論政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的三項基本原則

王 軻

（鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，鄭州 450001）

至2017末，我國60歲及以上、65歲及以上老年人口數(shù)分別占總?cè)丝诘?7.3%（約2.41億人）和11.4%（約1.58億人）[1]，和2016年相比，均增長0.6%，人口老齡化持續(xù)加劇。基于我國養(yǎng)老資源供需緊張、多數(shù)老年人首選居家養(yǎng)老的現(xiàn)實狀況，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)作為養(yǎng)老服務(wù)供給側(cè)改革的創(chuàng)新之舉應(yīng)運而生。由于我國開展購買公共服務(wù)的時間并不長，購買居家養(yǎng)老服務(wù)更是處于起步階段，在購買中還存在一些不規(guī)范不完善的地方，因此亟須探索購買居家養(yǎng)老服務(wù)的推進(jìn)之策，其中就涉及購買服務(wù)的原則問題。筆者認(rèn)為，購買居家養(yǎng)老服務(wù)的原則應(yīng)能體現(xiàn)購買的價值取向、能貫穿購買的全過程、能有普遍的指導(dǎo)意義。需求導(dǎo)向原則、適度普惠原則和競爭性原則即符合這些要求，是購買居家養(yǎng)老服務(wù)中必須予以遵循的三項基本原則。

一、需求導(dǎo)向原則

需求導(dǎo)向，亦稱需要導(dǎo)向，原指企業(yè)根據(jù)消費者的需求，生產(chǎn)出一種或多種商品予以滿足，即消費者需要什么，企業(yè)就生產(chǎn)什么。公共服務(wù)的需求導(dǎo)向，即政府依據(jù)社會公眾對公共服務(wù)的實際需求，主動調(diào)整公共服務(wù)的種類和范圍，使公共服務(wù)的提供和社會公眾的需求相契合，從而實現(xiàn)公共利益。將這一概念進(jìn)一步拓展，購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的需求導(dǎo)向原則，即為了提升老年人的福祉，在購買居家養(yǎng)老服務(wù)時，以老年人對居家養(yǎng)老服務(wù)的實際需求為目標(biāo)，購買有針對性的服務(wù)項目[2]，從而實現(xiàn)“精準(zhǔn)”購買。簡言之，購買居家養(yǎng)老服務(wù)的需求導(dǎo)向，即老年人需要什么服務(wù)，就購買什么服務(wù)。要堅持需求導(dǎo)向的原則。

首先，堅持需求導(dǎo)向是建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)涉及三方主體：政府、社會組織和居家養(yǎng)老老年人。其中，政府是服務(wù)的購買者，社會組織是服務(wù)的承接者，老年人是服務(wù)的接受者（享受者）；政府和老年人居于服務(wù)的兩端，社會組織是中間環(huán)節(jié)。以不同的主體（政府還是老年人）為公共服務(wù)提供的邏輯起點，就會產(chǎn)生兩種不同的服務(wù)提供方式：以政府供給為導(dǎo)向的服務(wù)提供和以老年人需求為導(dǎo)向的服務(wù)提供。前一種服務(wù)提供以政府為本位，提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等均取決于政府的偏好，政府購買什么老年人就只能被動地得到什么，這顯然容易造成政府責(zé)任缺失、老年人權(quán)利流失、服務(wù)內(nèi)容單一、服務(wù)質(zhì)量較低等弊端。后一種方式以居家養(yǎng)老老年人為本位，購買服務(wù)的內(nèi)容和方式取決于老年人的合理需求，老年人需要什么政府就購買什么，政府購買的出發(fā)點和落腳點均以實現(xiàn)老年人的切身利益為目標(biāo)，因此服務(wù)的針對性強(qiáng)、服務(wù)質(zhì)量高。堅持需求導(dǎo)向，將服務(wù)的目標(biāo)定位從政府回歸到老年人，實質(zhì)上就是堅持以人為本，既是服務(wù)型政府的內(nèi)在體現(xiàn)，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的本質(zhì)要求。

其次，堅持需求導(dǎo)向是由老年人居家養(yǎng)老服務(wù)需求的異質(zhì)性決定的。既有的研究表明，具有不同個體特征的老年人，如不同的性別、年齡、婚姻狀況、文化程度、健康狀況、生活自理能力、經(jīng)濟(jì)狀況等的老年人，所需要的養(yǎng)老服務(wù)是不相同的[3]。同時，依據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人們分別有生理、安全、社交、尊重、自我實現(xiàn)等不同的需求，處于不同階段、不同境況的人其需求也存在異質(zhì)性，這一理論也完全適用于居家養(yǎng)老老年人。概言之，老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求是多元化的，需求的多元化也期待政府能夠為他們購買到多樣化的服務(wù)，從而增強(qiáng)老年人的獲得感與幸福感。

在購買居家養(yǎng)老服務(wù)中堅持需求導(dǎo)向原則。

其一，政府要轉(zhuǎn)變工作理念。和之前的政府直接提供公共服務(wù)相比，政府購買公共服務(wù)模式下，政府由服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者的雙重身份，轉(zhuǎn)變?yōu)閱我坏姆?wù)提供者，生產(chǎn)者身份由承接服務(wù)的社會組織承擔(dān)，因此，這要求政府由原來的“劃槳者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫嬲摺保@種轉(zhuǎn)變不僅表現(xiàn)在觀念上，更要體現(xiàn)于實踐中。另外，正如上文所述，以政府供給為主導(dǎo)，服務(wù)項目的決策權(quán)在政府，居家養(yǎng)老老年人只是服務(wù)的被動接受者。這是一個“自上而下”的過程，以需求為導(dǎo)向，要求老年人先“自下而上”地表達(dá)需求愿望，政府再“自上而下”予以提供。這實質(zhì)上是一個上下互動的過程，要求政府努力擺脫以前“單中心”思維的禁錮，轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的“多中心”格局，勇于、樂于接受老年人合理的服務(wù)愿望，并將這些服務(wù)需求通過購買的方式予以滿足。

其二，積極引導(dǎo)老年人參與購買。政府購買公共服務(wù)通常被稱為“百姓點菜，政府買單”。這實質(zhì)上隱含了一個基本的價值前提——“點菜權(quán)”必須在公眾手中，具體到購買居家養(yǎng)老服務(wù)，“點菜權(quán)”應(yīng)該屬于老年人。故而，一定要確保老年人在購買中的“點菜人”地位。只有這樣，購買到的服務(wù)才真正是老年人之所需、老年人之所想的；這樣的“菜”，才會真正適合老年人的口味；這樣的購買，才是真正的“精準(zhǔn)”購買。為此，一方面，購買服務(wù)前，先要暢通老年人表達(dá)服務(wù)需求的渠道，確保老年人的愿望能及時、順暢地得到反映；然后，相關(guān)部門要認(rèn)真對待老年人的合理需求，并將其上升為購買決策。另一方面，在社會組織向老年人提供居養(yǎng)老服務(wù)過程中及提供服務(wù)后，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮老年人對所購買居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督與評估作用。老年人是服務(wù)項目的接受者、受益者，對服務(wù)質(zhì)量的感受也最為深刻，對服務(wù)的評價也最有發(fā)言權(quán)。因此，在服務(wù)監(jiān)督和評價階段應(yīng)將老年人“滿不滿意”作為服務(wù)提供情況的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，確保老年人和評估機(jī)構(gòu)人員具有同樣的話語權(quán)，必要時成立老年人監(jiān)管與評估協(xié)會等機(jī)構(gòu)也是不錯的選擇。

二、適度普惠原則

“適度普惠”原指“適度普惠型社會福利”，和這一概念相關(guān)的還有“補(bǔ)缺型”社會福利與“制度型”社會福利、“選擇型”社會福利與“普惠型”社會福利等概念?！把a(bǔ)缺型”和“制度型”社會福利由美國學(xué)者威倫斯基（Wilensky）和勒博（Lebeaux）于1958年出版的《工業(yè)社會與社會福利》（Industrial Society and Social Welfare）一書中首次提出，劃分的依據(jù)主要是政府在提供福利中的地位和作用（居于主導(dǎo)地位還是次要地位）?！把a(bǔ)缺型”社會福利中社會福利提供以家庭和市場為主、以政府為輔，政府僅起到“補(bǔ)缺”的作用；而“制度型”社會福利則強(qiáng)調(diào)政府在福利提供中的核心地位，主張通過完善的法規(guī)制度體系，由政府向個人提供社會福利；“選擇型”和“普惠型”社會福利是依據(jù)福利方案所包含對象的不同所劃分的兩種福利類型，前者主要針對特殊人群（窮人、病人、殘疾人等），后者則涉及所有社會成員，“從搖籃到墳?zāi)埂钡母＠词瞧栈菪蜕鐣＠牡湫托螒B(tài)。在研究中，普遍將“普惠型”等同于“制度型”，這兩種不同的社會福利劃分方式逐漸演變?yōu)橐环N，包含“補(bǔ)缺型”與“普惠型”兩種形態(tài)。

在我國，盡管在初始階段，不論是政府還是學(xué)界，均對“普惠型”社會福利的提法與內(nèi)涵表現(xiàn)出了極大興趣，但經(jīng)過爭論與斟酌之后，逐漸又回歸到理性層面，進(jìn)而一致認(rèn)為，盡管改革開放后我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入新時代，但距西方學(xué)者對于“普惠型”社會福利的理解還有一定距離，我們已經(jīng)逐步走出了之前主要針對孤老殘幼等特殊困難群體的“補(bǔ)缺型”社會福利模式，正在向更高層面發(fā)展，是一種處于“補(bǔ)缺型”和“普惠型”之間的“適度普惠型”社會福利發(fā)展模式[4]。

基于以上分析，可以認(rèn)為，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的適度普惠原則是指，在既有購買居家養(yǎng)老服務(wù)對象的基礎(chǔ)上，積極拓展購買居家養(yǎng)老服務(wù)項目，逐步擴(kuò)大購買服務(wù)的受益范圍，努力提升居家養(yǎng)老老年人的福利水平[2]，增強(qiáng)所有老年人的獲得感與幸福感。

2000年，上海市盧灣區(qū)民政局開始向盧灣區(qū)八家敬老院聯(lián)合建立的居家養(yǎng)老服務(wù)隊購買困難老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)，這成為我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)開始的標(biāo)志。此后，大連市沙河口區(qū)、南京市鼓樓區(qū)、寧波市海曙區(qū)、武漢市武昌區(qū)、上海市靜安區(qū)、上海市普陀區(qū)、青島市市南區(qū)、杭州市下城區(qū)、杭州市上城區(qū)、蘇州市滄浪區(qū)、北京市、廣州市、天津市、昆明市等地也開始嘗試向社會組織購買居家養(yǎng)老服務(wù)。經(jīng)過十幾年的發(fā)展，購買居家養(yǎng)老服務(wù)實踐已由當(dāng)年的星星之火發(fā)展為現(xiàn)在的燎原之勢。但購買中也存在一個普遍的問題，即享受購買服務(wù)的老年人人數(shù)還比較有限。以南京市鼓樓區(qū)為例，2004—2009年，享受購買服務(wù)的老年人分別為220人、960人、1 300多人、1 600多人、2 000多人和 2 500 多人[5]。目前各地購買居家養(yǎng)老服務(wù)的受益對象一般為經(jīng)濟(jì)困難的失能、半失能老年人、空巢老人及“三無”老年人等，這仍屬于“補(bǔ)缺型”的范疇，因此，亟須擴(kuò)大購買服務(wù)的受益范圍，實現(xiàn)購買居家養(yǎng)老服務(wù)的“適度普惠”。

在購買居家養(yǎng)老服務(wù)中堅持適度普惠原則。

一是要逐步取消購買服務(wù)對象的“資格”限制。將目前所限定的獨居、空巢、“三無”等逐步擴(kuò)展至所有居家養(yǎng)老的老年人，這也是黨的十九大報告提出的要“積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境”的體現(xiàn)。

二是要積極拓寬融資渠道，加大購買服務(wù)的資金投入力度。購買居家養(yǎng)老服務(wù)必須要有充足的資金予以保障，要將購買資金納入預(yù)算，確保?？顚Ｓ茫⒁罁?jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況逐步加大資金投入。

三是要努力拓展購買服務(wù)項目，不斷提升服務(wù)水平。如前所述，購買居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)堅持需求導(dǎo)向原則，老年人的服務(wù)需求是多元的，就應(yīng)購買多樣化的服務(wù)與之對應(yīng)。但目前購買的服務(wù)項目多圍繞老年人的助餐、助浴、助急、助潔、助醫(yī)等展開，其他服務(wù)，如精神慰藉服務(wù)也應(yīng)納入購買服務(wù)清單。相關(guān)研究亦顯示，老年人的身體疾病多是由心理問題造成的，老年人精神上的問題比物質(zhì)上的匱乏更應(yīng)該引起重視。另外，對于服務(wù)項目，絕對不能“一買了之”，還應(yīng)不斷提升服務(wù)質(zhì)量。比如制定相關(guān)服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，確保社會組織保質(zhì)保量地為老年人服務(wù)；同時，將“老年人滿不滿意”納入購買服務(wù)項目的考核指標(biāo)，以此促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量的提高。

三、競爭性原則

公共服務(wù)“提供”和“生產(chǎn)”的分離，是政府購買公共服務(wù)的一個重要特征。在這一框架下，社會組織成為公共服務(wù)的“生產(chǎn)者”，而政府僅僅是服務(wù)的“提供者”。這不僅可以提高政府的服務(wù)效率，還可以減少政府的財政壓力，從而成為政府節(jié)約成本的有效途徑。對成本的節(jié)約，也是政府購買公共服務(wù)受追捧的主要原因之一。當(dāng)然，服務(wù)成本降低隱含的一個重要前提是，購買公共服務(wù)的過程是完全競爭的。經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場競爭理論也表明，在完全競爭市場上，由于信息是完全對稱的，企業(yè)為謀求利潤最大化必須不斷降低生產(chǎn)成本，從而使商品的市場價格降低。故此，認(rèn)為通過購買的方式能夠降低公共服務(wù)的成本，則就默認(rèn)了購買方式下公共服務(wù)的提供市場應(yīng)該是充分競爭的這一基本要件。

但事實并非如此。毋庸置疑，公共服務(wù)和私人物品存在本質(zhì)區(qū)別，期待公共服務(wù)市場和私人物品市場一樣完全競爭有相當(dāng)?shù)碾y度，只有具備一定的條件，如賣方和買方的數(shù)量都比較多且充分了解對方及商品的信息、產(chǎn)品具有同質(zhì)性、要素自由流動等，公共服務(wù)市場才是完全競爭市場。實際上，購買公共服務(wù)模式下，公共服務(wù)提供存在“需求方缺陷”和“供給方缺陷”?！靶枨蠓饺毕荨奔促徺I方存在的不足，是指政府不能掌握所購買服務(wù)或商品質(zhì)量等方面的全部信息，或?qū)λ徺I的服務(wù)或商品不能進(jìn)行準(zhǔn)確界定，以及有可能存在官僚政治等內(nèi)部性問題；“供給方缺陷”即賣方存在的不足，指政府購買的商品或服務(wù)可能沒有預(yù)先存在的市場，或賣方處于壟斷地位或賣方急于回收成本而使買方增加額外成本[6]?！靶枨蠓饺毕荨焙汀肮┙o方缺陷”的存在，使所期望的購買公共服務(wù)是完全競爭的假設(shè)只能存在于理想層面，除非這兩種缺陷都比較小時競爭才有可能。

購買居家養(yǎng)老服務(wù)市場也存在“需求方缺陷”和“供給方缺陷”，購買也缺乏應(yīng)有的競爭性。審視國內(nèi)各地購買居家養(yǎng)老服務(wù)情況，不論是南京市鼓樓區(qū)、寧波市海曙區(qū)等這些購買服務(wù)的先行區(qū)，還是其他地方，購買居家養(yǎng)老服務(wù)大多采用委托購買方式，而非競爭性模式，這顯然有悖于購買公共服務(wù)關(guān)于完全競爭的邏輯假設(shè)。邏輯基礎(chǔ)不存在，在這一基礎(chǔ)上也就很難再衍生出成本節(jié)約的結(jié)果了。同時，所謂一分價錢一分貨，在不完全競爭的情況下，價格低是否等同于貨真價實，也有待進(jìn)一步考證。

回歸競爭性的價值追求，在購買居家養(yǎng)老服務(wù)中堅持競爭性原則。

首先，積極拓展購買方式，盡可能實現(xiàn)競爭性購買。競爭是形成購買關(guān)系的基礎(chǔ)，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，實質(zhì)上是市場化的結(jié)果；而充分競爭，本就是市場的重要體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)明確，委托方式并不是購買的唯一方式，能真正體現(xiàn)購買公共服務(wù)價值的是競爭性購買，委托購買僅用于能夠提供服務(wù)的社會組織非常少時的情形，但即便如此仍應(yīng)謹(jǐn)慎使用。競爭性談判、邀請招標(biāo)、詢價等競標(biāo)方式的競爭性都比委托購買高，這些方式都可以用于購買居家養(yǎng)老服務(wù)。

其次，通過購買的方式實現(xiàn)社會組織的發(fā)展。很多地方不采用競爭購買的方式，其中一個客觀因素是，盡管近幾年我國社會組織獲得了長足發(fā)展，但社會組織數(shù)量還相對有限。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，我國社會組織的總量僅為76.2萬個（其中，社會團(tuán)體35.5萬個，民辦非企業(yè)40.0萬個，基金會6 307個）[1]，相對于我國13.9億的人口來說，社會組織的數(shù)量還比較少。此外，另一個必須要直面的現(xiàn)實是，我國社會組織的發(fā)展極不均衡，各社會組織發(fā)展實力懸殊，能夠承接購買項目，尤其是大型項目的社會組織數(shù)量還比較少，這也在客觀上制約了競爭性購買的使用。因此，推進(jìn)購買居家養(yǎng)老，還需要社會組織的發(fā)展作為支撐。因此，可以采用購買的方式實現(xiàn)社會組織的發(fā)展壯大，比如，在購買初期通過委托方式讓一部分實力不太強(qiáng)但專業(yè)度比較高的社會組織參與購買，通過這種“以購買促發(fā)展”的方式支持社會組織的發(fā)展。社會組織發(fā)展壯大了，能力增強(qiáng)了，在購買中也就具備了采用競爭模式的一個前提條件，市場競爭的作用也就能盡可能得以發(fā)揮出來，競爭性不足甚至缺失的問題也就迎刃而解。

結(jié)語

購買居家養(yǎng)老服務(wù)，本就是一項系統(tǒng)工程。為了推進(jìn)開展這一工程，并保證這一工程質(zhì)量的優(yōu)良性，除了以上述及的三項原則外，還應(yīng)堅持的原則有質(zhì)量效率原則、公開透明原則、責(zé)信原則、正當(dāng)程序原則、適度原則等[7]，而在這諸多項原則中，需求導(dǎo)向原則、適度普惠原則和競爭性原則是最基本的。當(dāng)然，這三項原則之間也不是割裂的，而是相互緊密聯(lián)系的，其中，需求導(dǎo)向原則是購買居家養(yǎng)老服務(wù)的邏輯起點，適度普惠原則是購買居家養(yǎng)老服務(wù)的目標(biāo)，競爭性原則是實現(xiàn)有效購買的保障，三者三位一體，共同推動政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)程。