城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因及對策

薄小奇

（河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，南京 211100）

盡管失地農(nóng)民問題由來已久，但是在我國改革初期，土地調(diào)整在政府計(jì)劃安置下，失地農(nóng)民的就業(yè)得到保障，失地農(nóng)民問題不明顯，沒有造成社會矛盾。但隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化迅猛推進(jìn)，農(nóng)村集體土地越來越多地以種種合法或非法的、公開的或隱蔽的形式變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地后。失地農(nóng)民數(shù)量開始劇增后，失地農(nóng)民問題逐漸被激化成了一個社會矛盾。此時，國家也由原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變成了社會主義市場經(jīng)濟(jì)，失地農(nóng)民的就業(yè)從原來的征地單位按指標(biāo)錄用的方式轉(zhuǎn)變成了征地安置補(bǔ)償、一次性付清的制度安排的方式。這種制度的轉(zhuǎn)變加劇了這一矛盾，因?yàn)槭У剞r(nóng)民的生活毫無準(zhǔn)備地由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，他們失去了賴以生存的土地，也就相當(dāng)于失去了土地所承擔(dān)的基本生活、就業(yè)和養(yǎng)老等多種保障，并在城市中的生活和就業(yè)上面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。城市化過程中的制度性障礙不僅導(dǎo)致失地農(nóng)民與城市居民享受公共服務(wù)于社會保障的“非均等化”，社會機(jī)制不足造成失地農(nóng)民可行能力短缺，使失地農(nóng)民很容易陷入貧困。生存空間的快速變化更是割裂了失地農(nóng)民原有的社會支持網(wǎng)絡(luò)，社會資源的獲取能力下降。城市化進(jìn)程中的被動地位造成了失地農(nóng)民身份認(rèn)同的滯后性和模糊性，城市融入過程艱難。

一、失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因

根據(jù)我國現(xiàn)在的城市化水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，預(yù)計(jì)每年將新增失地農(nóng)民375萬—450萬人，十年后失地農(nóng)民總數(shù)將接近1億人[1]。數(shù)據(jù)表明，失地農(nóng)民人數(shù)在逐年攀升。但是，失地農(nóng)民的保障制度卻沒有逐年完善，兩者之間的時間差導(dǎo)致大量的社會問題的出現(xiàn)，制度、社會和失地農(nóng)民自身都存在著很多問題。

1.法律制度界定不清。我國《憲法》文明規(guī)定，我國土地實(shí)行公有制，即國家所有和農(nóng)民集體所有。但同時規(guī)定，國家為了公共利益的需要可以征用農(nóng)村集體所有的土地（《中華人民共和國憲法》）。在這些規(guī)定中，農(nóng)地的所有權(quán)主體缺位，國家沒有詳細(xì)的界定什么是公共利益，并且征用和招標(biāo)都是政府暗箱操作，農(nóng)民全然不知情。這就導(dǎo)致了政府就可以打著公共利益的幌子，對農(nóng)民實(shí)行廉價的土地征用，而獲得暴利。再者，在我國的行政體系中，沒有科學(xué)的政績評價體系。在地方政府的意識里，政績就是片面地追求經(jīng)濟(jì)效益。盡管我國建有嚴(yán)格的土地征用審批制度，但是審批權(quán)掌握在國務(wù)院和省級人民政府手中，這就導(dǎo)致地方政府干預(yù)土地價格，土地出讓程序不透明，政府暗箱操作嚴(yán)重。

2.征用補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)低。按照我國《土地管理法》的規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及土地附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。其中，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)采取產(chǎn)值倍數(shù)法計(jì)算，即土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)兩項(xiàng)之和最高不超過平均每畝產(chǎn)值的30倍，最低不低于平均每畝年產(chǎn)值的16倍[2]。土地附著物和青草補(bǔ)償費(fèi)按照當(dāng)時的市價給予補(bǔ)償。但是，現(xiàn)實(shí)狀況基本上是按照最低標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，并且現(xiàn)在的補(bǔ)償是一次性的補(bǔ)償，不提供再就業(yè)。補(bǔ)償費(fèi)過低，導(dǎo)致失地農(nóng)民無力購買新房。再加上不提供再就業(yè)，對于人力資本和社會資本低的農(nóng)民來說，在城市融入方面產(chǎn)生很多問題。

3.社會保障體系不健全。土地在農(nóng)民的生活中一直扮演著重要的角色，為農(nóng)民提供最基本的生活資料，只要農(nóng)民手中有土地，就有基本的生活來源。盡管按照現(xiàn)在的消費(fèi)水平，土地不能滿足農(nóng)民吃穿用度的全部需要，但是對其基本生活有所保障，使農(nóng)民充滿安全感。但是目前，政府在沒有建立起農(nóng)民的社會保障體系的情況下，使農(nóng)民突然失去土地，在生活生存形式上向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，并要和城鎮(zhèn)居民支付同樣的生活成本，致使其產(chǎn)生生存危機(jī)。這主要是因?yàn)槌青l(xiāng)二元結(jié)構(gòu)沒有徹底被打破，在城鎮(zhèn)居民中已經(jīng)基本建立的失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險、最低生活保障等社會保障制度并沒有覆蓋到實(shí)地農(nóng)民，他們在勞動就業(yè)、社會保障等方面并未享有與城鎮(zhèn)居民同等的待遇。

4.農(nóng)民處于信息劣勢地位。在我國土地的征用過程中，政府或利益集團(tuán)同農(nóng)民之間存在著一種社會契約關(guān)系。在這一關(guān)系中存在代理成本[3]。因?yàn)檎蚶婕瘓F(tuán)的決策代表的是他們自身的利益而不是農(nóng)民。政府作為公共權(quán)力的主體，加上利益集團(tuán)占有的經(jīng)濟(jì)和信息上的優(yōu)勢，雙方合謀產(chǎn)生“尋租”，實(shí)現(xiàn)各自利益最大化，不顧及失地農(nóng)民的權(quán)益。在信息獲知渠道上，失地農(nóng)民和政府及利益集團(tuán)之間存在差異。農(nóng)民對自己名下的土地，沒有支配和處置權(quán)，缺乏收集信息的動力。在這個社會契約關(guān)系中，農(nóng)民在信息和權(quán)力上都處于劣勢地位，致使他們在以初始信息差別為條件的信息交流過程中，根本無力監(jiān)控政府或利益集團(tuán)的行為。這樣，政府或者利益集團(tuán)很容易向農(nóng)民隱瞞事實(shí)來謀求自身利益，使本身已處于不平等地位的農(nóng)民，處于更加不利的境地。

二、改善失地農(nóng)民現(xiàn)狀的措施

快速的城鎮(zhèn)化必然會影響農(nóng)民的生存利益，失地農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，勢必會導(dǎo)致城市化風(fēng)險的積累，引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。解決失地農(nóng)民的生存問題，是降低城市化成本的內(nèi)在要求。

1.完備我國農(nóng)村土地征用管理制度。我國的土地制度沒有明確指出農(nóng)民對土地的占有權(quán)，農(nóng)民只有對土地的使用權(quán)，沒有處置或變更的最終否決權(quán)。這樣的話，地方政府和村級組織就會很方便地改變土地的權(quán)屬性質(zhì)和土地用途。再者，我國《憲法》雖然對土地的所有權(quán)和公共利益都有明確規(guī)定，但正是由于國家規(guī)定的不完備，公共利益的界定不清晰，使得政府有暗箱操作的空間。所以，要切實(shí)保障農(nóng)民土地權(quán)益，就必須適度放寬和延伸農(nóng)民對土地的權(quán)利，并且要對公共利益進(jìn)行明確的界定，明確公共利益的范圍和項(xiàng)目，這樣才能防止因?yàn)榉陕┒磽p害農(nóng)民權(quán)益。

2.建立科學(xué)的政績考核體系和審批制度。我國的政績觀是片面地追求經(jīng)濟(jì)效益的增長，政府部門為了招商引資，大量地增加建設(shè)用地，進(jìn)行過度的土地征用，使得農(nóng)民的生活得不到保障。因此，我國應(yīng)該建立科學(xué)的政績考核體系，不僅以經(jīng)濟(jì)增長為標(biāo)準(zhǔn)，同時應(yīng)多方面考慮政府的有無作為狀況。我國雖建有嚴(yán)格的土地審批制度，但是政府在土地市場上的多種角色注定為暗箱操作提供空間和方便。因此，應(yīng)該加大中央對當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)管，建立和完善土地征用程序，將土地征用納入規(guī)范化、法制化的軌道。增加當(dāng)?shù)卣谕恋卣饔眠^程中的透明度，提高農(nóng)民組織化程度，實(shí)現(xiàn)土地征用中農(nóng)民與政府的直接對話，進(jìn)而增加農(nóng)民對國家的信任。

3.建立科學(xué)合理的土地征用補(bǔ)償機(jī)制。土地是農(nóng)民的生存之本，建立科學(xué)合理的補(bǔ)償測算評價體系和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)相關(guān)政策，是保障被征地農(nóng)民切身利益和合法權(quán)益的基礎(chǔ)。在進(jìn)行征地補(bǔ)償時，應(yīng)根據(jù)當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會狀況來進(jìn)行。并且應(yīng)該因地制宜，我國東、中、西部之間，城市近郊與遠(yuǎn)郊之間的差異注定在進(jìn)行征地補(bǔ)償時不能一概而論。中央政府在征地補(bǔ)償時，應(yīng)加大對當(dāng)?shù)卣谋O(jiān)督，以減少當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)民的剝削。關(guān)于土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各國（地區(qū)）大致可分為三類：第一，按市場價格補(bǔ)償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，例如英國、美國、我國香港地區(qū)等；第二，按裁定價格補(bǔ)償，指按法定征用裁判所或土地估價機(jī)構(gòu)裁定或估定的價格補(bǔ)償，如法國以征用土地周圍土地的交易價格或所有者納稅時的申報(bào)價格為參考，由征用裁判所裁定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第三，按法定價格補(bǔ)償，指按法律規(guī)定的基準(zhǔn)地價或法律條文直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，前者例如韓國，在執(zhí)行公示地價的地域，土地補(bǔ)償額以公示的基準(zhǔn)地價為準(zhǔn)（有時要根據(jù)實(shí)際情況予以修正）；后者如瑞典有關(guān)法律規(guī)定：對土地征用補(bǔ)償價格的計(jì)算，是以十年前該土地的價格為準(zhǔn)。鑒于前文指出的我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償中存在的問題，建議國家只規(guī)定基本的補(bǔ)償項(xiàng)目，允許各地根據(jù)實(shí)際情況增加必要的項(xiàng)目[4]。

4.建立健全失地農(nóng)民社會保障體系和機(jī)制。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，政府對農(nóng)民土地進(jìn)行征收后，會給失地農(nóng)民提供就業(yè)、養(yǎng)老等方面的社會保障。但是，現(xiàn)在政府給失地農(nóng)民提供的基本上是一次性的補(bǔ)償，這使得農(nóng)民的基本生活得不到保障。走城市化道路，發(fā)展工業(yè)化經(jīng)濟(jì)是當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潮流和趨勢，但是中國的工業(yè)化和城市化發(fā)展是建立在長期、明顯失衡的戶籍制度、經(jīng)濟(jì)制度、就業(yè)制度、保障制度上的。因此，必須徹底打破這種不合理、城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的體質(zhì)，完善社會保障體系、賦予農(nóng)民城鎮(zhèn)人口同樣的社會保障待遇，才能使失地農(nóng)民的土地權(quán)益得到有效的保障，消除由土地征用造成的社會不穩(wěn)定因素。

自古以來，中國作為農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ)，是社會保持穩(wěn)定的根本保障。并且中國作為人口大國，土地資源相較而言更為珍貴。因此，國家應(yīng)不斷完善土地征用的法律法規(guī)，嚴(yán)格控制土地征用的范圍、程序，建立科學(xué)的土地補(bǔ)償分配、使用土地管理機(jī)制、土地征用機(jī)制法制化、科學(xué)化、規(guī)范化，從而有效減少因土地征用、管理和補(bǔ)償引發(fā)的矛盾，多方位維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，促進(jìn)民生、增長、穩(wěn)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

[1]章友德.我國失地農(nóng)民問題十年研究回顧[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2010，(17).

[2]中華人民共和國國土資源部.中華人民共和國土地管理法[S].2005.

[3]于靜，韓立民.失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的背景及原因分析[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會科學(xué)版，2006，(1).

[4]李燕瓊，嘉蓉梅.城市化過程中土地征用與管理問題的理性反思——對我國東、中、西部1 538個失地農(nóng)戶的調(diào)查分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2006，(2).