設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使的困境及對策研究

黃學(xué)榮

摘 要：伴隨著法制體系的不斷發(fā)展和進步，在創(chuàng)建社會規(guī)則的過程中，要全面維護立法權(quán)的核心地位，借助相應(yīng)的約束和管控，有效達到社會治理的最終發(fā)展目標。在2015年修改《立法權(quán)》后，廣西等省份已經(jīng)批準部分設(shè)區(qū)市可以開始行使地方立法權(quán)，要在完善安排部署的基礎(chǔ)上，積極落實相應(yīng)行動，為地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供堅實的制度保障。本文對設(shè)區(qū)市立法權(quán)的社會必然性進行了簡要分析，并闡釋了設(shè)區(qū)市立法權(quán)的法理基礎(chǔ)，針對其面對的現(xiàn)實困境提出了相應(yīng)的對策，以供參考。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)市；立法權(quán)；必然性；困境；對策

中圖分類號：D992.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）09 — 0114 — 03

一、設(shè)區(qū)市立法權(quán)的社會必然性

（一）發(fā)揮地方主動性和積極性

盡管我國經(jīng)濟整體呈現(xiàn)出發(fā)展的態(tài)勢，但是地區(qū)之間的差異較大，尤其是發(fā)展的不均衡性較為明顯，全國性統(tǒng)一的法律法規(guī)在約束管理方面依舊存在無法兼顧地方的問題〔1〕。尤其是在廣西省邊境地區(qū)，經(jīng)濟社會發(fā)展運行體系和東部、西部等地區(qū)存在很大差異。而為了順應(yīng)時代發(fā)展和地區(qū)管理的需求，地方立法權(quán)應(yīng)運而生，所謂地方立法權(quán)就是在不同地區(qū)建立因地制宜的管理路徑，能一定程度上有效解決自身發(fā)展問題以及本地區(qū)的實際情況，著重有效的法制機制能全面調(diào)動地方管理機關(guān)的積極性和主動性，也是社會經(jīng)濟化發(fā)展的必然選擇。尤其是在地區(qū)環(huán)境保護、城市基礎(chǔ)性建設(shè)以及文化保護方面，針對性的處理和管控機制更能貼合當?shù)氐膶嶋H需求，從而實現(xiàn)管理效率和整體水平的全面優(yōu)化。

（二）滿足制度性需求

在地方管理工作開展的過程中，設(shè)區(qū)市立法權(quán)主要是借助地方創(chuàng)制的法規(guī)項目和規(guī)章制度，約束一些地區(qū)較為明顯的區(qū)域性問題，這種管理機制和約束體系更加具有針對性，能有效彌補國家統(tǒng)一法律法規(guī)在地方管理方面供給不足的問題。值得一提的是，地方行政執(zhí)法部門在設(shè)區(qū)市立法權(quán)取得和行使的過程中，不僅僅要對廣西邊境地區(qū)的自然經(jīng)濟發(fā)展情況進行分析，也要結(jié)合當?shù)氐牧⒎ㄐ枨蟆Ｓ绕涫且恍┑貐^(qū)沒有模式或者是經(jīng)驗可供參考的時候，要積極完善制度管理和創(chuàng)新，保證設(shè)區(qū)市立法權(quán)后相關(guān)管理措施能實現(xiàn)擴容，且能為地區(qū)創(chuàng)新發(fā)展和實踐提供保障，切實完善管理標準和管控效率。

（三）加快地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展速度

在地區(qū)監(jiān)督管理工作開展的進程中，要全面實現(xiàn)立法和改革決策的對接，就要保證改革機制有法可依，且在立法主動適應(yīng)改革的同時，保證其能對社會經(jīng)濟發(fā)展起到促進作用。結(jié)合廣西邊境地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，要在解決資源問題的基礎(chǔ)上，有效提高城市的可持續(xù)發(fā)展動力，完整經(jīng)濟轉(zhuǎn)型任務(wù)，調(diào)整資源保護工作、環(huán)境管理工作以及文化控制工作。也就是說，借助設(shè)區(qū)市立法權(quán)管理體系，在法律規(guī)范的引領(lǐng)的管控機制帶領(lǐng)下，相關(guān)地區(qū)要制定地方性管控約束機制和法規(guī)規(guī)章制度，真正實現(xiàn)地方立法管理工作和綜改決策的有效銜接，也為地方改革項目的頂層設(shè)計工作優(yōu)化提供保障。只有建構(gòu)貼合實際發(fā)展需求和運維管控體系的管理路徑，才能實現(xiàn)法治管理工作的協(xié)同發(fā)展〔2〕。

二、設(shè)區(qū)市立法權(quán)的法理基礎(chǔ)

在新的《立法法》中，針對地方性法規(guī)進行了全面分析和審核，并且對其賦予了設(shè)區(qū)市立法權(quán)，這對于實現(xiàn)地方立法功能和規(guī)范化統(tǒng)一提供了保障。需要注意的是，要想真正提高地方立法權(quán)的實際價值和管控效果，就要整合規(guī)范性和功能性，確保管理水平更加貼合實際需求，且真正滿足自治要求，才能在貫徹治理方法的同時，保證地方性管理體系的完整程度貼合實際。

第一，要賦予設(shè)區(qū)地方性法規(guī)立法權(quán)，這是滿足社會主義社會民主的現(xiàn)實性要求，從其發(fā)展目標出發(fā)，有效落實設(shè)區(qū)市立法權(quán)是社會國家治理方式將民主作為出發(fā)點的根本表現(xiàn)。人民是國家的主人，因此，健全系統(tǒng)化解決當?shù)貙嶋H問題的路徑十分關(guān)鍵。

第二，有效落實設(shè)區(qū)市立法權(quán)是我國單一制國家前提下，全面平衡地方和中央的管理路徑，且能維護權(quán)利管控體系的實效性，確保有效促進國際和社會實現(xiàn)良性發(fā)展。也就是說，設(shè)區(qū)市立法權(quán)的運行能從立法層面上形成中央和地方并行的二元立法機制，在配套服務(wù)體系建立的基礎(chǔ)上，就能維護權(quán)力平衡管理的水平，真正適應(yīng)國家權(quán)力良性配置的運行需求，也為地區(qū)管理工作和法制環(huán)境建設(shè)提供了保證〔3〕。

基于此，設(shè)區(qū)市立法權(quán)的發(fā)展和運行具有堅實的法理基礎(chǔ)，且能滿足現(xiàn)實發(fā)展需求，具有重要的歷史意義和現(xiàn)實價值，需要相關(guān)部門結(jié)合實際情況創(chuàng)設(shè)更加有效且積極的應(yīng)用機制，為其提供良好的制度保障。并且，在理性分析的基礎(chǔ)上，有效處理可能存在的問題建立針對性的處理措施，確保現(xiàn)階段管理工作的完整性和有效性。

三、設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使過程的現(xiàn)實困境

從我國地方立法權(quán)發(fā)展的歷史分析，我國在新中國成立之初對于地方立法權(quán)采取了否定的態(tài)度。而在改革開放以后，我國社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)和整體經(jīng)濟形勢都出現(xiàn)了變革，因此，在地方組織法中對地區(qū)擬定法規(guī)草案也采取了放寬的態(tài)度，尤其是在2015年修訂的《立法法》中，更是再一次強化了設(shè)區(qū)市立法權(quán)的應(yīng)用價值。設(shè)區(qū)市立法權(quán)從無到有的過程必然會產(chǎn)生相應(yīng)的問題，且在實際操作過程中遭遇瓶頸。

（一）立法質(zhì)量有待提高

盡管地方被賦予了設(shè)區(qū)市立法權(quán)，但是其整體立法質(zhì)量依舊有待提高。立法過程需要借助精確的方法和技巧，保證在準確描述客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，建構(gòu)科學(xué)且完整的技術(shù)運行體系，從而真正發(fā)揮其約束價值和運行優(yōu)勢。在設(shè)區(qū)市立法權(quán)擴大的過程中，對立法的實際范圍和運行程序進行了限制和約束，但是，若是分析地方的客觀需求，其整體運行和立法質(zhì)量有待提升〔4〕。

一方面，我國地方的立法機關(guān)內(nèi)部，承擔(dān)立法工作的相關(guān)工作人員素質(zhì)和整體水平并不一致，且多數(shù)工作人員并不具備立法的相關(guān)經(jīng)驗，在完成具體工作的過程中往往都是借鑒，若是不能結(jié)合廣西邊境地區(qū)的實際情況，就會造成立法內(nèi)容的缺失。且相關(guān)地區(qū)沒有專門承擔(dān)立法工作的部門或者是內(nèi)設(shè)機構(gòu)，專業(yè)性人才隊伍的不足對整體質(zhì)量產(chǎn)生了嚴重的影響。

另一方面，就是地區(qū)的立法內(nèi)容同質(zhì)化嚴重，有一些甚至是完全的模仿，忽略了地區(qū)實際需求的同時，也使得地方特色被忽略，其最基本的配套功能沒有發(fā)揮出來，使得細化管理措施沒有新意或者是特色，無法解決當?shù)氐木唧w問題，使得整體法律法規(guī)的實用性和可行性嚴重失衡。究其原因，主要是由于地方立法機關(guān)在管控機制和管理體系建立的過程中，缺乏有效的調(diào)研和信息分析，盲目“閉門造車”，且機構(gòu)配置和相應(yīng)人員素質(zhì)管理工作失衡，都是造成本地情況和運維管控效率不能優(yōu)化行政管理水平的原因。

（二）地方保護主義增多

在設(shè)區(qū)市立法權(quán)管控工作開展的過程中，制度規(guī)則的分配管理方式以及重新分配是維持基本運行體系的根本。也就是說，在立法的過程中，要將制定的規(guī)則作為社會資源以及相關(guān)經(jīng)濟利益、社會利益綜合性處理的根本過程，使得地方對設(shè)區(qū)市立法權(quán)運行過程中的相關(guān)條款在進行約束的同時，也出現(xiàn)了地區(qū)保護主義的問題。尤其是一些地區(qū)會在立法項目運行過程中，出現(xiàn)地方利益和部門利益摻雜的現(xiàn)象，利益分配格局要借助立法進行確認，整體操作模式和立法權(quán)體系中的相關(guān)問題和基本宗旨運行存在明顯不符〔5〕。

除此之外，在地方?jīng)]有行使設(shè)區(qū)市立法權(quán)時，地方在相關(guān)問題和行政行為建立后，都會利用一些較為隱晦的方式開展地方保護主義，而若是地方政府具備了設(shè)區(qū)市立法權(quán)，就會將其以立法的形式表現(xiàn)出來，甚至?xí)斐尚姓膲艛啵斐僧惓８偁?。這種變相的保護主義問題會對地區(qū)全面發(fā)展和綜合性管控造成制約，甚至?xí)σ?guī)范化運行體系形成影響。

（三）司法適用性有待提高

伴隨著法制社會不斷發(fā)展和進步，司法改革進程不斷推進，其根本的目標就是減少司法體系的地方化問題，要建立更加去地方化且運行體系較為完善的司法系統(tǒng)。究其原因，主要是由于地方性法律法規(guī)項目是我國人民法院審理行政案件時需要依據(jù)的基本規(guī)范性文件內(nèi)容，但是，卻受到地方經(jīng)濟利益和部門利益的影響，甚至出現(xiàn)被占據(jù)的危險。例如，人民法院在對相關(guān)案件進行審理的過程中，尤其是行政案件，要結(jié)合地方性法規(guī)對相關(guān)問題進行裁判，這就使得運行趨勢和基本工作流程背離了司法改革的初衷，且這種矛盾一直存在〔6〕。

四、設(shè)區(qū)市立法權(quán)行使的對策

為了有效提高設(shè)區(qū)市立法權(quán)的管控工作水平，要積極建立健全針對性管控機制，整合管理標準的同時，完善行使策略，真正發(fā)揮設(shè)區(qū)市立法權(quán)的社會價值和意義。并且，地方性法規(guī)立法權(quán)要想真正有效發(fā)揮其優(yōu)勢，建構(gòu)合理性系統(tǒng)工作體系，就要國家從多個方面建立更加系統(tǒng)化且具備權(quán)威性的管控約束機制，營造更加適宜的民主氛圍，確保公民能夠在政治活動中以民主的手段開展更加系統(tǒng)化的管理。從客觀層面分析，立法機關(guān)要提升自身的綜合素質(zhì)，創(chuàng)建更加專業(yè)且完整的立法隊伍，為設(shè)區(qū)市立法權(quán)有效行使提供保障。

（一）限制立法權(quán)范圍

要想從根本上提高設(shè)區(qū)市立法權(quán)的實效性，就要對其具體約束體系和規(guī)范進行處理，建構(gòu)完善的管控機制和運維體系。要從多個方面進行協(xié)同化管理，在不同憲法和行政法規(guī)的體系下，對城鄉(xiāng)建設(shè)和管理、環(huán)境保護以及歷史文化保護等項目予以管控，制定更加貼合城市發(fā)展需求的具體條款〔7〕。

第一，在城鄉(xiāng)建設(shè)和管理中，要設(shè)定更加系統(tǒng)化的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和市政管理要點，確保相關(guān)法律法規(guī)能對建設(shè)內(nèi)容盡心有效約束。并且，要在環(huán)境保護工作中，保證立法范圍能更加精細化，且不會出現(xiàn)地方立法漫無邊際的問題。

第二，在《立法法》中，要對地方性法規(guī)的立法范圍予以約束，修正案的起草和規(guī)定都要滿足立法范圍的相關(guān)約束，兼顧預(yù)期的立法目標，避免盲目擴大地方立法規(guī)定的問題出現(xiàn)，有效提高法制體系的一致性和有效性。

（二）優(yōu)化質(zhì)量監(jiān)督機制

要想從根本上提高設(shè)區(qū)市立法權(quán)的實效性，就要積極建構(gòu)完善的監(jiān)督管控機制，保證相關(guān)立法條例都能按照標準化流程有序開展。在我國現(xiàn)行法制體系中，依照效力層級結(jié)構(gòu)可以分為憲法體系、法律體系、行政法規(guī)體系以及地方性法規(guī)體系，而地方性法規(guī)體系又可以細化為省級和市區(qū)級，結(jié)合我國發(fā)展現(xiàn)狀不難發(fā)現(xiàn)，省級地方性法規(guī)立法級別較高，且相關(guān)立法人員的經(jīng)驗更加豐富，無論是設(shè)備還是保障機制都更具優(yōu)勢〔8〕。但是，其下屬市區(qū)數(shù)量較多，且不同市區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀存在差異，這就導(dǎo)致運行情況出現(xiàn)參差不齊的現(xiàn)狀，因此，相關(guān)部門要結(jié)合實際情況建構(gòu)更加專業(yè)的法規(guī)立法質(zhì)量審查部門，能對區(qū)市立法權(quán)的具體內(nèi)容予以監(jiān)督和管控，建立針對性的法規(guī)審查機構(gòu)，完善工作效果的同時，確保具體運行趨勢和管理流程的完整性。

第一，要設(shè)立相應(yīng)的審查體系，對區(qū)市立法權(quán)的合憲性以及合法性進行集中的監(jiān)督處理，并且對其工作方向予以監(jiān)督，整合審查機制的同時，能對其提出相應(yīng)的建議，完成監(jiān)督效果。

第二，要對區(qū)市立法權(quán)的技術(shù)和基本實施效果予以判定，整合相應(yīng)技術(shù)體系后完善評估機制，從而保證相關(guān)問題能得到有效解決，為整體立法實施效果的優(yōu)化提供保障和具體建議〔9〕。

（三）優(yōu)化立法硬件建設(shè)

在系統(tǒng)化管理工作開展的過程中，除了要對階段性行使權(quán)問題進行約束控制外，也要對立法硬件項目予以重視，確保硬件設(shè)施建設(shè)工作的有序性開展。

一方面，要對人才進行集中培訓(xùn)和教育，利用專業(yè)化人才培訓(xùn)機制提高立法人員的綜合水平，無論是專業(yè)知識儲備水平還是道德素質(zhì)，都要滿足區(qū)市立法權(quán)運行工作的基本需求。并且，廣西省邊境地區(qū)還要啟動人才儲備計劃，無論是法學(xué)專業(yè)、法官、檢察官還是律師人才等，為了有效提高相關(guān)工作的實效性價值，就要保證后備人才的充足性〔10〕。

另一方面，要建立相應(yīng)的立法機構(gòu)，按照地方人大建設(shè)的需求整合管理部門，確保相關(guān)部門能行使自身的權(quán)力，有效維護地方立法工作的和諧化開展。

結(jié)束語：

總而言之，依據(jù)新立法法的相關(guān)內(nèi)容，區(qū)市立法權(quán)的設(shè)立已經(jīng)成為順應(yīng)時代發(fā)展的必然趨勢，地方政府要結(jié)合具體問題開展更加系統(tǒng)化的管理機制，整合管控措施的同時，確保相關(guān)保障機制的有效性。并且，要將現(xiàn)有立法人才隊伍作為基礎(chǔ)，完善地方立法體系和建設(shè)水平，從而維護社會主義法治的和諧化發(fā)展。

〔參 考 文 獻〕

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〔責(zé)任編輯：張 港〕