加大金融體系風險。另一方面，各地以金融創(chuàng)新和打造區(qū)域金融中心為名，郵幣卡、貴金屬、原油類、金融資產(chǎn)、股權(quán)、文化產(chǎn)權(quán)等各類地方交易場所如雨后春筍般涌現(xiàn)，其規(guī)模和風險性質(zhì)難以確定，加劇了金融市場的脆弱性，積聚了較大的金融風險。

三、做好金融風險防控工作的幾點思考

基層人民銀行做好防控金融風險工作，關(guān)鍵要處理好幾個方面的關(guān)系。

（一）處理好回歸本源與防范風險的關(guān)系

金融和實體經(jīng)濟是共生共榮的關(guān)系，服務實體經(jīng)濟既是金融立業(yè)之本，也是防范金融風險的根本舉措。基層人民銀行一方面要引導金融行業(yè)專注主業(yè)，注重發(fā)展普惠金融、科技金融和綠色金融，引導更多金融資源配置到經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)；另一方面要積極引導中小銀行調(diào)整業(yè)務結(jié)構(gòu)，服務創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，從而真正回歸本源，為支持地方實體經(jīng)濟發(fā)展提供更大動力。

（二）處理好高質(zhì)量發(fā)展與防控風險的關(guān)系

唯有金融業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，才能守住維護金融安全的底線，防范和化解重大金融風險。基層人民銀行首先要引導金融業(yè)從傳統(tǒng)的主要依靠外延擴大，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽績?nèi)涵擴大再生產(chǎn)的發(fā)展；由主要依靠要素投入轉(zhuǎn)換為主要依靠技術(shù)進步、科技創(chuàng)新驅(qū)動。其次，要以金融機構(gòu)優(yōu)化提升金融業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。目前，我國金融行業(yè)的基本矛盾正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，從以往單純追求資金供給的數(shù)量矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)樽非筚Y金供求結(jié)構(gòu)平衡的質(zhì)量矛盾。為此，要引導金融業(yè)不斷在金融體系、行業(yè)布局等方面下功夫，逐步完善內(nèi)部體系，平衡資金供求結(jié)構(gòu)，提升資金配置效率。

（三）處理好加強監(jiān)管與防范風險的關(guān)系

強化監(jiān)管是防范風險的重要手段。一是要加強金融監(jiān)管制度的頂層設(shè)計，盡快出臺《金融控股公司監(jiān)管辦法》等基礎(chǔ)性制度，規(guī)范金融控股公司、民間借貸、小額貸款公司等行為，為基層人民銀行履職提供保障。二是基層人民銀行要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮人民銀行機構(gòu)的力量，統(tǒng)籌系統(tǒng)性風險防控與重要金融機構(gòu)監(jiān)管，對綜合經(jīng)營的金融控股公司及跨市場跨業(yè)務跨區(qū)域金融產(chǎn)品，落實監(jiān)管責任，全面建立功能監(jiān)管框架，強化綜合監(jiān)管。三是發(fā)揮中央和地方兩個積極性，中央金融監(jiān)管部門進行統(tǒng)一監(jiān)管指導，制定統(tǒng)一的金融市場和金融業(yè)務監(jiān)管規(guī)則；地方負責地方金融機構(gòu)風險防范處置，維護屬地金融穩(wěn)定。四是基層人民銀行要加快推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計，按照《國務院辦公廳關(guān)于全面推進金融業(yè)綜合統(tǒng)計工作的意見》，制定完善金融業(yè)綜合統(tǒng)計標準，建立金融大數(shù)據(jù)平臺，全面收集交叉性金融、互聯(lián)網(wǎng)金融機構(gòu)、地方金融組織統(tǒng)計等信息，提高防范系統(tǒng)性金融風險的研判能力。

（四）處理好宏觀調(diào)控與防范風險的關(guān)系

宏觀調(diào)控對系統(tǒng)性風險的識別、引導和化解至關(guān)重要?；鶎尤嗣胥y行一是要加強和改善宏觀調(diào)控職能，充分發(fā)揮貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架的重要作用，擴大宏觀審慎政策的覆蓋范圍，引導和推動金融機構(gòu)審慎經(jīng)營，從源頭上有效控制宏觀杠桿率和重點領(lǐng)域信用風險。二是要發(fā)揮貨幣政策的引導作用，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，進一步優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)，有力支持精準脫貧、污染防治等重大戰(zhàn)略的推進。三是落實差別化存款準備金制度，把握好流動性總閘門，確保轄內(nèi)銀行體系流動性合理充裕。四是加強自律機制建設(shè)，提高機構(gòu)利率定價能力，維護利率市場運行秩序。

（五）處理好深化改革與防范風險的關(guān)系

全面深化改革是金融發(fā)展的根本動力，也是防范化解金融風險的主要途徑。一是深化金融市場改革。積極有序發(fā)展股權(quán)融資，穩(wěn)步提高直接融資比重。積極發(fā)展債券市場，擴大債券融資規(guī)模，豐富債券市場品種，統(tǒng)一監(jiān)管標準，滿足不同企業(yè)的發(fā)債融資需求。優(yōu)化金融信用環(huán)境，引導金融機構(gòu)優(yōu)化金融服務產(chǎn)品，為社會大眾提供更多樣、更豐富的金融產(chǎn)品。二是深化金融改革。通過完善現(xiàn)代金融企業(yè)制度，完善公司法人治理機制，加強外部市場約束，從根本上解決金融體系亂象的問題。嚴格限制和規(guī)范非金融企業(yè)投資金融機構(gòu)，從制度上隔離實業(yè)板塊和金融板塊。

（六）處理好金融創(chuàng)新與防范風險的關(guān)系

金融創(chuàng)新是一把“雙刃劍”，在提升資源配置效率、豐富金融產(chǎn)品的同時，也會帶來潛在的金融風險。對于金融創(chuàng)新，基層人民銀行一是要及時關(guān)注，動態(tài)跟蹤分析創(chuàng)新產(chǎn)品的交易情況、風險傳遞和規(guī)模變化。二是要引導金融機構(gòu)加強風控制度建設(shè)和風險統(tǒng)計監(jiān)測。三是要建立全面系統(tǒng)的風險監(jiān)測預警體系，保證及時掌握業(yè)務運行情況，評判業(yè)務運行風險。四是要規(guī)范金融創(chuàng)新產(chǎn)品的設(shè)計和信息披露，特別是對復雜金融產(chǎn)品、互聯(lián)網(wǎng)金融產(chǎn)品的交易過程和信息披露的規(guī)范，對于互聯(lián)網(wǎng)平臺及時納入網(wǎng)聯(lián)監(jiān)管平臺，從而提高監(jiān)管前瞻能力。通過及時排查和堵塞漏洞，規(guī)范引導金融機構(gòu)開展金融創(chuàng)新業(yè)務，進一步合理配置信貸資源，支持地方經(jīng)濟發(fā)展取得更大成效。