淺析環(huán)境人格利益侵害的行政介入

張麗君

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

洛克認(rèn)為，“任何人放棄其自然自由并受制于公民社會(huì)的種種限制的唯一的方法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成為—個(gè)共同體?！盵1]當(dāng)人們利益受到侵害時(shí)，共同體需要給予其幫助，因此，當(dāng)人的環(huán)境人格利益受到侵害時(shí)，行政介入無(wú)疑是必須的，而且相對(duì)于其他有權(quán)主體的介入，其具有不可比擬的優(yōu)勢(shì)。

一、環(huán)境人格利益侵害行政介入的意義

第一，無(wú)論是行政裁決還是行政調(diào)解都可以弱化正義雙方對(duì)抗的情緒。第二，行政主體對(duì)其轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境、文化、經(jīng)濟(jì)狀況較為熟悉，監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)測(cè)站點(diǎn)的設(shè)立使其能掌握較為翔實(shí)的環(huán)境信息，工作人員也多具有相應(yīng)的專(zhuān)業(yè)背景。第三，程序簡(jiǎn)單、方式靈活的行政介入可以充分考慮雙方利益，尤其是在無(wú)法可依的情況下能迅速、有效地解決問(wèn)題。第四，“行政調(diào)解與行政裁決……往往不對(duì)當(dāng)事人收費(fèi)，降低了當(dāng)事人的成本。”[2]而且行政介入不需另設(shè)專(zhuān)門(mén)的糾紛解決機(jī)構(gòu)，其只是現(xiàn)行行政主體的法定職責(zé)，相對(duì)于法院而言，其整體運(yùn)行成本要小得多，而且兼顧了雙方當(dāng)事人的利益，當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果抗拒小，也降低了執(zhí)行成本，促進(jìn)了整體社會(huì)效益的增加。第五，環(huán)境人格利益侵害行政介入對(duì)權(quán)利法定的要求并不如訴訟程序高，而且無(wú)論是行政調(diào)解還是行政裁決，無(wú)論是依申請(qǐng)還是主動(dòng)做出，其都是行政主體的職責(zé)，必須予以解決，提供良好的環(huán)境屬于法定職責(zé)范疇。因此，環(huán)境糾紛不會(huì)像訴訟那樣，由于缺少請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)而予以駁回。而且，行政主體對(duì)相關(guān)糾紛的解決經(jīng)驗(yàn)，可以逐漸形成較為穩(wěn)定的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，不僅可以解決相似的案件，預(yù)防類(lèi)似糾紛的發(fā)生，也可為立法提供寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。第六，在專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)的環(huán)境侵權(quán)案件中，環(huán)境行政鑒定對(duì)于案件的結(jié)果具有至關(guān)重要的作用。盡管我們?yōu)榱朔乐故芎θ素?fù)擔(dān)過(guò)重，或采用舉證責(zé)任倒置或采用因果關(guān)系推定等方式，但是無(wú)論采用什么方式，只不過(guò)是舉證責(zé)任在原告與被告之間的轉(zhuǎn)移，而不管結(jié)果是傾向原告還是被告，總需要有人來(lái)承擔(dān)舉證責(zé)任，對(duì)該主體而言，行政鑒定將對(duì)其主張起到?jīng)Q定性的作用。

二、環(huán)境人格利益侵害糾紛中的行政調(diào)解

（一）行政調(diào)解的含義

1.行政調(diào)解的主體。學(xué)界有種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)將行政調(diào)解的主體限定為行政機(jī)關(guān)，但是這樣一種限定使行政調(diào)解的主體范疇過(guò)于狹窄。人們尋求行政調(diào)解來(lái)解決糾紛，是出自于對(duì)行政權(quán)力的敬畏和信任。但是承載了行政權(quán)力的行政主體，從行政法理上講，不僅僅是行政機(jī)關(guān)，也包括法律、法規(guī)授權(quán)的組織。也就是說(shuō)，法律、法規(guī)授權(quán)的組織在法律、法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi)也可以進(jìn)行調(diào)解，這不違背行政法理，相反僅將主體限縮為行政機(jī)關(guān)才是對(duì)行政主體的不正確認(rèn)識(shí)。

2.行政調(diào)解的范圍。這涉及的是可適用行政調(diào)解糾紛的性質(zhì)。學(xué)界有學(xué)者認(rèn)為行政調(diào)解只能調(diào)解民事糾紛，其理由是“‘行政權(quán)不可處分’理念的遵循”[3]。但是該理念不具有普適意義，其只是貫穿于行政權(quán)剛性授權(quán)領(lǐng)域，而不適用于柔性授權(quán)或者說(shuō)行政主體具有有限處分權(quán)力的領(lǐng)域。隨著社會(huì)生活的復(fù)雜化，民事糾紛或行政糾紛并不是截然分開(kāi)，其往往是交錯(cuò)在一起的，行政調(diào)解可以綜合處理。

3.行政調(diào)解的依據(jù)。行政調(diào)解最重要的依據(jù)無(wú)疑是法律，當(dāng)然此處的法律是廣義的概念。除此之外，政策、公序良俗等也應(yīng)是調(diào)解依據(jù)，畢竟調(diào)解是以利益為導(dǎo)向的。

（二）調(diào)解協(xié)議的效力

通過(guò)對(duì)行政調(diào)解含義的分析我們可以看出，行政調(diào)解是建立在政府與公民從對(duì)抗的“命令”范式轉(zhuǎn)為合作的“服務(wù)”范式的基礎(chǔ)之上，其涉及雙重的關(guān)系：其一是雙方當(dāng)事人的橫向關(guān)系，這是行政調(diào)解的核心關(guān)系，最終調(diào)解協(xié)議的達(dá)成必須出自當(dāng)事人的自愿，行政主體不得強(qiáng)迫；其二是行政主體的引導(dǎo)關(guān)系，行政主體通過(guò)為當(dāng)事人提供方案、依據(jù)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)等措施來(lái)引導(dǎo)當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議。這兩種關(guān)系缺一不可，所以我們不能認(rèn)為行政調(diào)解是具體行政行為。曾有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)解協(xié)議具有合同效力，如果當(dāng)事人反悔，法律應(yīng)規(guī)定可由行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制履行。此觀(guān)點(diǎn)的錯(cuò)誤之處在于將行政調(diào)解視作具體行政行為、將協(xié)議視作具體行政行為確定的義務(wù)，但行政調(diào)解行為并非具體行政行為，其不具有執(zhí)行力，并不會(huì)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響。所以，對(duì)調(diào)解協(xié)議不服，不能提起行政訴訟。另外，也不能認(rèn)為行政調(diào)解協(xié)議是在雙方當(dāng)事人合意的基礎(chǔ)上達(dá)成的，調(diào)解協(xié)議沒(méi)有任何法律效力，一旦一方不履行，只需提起民事訴訟即可，行政調(diào)解是資源浪費(fèi)。

事實(shí)上，調(diào)解協(xié)議是在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)之上通過(guò)行政主體的調(diào)解，促使雙方達(dá)成。這種協(xié)議本質(zhì)上與民法中的合同并無(wú)不同，無(wú)非有行政機(jī)關(guān)的介入，但是行政機(jī)關(guān)的意志并不會(huì)強(qiáng)加給當(dāng)事人，其體現(xiàn)了平等主體的意思自治，因此該協(xié)議的效力與民事合同效力是一樣的，一旦一方當(dāng)事人反悔，對(duì)方當(dāng)事人自可提起民事訴訟，但是這并不意味著行政主體的調(diào)解無(wú)任何價(jià)值，否則行政調(diào)解存在的必要性就大打折扣。當(dāng)事人反悔的結(jié)果并非是協(xié)議無(wú)法律效力，相反，只要雙方自愿達(dá)成，協(xié)議合法就當(dāng)然有效。只不過(guò)，一旦雙方對(duì)該協(xié)議出現(xiàn)不履行的情況，提起的應(yīng)是民事訴訟，與行政機(jī)關(guān)無(wú)關(guān)，其中并不存在行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制問(wèn)題，也不存在行政資源浪費(fèi)的問(wèn)題。

三、環(huán)境人格利益侵害糾紛中的行政裁決

（一）行政裁決的性質(zhì)

有觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，行政裁決是依當(dāng)事人的請(qǐng)求，環(huán)保機(jī)關(guān)對(duì)爭(zhēng)執(zhí)事項(xiàng)的處理，因此，其并非環(huán)保機(jī)關(guān)依法定職責(zé)而做出的具體行政行為，而是基于當(dāng)事人的委托授權(quán)，所以當(dāng)事人可隨時(shí)中止處理。這種基于避免將行政機(jī)關(guān)送上被告位置的意圖而產(chǎn)生的理論是站不住腳的。事實(shí)上，行政裁決是行政主體依法律授權(quán)單方做出的、無(wú)須當(dāng)事人同意的、影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的處理性行政行為，其屬于具體行政行為，一旦當(dāng)事人申請(qǐng)，就應(yīng)做出裁決，否則就是行政不作為。如果將行政裁決與民事調(diào)解混同在一起，行政裁決將喪失任何效力和強(qiáng)制力，也不會(huì)有國(guó)家權(quán)力作為支持。而且，行政裁決是兼具司法性與行政性的行為，例如人證、物證、辯論等引入從而使其與司法機(jī)關(guān)的審判行為具有一定的相似性。但卻并不能因此而認(rèn)定其為司法行為，這是因?yàn)椋旱谝?，行政裁決的主體是行政機(jī)關(guān)；第二，其權(quán)威性是來(lái)自于行政權(quán)力而非司法權(quán)威，人們選擇行政裁決的原因在于其靈活性、行政主體的專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性以及裁決程序的簡(jiǎn)便性；第三，行政裁決并不是糾紛解決的最后一道防線(xiàn)，其只是當(dāng)事人的一種選擇，而司法救濟(jì)則是最終的救濟(jì)。因此，行政裁決是具有準(zhǔn)司法性的行政行為，這一點(diǎn)學(xué)界也基本達(dá)成共識(shí)。

（二）行政裁決的司法審查

行政裁決引起的不僅僅是行政爭(zhēng)議，更為深層的是民事?tīng)?zhēng)議，所以如果以行政裁決的對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)的話(huà)，由于其裁決的是民事?tīng)?zhēng)議，可提起民事訴訟，但如果以行政裁決的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)的話(huà)，提起的則是行政訴訟。我國(guó)現(xiàn)有立法對(duì)于行政裁決爭(zhēng)議的訴訟選擇模式有行政訴訟模式，民事訴訟模式，行政訴訟兼顧民事訴訟模式，事實(shí)上不同訴訟模式的選擇都有其考量，但是有些選擇是存在問(wèn)題的。

首先來(lái)看民事訴訟模式。民事訴訟模式的選擇更多的是出于實(shí)務(wù)的考量，因?yàn)樾姓黧w如果參與到訴訟中的話(huà)，將會(huì)加重其負(fù)擔(dān)，而且行政裁決的爭(zhēng)議本質(zhì)上是民事?tīng)?zhēng)議。此類(lèi)模式的選擇過(guò)于考量現(xiàn)實(shí)狀況，但是卻扭曲了行政裁決的性質(zhì)。正如前文所言，行政裁決是具體行政行為，對(duì)具體行政行為提起的訴訟應(yīng)為行政訴訟。此外，行政裁決行為作為具體行政行為應(yīng)具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行力，如果僅對(duì)民事糾紛進(jìn)行訴訟的話(huà)，那就是對(duì)該行為效力的否認(rèn)，而且即使在民事訴訟中將行政裁決作為證據(jù)進(jìn)行審查，如果其不符合證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，法院也無(wú)權(quán)撤銷(xiāo)該行為，所以民事訴訟模式人為造成了司法權(quán)力與行政權(quán)力的沖突，如果行政裁決與司法判決不一致的話(huà)，那么哪一個(gè)效力優(yōu)先呢？現(xiàn)有法理無(wú)法做出回答。

其次從形式上看，表面上行政附帶民事訴訟模式可以彌補(bǔ)民事訴訟模式和行政訴訟模式的不足，從而將兩種糾紛同時(shí)解決，避免了沖突，但是實(shí)際上行政附帶民事訴訟能否成立或者說(shuō)這種附帶是否是真正意義上的附帶呢？答案是否定的。這是因?yàn)閷?duì)于行政附帶民事訴訟而言：第一，兩類(lèi)訴訟的被告不一致，前者是行政主體，后者是爭(zhēng)議當(dāng)事人，而且兩訴訟的原告也經(jīng)常不一致。第二，兩類(lèi)訴訟的原因不一致，前者認(rèn)為是行政主體侵害了其權(quán)益，如適用法律錯(cuò)誤等，后者認(rèn)為爭(zhēng)議相對(duì)方侵害了其權(quán)益。第三，行政訴訟對(duì)應(yīng)的是行政法律關(guān)系，而民事訴訟對(duì)應(yīng)的是民事法律關(guān)系，兩類(lèi)行為是由不同主體所引起的。第四，行政訴訟的審理結(jié)果并不能直接免去民事訴訟當(dāng)事人的舉證責(zé)任，前者關(guān)注的是行政行為的違法性審查等問(wèn)題，后者關(guān)注的是民事?tīng)?zhēng)議的事實(shí)、證據(jù)等是否足以支持當(dāng)事人的主張。所以，所謂的行政附帶民事訴訟，本質(zhì)上與刑事附帶民事訴訟完全不同，其不過(guò)是兩個(gè)訴訟的簡(jiǎn)單相加，唯一的連接點(diǎn)只不過(guò)是行政裁決是否有效，從而決定了民事訴訟是否有進(jìn)行的必要。一旦可以繼續(xù)進(jìn)行，對(duì)于民事訴訟的原告而言，這種附加所帶來(lái)的是本應(yīng)由民事審判庭審理的案件交由行政審判庭來(lái)解決。因此，這并沒(méi)有減輕當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)，相反損害了我國(guó)現(xiàn)有的“分庭審理”機(jī)制。所以，本文認(rèn)為不應(yīng)實(shí)行行政附帶民事訴訟模式，而是應(yīng)各歸各位，采用行政訴訟模式來(lái)解決行政裁決爭(zhēng)議。

行政訴訟模式則彌補(bǔ)了民事訴訟模式的缺陷，其承認(rèn)了行政裁決的具體行政行為的定位，但是由于行政裁決涉及到兩方面的爭(zhēng)議，甚至在更多的時(shí)候，民事?tīng)?zhēng)議才是當(dāng)事人所關(guān)注的焦點(diǎn)，而行政訴訟僅對(duì)行政裁決進(jìn)行合法性的審查，從而做出維持或撤銷(xiāo)的判決。如果是前者，民事?tīng)?zhēng)議自然也得到了維持，但是如果是后者，則會(huì)出現(xiàn)“官了民不了”的情況。此時(shí)，仍然需要當(dāng)事人再次申請(qǐng)裁決或提起訴訟，這可能導(dǎo)致惡性循環(huán)，人為增加了當(dāng)事人、法院以及行政主體的負(fù)擔(dān)。而且現(xiàn)有的行政訴訟對(duì)行政裁決的處理結(jié)果要么是維持要么是撤銷(xiāo)，并沒(méi)有賦予法院變更權(quán)，這在現(xiàn)實(shí)會(huì)出現(xiàn)再由行政主體進(jìn)行裁決的情況，容易導(dǎo)致糾紛久拖不決。因此，應(yīng)賦予法院有限的變更權(quán)，對(duì)明顯不當(dāng)、顯失公正的行政裁決進(jìn)行變更，畢竟合法不僅僅是形式意義上的合法，也是實(shí)質(zhì)意義上的合“法”。這樣不僅減少了社會(huì)成本，也減少了個(gè)人成本，更有利于促進(jìn)社會(huì)效益的增加。

四、環(huán)境人格利益侵害糾紛中的環(huán)境行政鑒定

環(huán)境行政鑒定制度，是指環(huán)保行政機(jī)關(guān)基于其職責(zé)，應(yīng)當(dāng)事人的申請(qǐng)或法院的委托，就環(huán)境侵權(quán)糾紛的專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題依法進(jìn)行的鑒定，其中尤以因果關(guān)系鑒定為重。環(huán)境行政鑒定是專(zhuān)業(yè)性鑒定，涉及專(zhuān)業(yè)的技術(shù)、專(zhuān)業(yè)的設(shè)備、專(zhuān)業(yè)的人員，其在環(huán)境人格利益侵害糾紛案件中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。這是因?yàn)橄鄬?duì)于其他侵權(quán)案件，環(huán)境人格利益侵害案件有極強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)性：第一，加害人對(duì)受害人往往并非是直接面對(duì)面的侵害，其更多要借助于一定的環(huán)境為媒介，即使是直接的侵害，例如輻射，但輻射對(duì)人的侵害是無(wú)形的，人無(wú)法直接感知，當(dāng)人體有所反映時(shí)，也就意味著人體已經(jīng)遭受了不可挽回的極其嚴(yán)重的危害，此時(shí)的彌補(bǔ)對(duì)于受害人而言已不具備補(bǔ)償?shù)囊饬x。第二，環(huán)境侵害行為對(duì)受害人帶來(lái)的危害程度究竟有多大很難界定。因?yàn)榍趾π袨橥c其他因素結(jié)合在一起才造成了損害的產(chǎn)生，侵害到底占多大的比重很難確定，而且損害的產(chǎn)生往往還與個(gè)人的身體差異相聯(lián)系，這導(dǎo)致法律中所采用的“一般人”標(biāo)準(zhǔn)在此類(lèi)案件中不能完全適用。第三，侵害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系很難確定。隨著科技的發(fā)展，社會(huì)專(zhuān)業(yè)化程度越來(lái)越高，即使人們接受了各種教育，但在環(huán)境人格利益侵害案件中，人們大多不具有相應(yīng)的知識(shí)來(lái)確定因果關(guān)系的成立。而這些問(wèn)題不解決，就意味著受害人往往得不到救濟(jì)，很明顯這不利于個(gè)人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)的穩(wěn)定。

經(jīng)過(guò)20多年的實(shí)踐，我國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)、設(shè)備、人員的專(zhuān)業(yè)性無(wú)疑使其成為最佳環(huán)境侵權(quán)行政鑒定的承擔(dān)主體。雖然作為環(huán)保機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其在鑒定過(guò)程中無(wú)疑要受到政府干預(yù)、相關(guān)部門(mén)之間缺乏溝通與協(xié)調(diào)、技術(shù)設(shè)施的不完備和人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)欠缺等問(wèn)題的制約，但這并不是否認(rèn)環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)成為鑒定主體的理由之所在，有些缺陷可以通過(guò)設(shè)備更新和人員素質(zhì)提升來(lái)加以彌補(bǔ)，有些缺陷則可以通過(guò)立法完善來(lái)彌補(bǔ)，例如責(zé)任的規(guī)定和加強(qiáng)、協(xié)調(diào)機(jī)制的建立等。從我國(guó)現(xiàn)狀來(lái)看，環(huán)保機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)相對(duì)于其他機(jī)構(gòu)而言在鑒定方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，因此，環(huán)境行政鑒定制度的建立是可行的。然而，我國(guó)法律中僅有環(huán)境行政處理的條款并沒(méi)有涉及行政鑒定，這就導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)生活中，環(huán)保機(jī)關(guān)并不愿意接受委托或申請(qǐng)，畢竟“公務(wù)人”擺脫不了其“經(jīng)濟(jì)人”的本質(zhì)，“趨利避害”是其正常選擇。與此同時(shí)，唯一可以相抗衡的社會(huì)機(jī)構(gòu)在我國(guó)并沒(méi)有真正建立起來(lái)，這必然導(dǎo)致環(huán)境行政處理結(jié)果不能使糾紛當(dāng)事人滿(mǎn)意。因此，環(huán)保機(jī)關(guān)的行政鑒定職責(zé)應(yīng)在法律中加以規(guī)定，畢竟環(huán)境人格利益侵害案件中行政鑒定是受害人能否得到救濟(jì)的至關(guān)重要的因素，也關(guān)涉到環(huán)境污染或破壞的確定。只有如此，環(huán)保機(jī)關(guān)才能承擔(dān)起職責(zé)，一旦其拒絕申請(qǐng)或委托，則將承擔(dān)行政不作為責(zé)任。

行政鑒定屬于鑒定行為而非具體行政行為。這與上文規(guī)定并不矛盾。對(duì)于行政鑒定的性質(zhì)界定，學(xué)界有不同的看法：一是認(rèn)為其是行政行為。理由在于雖然“其雖沒(méi)有直接對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，但同樣也反映了行政主體以行政權(quán)力為依據(jù)的認(rèn)識(shí)、判斷和觀(guān)念”[4]。一是認(rèn)為其為鑒定行為，而非行政行為。因?yàn)樾姓b定是行政處理和訴訟中的證據(jù)，其并不會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接的影響，因此當(dāng)事人并不能就結(jié)論本身提起行政訴訟。筆者贊同后一種觀(guān)點(diǎn)，因?yàn)橐豁?xiàng)具體行政行為的確認(rèn)除了必須由行政主體做出外，其必須對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響，但是行政鑒定行為并非如此，相反，其是行政主體做出直接影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的具體行政行為的重要參考，所以，對(duì)行政鑒定結(jié)論不服并不能提起行政訴訟，只是作為行政處理和訴訟的證據(jù)形式，其必須服從證據(jù)規(guī)則。因此，對(duì)行政鑒定行為不可提起行政訴訟不意味著其效力長(zhǎng)存，仍然可能出現(xiàn)重新鑒定的情況。當(dāng)需要重新鑒定時(shí)，可以提請(qǐng)其他鑒定機(jī)構(gòu)，并不僅限于上級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新鑒定，這是因?yàn)榧?jí)別差異與效力無(wú)關(guān)，鑒定的效力來(lái)自科技。