基于產(chǎn)權(quán)介入的政策性森林保險(xiǎn)制度模式研究

潘家坪，蔡彥哲，李慶華，韓慕樵

（南京林業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，南京 210037）

引言

森林保險(xiǎn)是林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理的重要手段，在林業(yè)增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力、穩(wěn)定林業(yè)生產(chǎn)等諸多方面具有不可替代的基礎(chǔ)保障作用，也是實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的必然選擇[1]。林業(yè)自然災(zāi)害頻發(fā)、林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)造成的損失一直是制約林業(yè)發(fā)展和林農(nóng)致富的一個(gè)重要因素。林農(nóng)在取得了長(zhǎng)期穩(wěn)定的林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的特征也隨之凸顯。因此，提高林農(nóng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力成為促進(jìn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重大問題。森林保險(xiǎn)由于投入大、賠付率高等特點(diǎn)，一直發(fā)展緩慢，難以形成規(guī)模，至今還沒有找到可以在大范圍內(nèi)推廣使用的森林保險(xiǎn)模式[2]。有學(xué)者認(rèn)為，森林具有公共物品的特征，森林保險(xiǎn)的受益者是整個(gè)社會(huì)，公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)在森林保險(xiǎn)體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。目前簡(jiǎn)單地依靠財(cái)政支出解決森林保險(xiǎn)的全部問題顯然是不現(xiàn)實(shí)的，已有的森林保險(xiǎn)實(shí)踐也表明，政府的財(cái)政支持雖在很大程度上緩解了森林保險(xiǎn)的高額賠付和低參與率問題，但巨大的財(cái)政支出使財(cái)政不堪重負(fù)。因此，尋求能夠適應(yīng)國(guó)情的、切實(shí)可行的森林保險(xiǎn)模式，對(duì)促進(jìn)森林保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

一、政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展模式的構(gòu)想

根據(jù)林業(yè)及其風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)、森林保險(xiǎn)公共物品的性質(zhì)及國(guó)情有學(xué)者建議要將森林保險(xiǎn)定位為政策性保險(xiǎn)，成立政策性保險(xiǎn)公司，加強(qiáng)政府經(jīng)濟(jì)扶持；加強(qiáng)立法，建立健全森林保險(xiǎn)法律法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)林業(yè)保險(xiǎn)法制化等[3]。森林保險(xiǎn)模式雖被論及，但主要還是出于政府財(cái)政支持的考慮。應(yīng)通過產(chǎn)權(quán)介入的森林保險(xiǎn)制度模式，解決森林保險(xiǎn)有效需求和有效供給不足難題，實(shí)現(xiàn)政府少花錢林農(nóng)積極參與的森林保險(xiǎn)格局。

建立一種能夠容納產(chǎn)權(quán)介入的新型森林保險(xiǎn)合作組織，使從事林業(yè)生產(chǎn)的林農(nóng)，根據(jù)自愿、平等、民主、互利等合作原則，通過繳納保險(xiǎn)費(fèi)的方法，建立保險(xiǎn)基金，共同承擔(dān)林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人損失、集體分?jǐn)偅⑼ㄟ^對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)定使投入與收益對(duì)等。

在新型體系中，最基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)森林保險(xiǎn)合作組織直接經(jīng)營(yíng)森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)向林農(nóng)宣傳，承保、理賠及保險(xiǎn)基金運(yùn)作、盈余分配等具體業(yè)務(wù)。其資金主要來源于林農(nóng)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、社會(huì)捐款、資金收益等。

逐級(jí)分別設(shè)立縣、市、省級(jí)森林保險(xiǎn)合作組織，分別協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、管理、組織各自區(qū)域內(nèi)的森林保險(xiǎn)工作，為下一級(jí)森林保險(xiǎn)合作組織提供再保險(xiǎn)和資金、技術(shù)等支持。逐步建立全國(guó)性政策性森林保險(xiǎn)再保險(xiǎn)公司，為下級(jí)森林保險(xiǎn)合作組織提供政策性再保險(xiǎn)。

縣以上的森林保險(xiǎn)合作組織機(jī)構(gòu)的資金來源主要為下一級(jí)保險(xiǎn)合作組織繳納的再保險(xiǎn)費(fèi)、政府的財(cái)政補(bǔ)貼、積累基金的運(yùn)作盈余、社會(huì)捐助等。

每個(gè)參加保險(xiǎn)的林農(nóng)在繳納保險(xiǎn)費(fèi)后都自動(dòng)成為新型森林保險(xiǎn)合作組織的成員，同時(shí)也是保險(xiǎn)基金集體產(chǎn)權(quán)的部分所有者，享有保險(xiǎn)費(fèi)產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)利[4]。

新型森林保險(xiǎn)合作組織的變革借鑒了人壽保險(xiǎn)領(lǐng)域分紅保險(xiǎn)模式，除風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)的賠付權(quán)外，確認(rèn)林農(nóng)對(duì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行其他資金運(yùn)作所獲得收益的分享權(quán)和保險(xiǎn)基金中個(gè)人剩余的索取權(quán)。

新型森林保險(xiǎn)合作組織的建立和發(fā)展主要是依靠林農(nóng)自身的力量，在這個(gè)過程中政府提供直接或間接的支持，但不干預(yù)保險(xiǎn)合作組織的內(nèi)部事務(wù)。在這種模式下，林農(nóng)處于主體地位，參與的積極性較高。

二、基于產(chǎn)權(quán)介入的政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展模式的優(yōu)點(diǎn)

（一）有利于提高參保率，解決林農(nóng)參加保險(xiǎn)激勵(lì)不足的難題

保險(xiǎn)作為一種互助性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償制度，其“取豐補(bǔ)欠”思想對(duì)于所有投保人整體是合理的，但對(duì)于參加保險(xiǎn)的個(gè)體林農(nóng)來講卻是不夠合理的，存在補(bǔ)到的“欠”不足以抵“豐”，在林農(nóng)收入較低的情況下，保險(xiǎn)費(fèi)收益權(quán)履行的不確定性和不均衡性自然也就使其缺乏參與森林保險(xiǎn)的動(dòng)力。通過產(chǎn)權(quán)介入，使得參保的林農(nóng)除了得到心理安全保障，還有對(duì)保險(xiǎn)基金進(jìn)行其他資金運(yùn)作所獲得收益的分享權(quán)和保險(xiǎn)基金中個(gè)人剩余的索取權(quán)，林農(nóng)處于主體地位，參與的積極性較高[5]。

（二）有利于解決道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，降低展業(yè)成本，解決供給不足難題

新型森林保險(xiǎn)合作組織與現(xiàn)階段的林業(yè)生產(chǎn)發(fā)展水平、林農(nóng)的認(rèn)識(shí)水平相適應(yīng)，收取的保費(fèi)中沒有利潤(rùn)因素，成本較低，預(yù)期的分紅易為林農(nóng)理解和接受[6]。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層的保險(xiǎn)組織成員對(duì)當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)、生活狀況有很好的了解，充分發(fā)揮林農(nóng)之間的信息優(yōu)勢(shì)，有效避免了由于信息不對(duì)稱或信息不完全導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇。保險(xiǎn)費(fèi)收益權(quán)的比例對(duì)等原則有效地解決了現(xiàn)有保險(xiǎn)機(jī)制下保險(xiǎn)費(fèi)收益權(quán)履行的不確定性和不均衡性問題，解決了林農(nóng)參加保險(xiǎn)激勵(lì)不足的難題。

（三）有利于完善風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，解決新型森林保險(xiǎn)合作組織可持續(xù)發(fā)展問題

由于林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)的間相關(guān)性高，一個(gè)災(zāi)害經(jīng)常能在一個(gè)地區(qū)造成巨災(zāi)。這就需要再保險(xiǎn)，以分散集中的風(fēng)險(xiǎn)。但“強(qiáng)有力證據(jù)表明，國(guó)際保險(xiǎn)和再保險(xiǎn)業(yè)不愿或不能對(duì)系統(tǒng)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)提供便利的保險(xiǎn)”[7]。在商業(yè)再保險(xiǎn)無法獲得的情況下，政策性再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的存在就顯得非常必要。新模式是建立國(guó)家全資的政策性再保險(xiǎn)公司。在這種再保險(xiǎn)機(jī)制安排下，發(fā)生巨災(zāi)損失時(shí)可以得到政策性再保險(xiǎn)機(jī)制的保護(hù)。對(duì)森林保險(xiǎn)合作組織承保能力，經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性，分散風(fēng)險(xiǎn)，降低經(jīng)營(yíng)成本，增加可運(yùn)用資金有很好的保護(hù)和促進(jìn)作用，從而解決新型森林保險(xiǎn)合作組織可持續(xù)發(fā)展問題。

三、基于產(chǎn)權(quán)介入的政策性森林保險(xiǎn)發(fā)展模式存在的問題及解決思路

（一）制度保障問題

森林保險(xiǎn)業(yè)務(wù)開展較早的國(guó)家如瑞典、芬蘭等，都以專門的法律對(duì)其地位和運(yùn)作規(guī)則進(jìn)行了特別規(guī)定。日本早在森林保險(xiǎn)運(yùn)行之初就設(shè)立了《森林保險(xiǎn)法》[8]。而我國(guó)至今仍沒有一部規(guī)范的森林保險(xiǎn)法規(guī)。推進(jìn)政策性森林保險(xiǎn)工作，以解決政策性森林保險(xiǎn)無法可依的問題，約束各級(jí)政府對(duì)森林保險(xiǎn)政策支持的隨意性，消除相關(guān)保險(xiǎn)合作組織經(jīng)營(yíng)政策性森林保險(xiǎn)的種種顧慮和擔(dān)憂。新型森林保險(xiǎn)合作組織無論是在自身成立、運(yùn)行機(jī)制、管理體制等方面，還是在享受政府扶持和政策優(yōu)惠方面，都離不開法律的支撐和保障。

（二）政府介入方式選擇問題

新型森林保險(xiǎn)合作組織是林農(nóng)針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制供給不足的一種自發(fā)的制度安排。林農(nóng)自身成本承受能力和對(duì)制度創(chuàng)新的認(rèn)知能力等因素的限制，決定了完全依靠林農(nóng)自發(fā)完成這種組織制度創(chuàng)新是艱難的，其規(guī)范性和生存能力也受到局限，必須通過政府力量的適當(dāng)介入來克服林農(nóng)自發(fā)性制度創(chuàng)新供給的不足。

政府介入的最終目標(biāo)應(yīng)使森林保險(xiǎn)合作組織進(jìn)入自助、自主、自強(qiáng)的良性循環(huán)，最終形成一種有效的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。政府介入這種組織制度創(chuàng)新的方式相應(yīng)定位于扶持、引導(dǎo)和推動(dòng)，而不是強(qiáng)迫性干預(yù)。政府的介入應(yīng)更多地體現(xiàn)在加強(qiáng)合作保險(xiǎn)組織立法建設(shè)、制定經(jīng)濟(jì)扶持政策、進(jìn)行保險(xiǎn)合作組織的管理知識(shí)、保險(xiǎn)技術(shù)培訓(xùn)等方面。介入的方式應(yīng)該是有限支持型[9]。

（三）管理及技術(shù)問題

森林保險(xiǎn)標(biāo)的是處于不斷生長(zhǎng)中的具有鮮活生命力的植物群落，其外在形態(tài)及內(nèi)在價(jià)值無時(shí)無刻不在發(fā)生變化，所以保險(xiǎn)金額很難確定。由于造成森林災(zāi)害的因素很多，加上森林分布地域廣、差異大，危險(xiǎn)發(fā)生頻率難以測(cè)定，給保險(xiǎn)費(fèi)率的科學(xué)合理制定帶來困難。再加上森林標(biāo)的物始終處于動(dòng)態(tài)的生命活動(dòng)之中，投保人森林經(jīng)營(yíng)管理措施的不同，使區(qū)域間森林生產(chǎn)水平差異很大，這就給災(zāi)害損失的計(jì)算帶來困難，損失難以評(píng)估。

森林保險(xiǎn)合作組織在一定程度上缺乏足夠的管理和保險(xiǎn)技術(shù)力量。既有林業(yè)技術(shù)又有保險(xiǎn)技術(shù)的復(fù)合型人才不足，能夠勝任森林保險(xiǎn)的人員嚴(yán)重短缺，所以政府應(yīng)當(dāng)采取對(duì)森林保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)行全面的技術(shù)支持，長(zhǎng)期從有關(guān)大專院校吸收或委托培養(yǎng)高層次專門人才，為森林保險(xiǎn)的持續(xù)發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的后備力量；還應(yīng)組織相關(guān)人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。