城市河道治理的困境成因及其對(duì)策研究

呂靜宜 郭彩琴

摘 要：城市河道的流動(dòng)性特性使局域生態(tài)環(huán)境無法置于精確的治理?xiàng)l件下，導(dǎo)致河道治理主體多元化，涉及地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾個(gè)人。而且河道治理不單單是水污染治理，還涉及到水生態(tài)修復(fù)、水文化弘揚(yáng)等多個(gè)方面，更應(yīng)該從人文、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等多方面來考慮。S市G區(qū)依據(jù)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》實(shí)行的“一河一策”行動(dòng)計(jì)劃只是全國(guó)河道治理實(shí)踐的一縮影，其治理實(shí)踐既有獨(dú)特的條件，也有特殊的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：城市河道治理；河長(zhǎng)制；困境；對(duì)策

中圖分類號(hào)：X322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009 — 2234（2018）09 — 0094 — 03

城市河道治理成為十九大報(bào)告中的關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民美好生活向往的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于我國(guó)流域公共治理在制度安排上的特點(diǎn)，流域管理和區(qū)域行政管理之間以及地區(qū)和地區(qū)之間缺少協(xié)調(diào)，導(dǎo)致出現(xiàn)水治理行政管理碎片化的現(xiàn)象。2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)并引起供水危機(jī)后，無錫市于當(dāng)年8月開始了流域治理機(jī)制上的創(chuàng)新嘗試，即“河長(zhǎng)制”。本文基于S市G區(qū)“河長(zhǎng)制”實(shí)踐的探索，開展實(shí)際調(diào)研，收集了大量一手資料，以此分析河道治理面臨的困境，并相應(yīng)提出有效的多方位、多角度的治理對(duì)策。

一、S市G區(qū)河道治理的案例分析

S市境內(nèi)河湖眾多，城市水網(wǎng)貫通，歷史發(fā)展2500多年，各朝代對(duì)城內(nèi)河道相繼進(jìn)行開挖與治理，形成了今天水網(wǎng)交錯(cuò)的城市河流。由于工業(yè)化的加劇，城市化的推進(jìn)，自上世紀(jì)80年代以來，這些河流絕大多數(shù)遭受到程度不同的水污染侵害，水污染問題嚴(yán)重影響人民的生活，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展。

（一）S市G 區(qū)的河道治理的目標(biāo)與任務(wù)

通過全面深化河長(zhǎng)制改革，促進(jìn)河道保護(hù)機(jī)制基本建立，現(xiàn)代水治理體系率先形成，水治理能力全面提升，水生態(tài)文明格局基本建立。2020年實(shí)現(xiàn)“無黑臭、無違排、無違建、無占用、無垃圾、無淤積、無礙汛、無損毀，有堤防、有生態(tài)、有綠化、有景觀、有制度、有隊(duì)伍、有管護(hù)、有成效”的“八有八無”治理目標(biāo)，使“河暢、水清、岸潔、景美”成為河道管理現(xiàn)實(shí)模樣。

（二）S市G區(qū)“河長(zhǎng)制”的實(shí)踐

1.“河長(zhǎng)制”的組織形式

在“河長(zhǎng)制”的組織體系建設(shè)方面，通常的做法是把區(qū)域與流域結(jié)合起來。S市G區(qū)2017年7月全面推行河長(zhǎng)制，設(shè)置行政河長(zhǎng)和技術(shù)河長(zhǎng)，技術(shù)河長(zhǎng)由市河道部門擔(dān)任。全區(qū)29條重要河湖落實(shí)區(qū)、街道兩級(jí)雙河長(zhǎng)，每名區(qū)級(jí)河長(zhǎng)安排一名河道主官協(xié)助河長(zhǎng)工作。區(qū)級(jí)成立全面深化河長(zhǎng)制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)置河長(zhǎng)制辦公室，辦公室為常設(shè)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)全區(qū)河長(zhǎng)制工作日常事務(wù)。

2.“河長(zhǎng)制”的決策制度

S市G區(qū)全面深化河長(zhǎng)制改革，形成“一龍牽頭治水，各部門配合協(xié)作”的綜合治理格局。S市G區(qū)推行“一河一策”行動(dòng)計(jì)劃，2017年7月開始對(duì)區(qū)級(jí)以及街道級(jí)河道進(jìn)行“一河一檔”的摸排工作，對(duì)每條河流的具體問題進(jìn)行具體分析，對(duì)每條河流進(jìn)行分段監(jiān)控、分段管理、分段考核、分段問責(zé)。區(qū)級(jí)對(duì)S市境內(nèi)23條區(qū)級(jí)河按照規(guī)劃藍(lán)本匯總制定了“一河一策”行動(dòng)計(jì)劃書，并對(duì)23條河流的“一河一策”進(jìn)一步細(xì)化，形成了分年度實(shí)施方案。

3.“河長(zhǎng)制”的運(yùn)行機(jī)制

菲利普斯（Phillips）認(rèn)為橫向治理是通過內(nèi)部相互依賴性而不是權(quán)力關(guān)系進(jìn)行合作；通過談判而不是控制進(jìn)行合作；通過推動(dòng)而不是管理開展合作?！?〕河流治理的復(fù)雜性決定了“河長(zhǎng)制”的推進(jìn)需要跨部門協(xié)同推進(jìn)。在S市G區(qū)“河長(zhǎng)制”的探索中，部門的職能分工通過多次會(huì)議的研討，最終得到一定程度的確立。

（三）S市G區(qū)河道治理的困境

由于前期城市河道治理常態(tài)化不夠，從八個(gè)維度檢查河道治理中存在的問題，“一河一策”河道治理行動(dòng)計(jì)劃面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，治理任重而道遠(yuǎn)。根據(jù)所掌握的S市G區(qū)80多條河道的信息，認(rèn)為河道治理目前還面臨如下困境：水污染防治情況復(fù)雜，污染問題仍然比較嚴(yán)重；水環(huán)境治理未形成穩(wěn)定周期，沒有形成常態(tài)化治理工作機(jī)制；河道公共治理意識(shí)薄弱，宣傳力度不到位；水生態(tài)修復(fù)缺乏多樣性和精細(xì)性；水域岸線管理保護(hù)能力亟待提高；長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制不成熟，責(zé)任主體混亂；執(zhí)法監(jiān)督不嚴(yán)，流于形式；水文化弘揚(yáng)與水文化資源利用效率低。

二、城市河道治理困境產(chǎn)生的原因

雖然S市G區(qū)河道治理只是全國(guó)河道治理的縮影，從以上的案例分析可以看出城市河道治理主要是政府行為，“河長(zhǎng)制”缺乏社會(huì)性，河長(zhǎng)制雖然完成了對(duì)行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)員，但是對(duì)社會(huì)力量的調(diào)動(dòng)不足。

（一）各級(jí)政府河道治理制度不健全

“哈耶克認(rèn)為，良好的制度、利益共享的規(guī)則和原則，可以有效引導(dǎo)人們最佳第運(yùn)用智慧，從而可以有效引導(dǎo)有益于社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！薄?〕政府在河道治理中是不可或缺的，并在河道治理中起著決定性的作用，政府在城市河道治理中應(yīng)承擔(dān)制度責(zé)任、監(jiān)管責(zé)任、財(cái)政責(zé)任和社會(huì)資源整合責(zé)任。但是在實(shí)際中，政府的存在相關(guān)制度建設(shè)不夠完善，對(duì)水污染等行為監(jiān)管機(jī)制不成熟等問題。

1.相關(guān)法律法規(guī)的缺失

近年，由于《國(guó)家水污染防治計(jì)劃》等一系列文件的發(fā)布，省市級(jí)政府在治理水污染問題時(shí)有了可以遵循的規(guī)章制度，治理的效率和速度都有了質(zhì)的變化。但由于我國(guó)水污染防治仍處于起步狀態(tài)，很多涉及到更為精細(xì)化、專業(yè)化的知識(shí)領(lǐng)域仍趨于空白，法律法規(guī)亟待更為詳細(xì)的制定方案。

2.執(zhí)法監(jiān)督力度仍有待加強(qiáng)

為保證水污染治理的有效性，要發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)管和政府調(diào)控的雙重作用。市場(chǎng)監(jiān)管尚未到位，市場(chǎng)長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制還未完善，執(zhí)法責(zé)任制、責(zé)任追究制未得到全面落實(shí)，致使一些地方存在監(jiān)管“盲區(qū)”和“死角”，河道兩邊傾倒廢水、堆放垃圾等現(xiàn)象仍有不同程度的存在。同時(shí)，上級(jí)對(duì)下級(jí)監(jiān)督檢查的力度不夠，致使一些單位的制度執(zhí)行不嚴(yán)格，制度的監(jiān)督約束作用還沒有完全發(fā)揮，造成了實(shí)踐與預(yù)期相悖的結(jié)果。

3.部分政府工作官員職業(yè)道德觀存在偏差

職業(yè)道德觀的正確與否直接影響著從事該職業(yè)的人員的方法論亦即具體行為表現(xiàn)，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)很多官員存在此類問題。在調(diào)查水域沿線主要問題，制定針對(duì)性解決對(duì)策的過程中，我們發(fā)現(xiàn)有些官員在對(duì)于制定防治預(yù)期的問題上處于十分搖擺的狀態(tài)。一部分官員由于擔(dān)心政績(jī)考核不達(dá)標(biāo)、資金投入過大不利于對(duì)其他行業(yè)的投入，因而選擇放棄水污染治理100%達(dá)標(biāo)來保證考評(píng)的通過率。倘若部分官員要將功利性的觀點(diǎn)代入到河道治理的過程中，將河道治理看作是提升政績(jī)的絆腳石，那么水污染的問題在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都無法得到有效根治，而是會(huì)形成“先污染，后治理；再污染，再治理”的惡性循環(huán)。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金落實(shí)不到位

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)作為保護(hù)水域岸線保護(hù)的物質(zhì)前提，在整個(gè)河流治理的過程中有著不可替代的作用?？梢哉f，河流沿線相當(dāng)大一部分的排污口規(guī)劃的不合理，護(hù)欄損壞未能及時(shí)修繕的情況，在很大程度上是由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不到位引起的。由于政府未能將河流周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在一個(gè)正確的位置上，致使在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)資金配備不夠合理，有關(guān)建筑材料的購(gòu)買一直處于擱置狀態(tài)，河流周邊設(shè)施不能得到及時(shí)的更新和維護(hù)，造成了很大的安全隱患，對(duì)河流的排污能力也產(chǎn)生了不必要的限制。

（二）企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失

利益驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致某些企業(yè)社會(huì)責(zé)任喪失，環(huán)境保護(hù)責(zé)任意識(shí)不高，內(nèi)部監(jiān)管力度不夠，創(chuàng)新精神與實(shí)踐精神沒有充分發(fā)掘等。

社會(huì)公共道德意識(shí)薄弱。許多企業(yè)為盲目追求利益最大化，忽視道德建設(shè)，對(duì)自身追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中造成的環(huán)境破環(huán)不管不顧。企業(yè)內(nèi)部對(duì)排污標(biāo)準(zhǔn)要求低、監(jiān)管制度不完善，極易影響底下員工對(duì)待社會(huì)公共道德的態(tài)度。

缺乏創(chuàng)新科研意識(shí)。生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水、廢棄物處理成本高，許多企業(yè)固守先污染后治理甚至是先污染不治理的觀念，忽視從節(jié)能減排出發(fā)，加大資金投入進(jìn)行科研創(chuàng)新，提高企業(yè)生產(chǎn)、治污技術(shù)做好環(huán)保。

（三）社會(huì)成員公共參與意識(shí)有待進(jìn)一步加強(qiáng)

個(gè)人主體地位不明確，主人翁意識(shí)不強(qiáng)，沒有充分行使政治參與和民主監(jiān)督權(quán)利，環(huán)保公益行為缺乏踐行能力。

1.社會(huì)公共道德意識(shí)薄弱

我國(guó)居民生活垃圾數(shù)量大且利用率低，許多居民甚至?xí)⑸罾?、廢水等直接傾倒至河湖中，其中攜帶的有機(jī)物含量極高，對(duì)水環(huán)境造成嚴(yán)重污染。

2.參與政治生活積極性低

許多公民不清楚自身享有的建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對(duì)政府開展的重大水污染事件調(diào)查及環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)漠不關(guān)心，對(duì)企業(yè)單位非法排放廢水、廢棄物的行為不聞不問，不積極參加政府等舉辦的水污染防治等相關(guān)的聽證會(huì)、網(wǎng)絡(luò)征集等活動(dòng)。

3.踐行環(huán)保行動(dòng)能力低

絕大多數(shù)公民有較強(qiáng)的環(huán)保意識(shí)，但其環(huán)保行為遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其環(huán)保意識(shí)，沒有將節(jié)水潔水等環(huán)保意識(shí)付諸實(shí)際行動(dòng)；還有許多公民在環(huán)保行動(dòng)過程中，稍遇瓶頸困難，就放棄堅(jiān)持，導(dǎo)致環(huán)保行動(dòng)未達(dá)到理想效果。

三、城市河道治理困境的對(duì)策

“治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，以最大限度地增進(jìn)公共利益?！薄?〕對(duì)照河道治理目標(biāo)與任務(wù)，圍繞目前河道治理過程中面臨的困境，政府、企業(yè)、社會(huì)公眾發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，探索一條綜合治理道路是實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的有效措施。

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加強(qiáng)河道治理制度建設(shè)

霍布斯是最早面對(duì)集體行動(dòng)困境的思想家之一，他對(duì)人類如何走出利己狀態(tài)所設(shè)計(jì)的經(jīng)典方案是：第三方強(qiáng)制行動(dòng)。權(quán)威的強(qiáng)制力對(duì)于走出集體困境進(jìn)行合作具有重要作用。因此在河道治理中發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，以公共權(quán)力為后盾，迫使追求效用最大化的個(gè)人或追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)偏離他們追求的消費(fèi)或生產(chǎn)模式，組織或限制個(gè)人行為，以達(dá)到河道治理的最優(yōu)效果。

首先，健全水污染防治的法律與制度。加強(qiáng)法律法規(guī)意識(shí)，完善制度建設(shè)，完善各省、市、地區(qū)法律法規(guī)，對(duì)水污染行為嚴(yán)厲查處，做到有法可依，有法必依。在立法上加大行政和刑事處罰力度，形成法律威懾力。

其次，建立科學(xué)的責(zé)任追究和聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)測(cè)制度。應(yīng)當(dāng)樹立科學(xué)的政績(jī)觀，建立一套涵蓋了綠色GDP指標(biāo)的科學(xué)、規(guī)范、可量化的責(zé)任追究體系，以沿線流域的發(fā)展程度為考核基礎(chǔ)，建立環(huán)保工作問責(zé)制。加大巡查監(jiān)管力度，建立常態(tài)化的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間、部門間綜合執(zhí)法；加快執(zhí)法大隊(duì)隊(duì)伍能力建設(shè)，合理配置執(zhí)法力量，加強(qiáng)執(zhí)法培訓(xùn)與考核。

最后，深化財(cái)政體制改革。一方面，河道治理需要相應(yīng)的財(cái)政投入，就目前來說，各地政府乃至中央政府開始加大對(duì)環(huán)保的資金投入，國(guó)家財(cái)政預(yù)算中把環(huán)保經(jīng)費(fèi)開支作為單列項(xiàng)目，保證財(cái)政上有力的支持。另一方面，政府鼓勵(lì)企業(yè)和非政府組織投入環(huán)保事業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，依法淘汰落后產(chǎn)能。

（二）發(fā)揮企業(yè)主體作用，提高企業(yè)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)與擔(dān)當(dāng)能力

1.通過市場(chǎng)途徑，解決河道治理問題?！霸诿鞔_的產(chǎn)權(quán)制度下，可通過市場(chǎng)機(jī)制解決環(huán)境污染問題?！薄?〕這一思想源于科斯理論。企業(yè)協(xié)同治理是通過市場(chǎng)手段來達(dá)到河道治理，企業(yè)或其他非政府部門在市場(chǎng)規(guī)律作用下進(jìn)行合作體的構(gòu)建與運(yùn)作，根據(jù)價(jià)值規(guī)律和合作章程進(jìn)行合理的利益分配，逐步地發(fā)揮出其在水污染治理中的作用。

2.發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，提高環(huán)保意識(shí)。在政府引導(dǎo)下，積極發(fā)展綠色環(huán)保行業(yè)，加大科技投入力度，切斷水環(huán)境污染的源頭。建立和完善水定價(jià)機(jī)制，使水價(jià)能夠反映水供給成本；明確水資源產(chǎn)權(quán)，允許水權(quán)交易，通過水權(quán)交易來調(diào)劑和推動(dòng)節(jié)約用水；完善排污權(quán)交易機(jī)制，建立統(tǒng)一的交易原則和交易規(guī)范指導(dǎo)實(shí)踐，為水資源交易提供規(guī)則。

3.加強(qiáng)設(shè)備更新，提高企業(yè)的社會(huì)效能。企業(yè)踐行社會(huì)責(zé)任必須由內(nèi)而外，即有內(nèi)在自覺的需求，而后落實(shí)在行動(dòng)中。企業(yè)的利益不是單純依靠企業(yè)自身的力量，它需要得到全社會(huì)的支持。同樣，企業(yè)的發(fā)展也必須為了社會(huì)的需要，滿足社會(huì)的需要。因此，企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，提高社會(huì)

（三）加強(qiáng)公共道德建設(shè)，鼓勵(lì)公眾參與

1.構(gòu)建全民行動(dòng)格局。積極參與社會(huì)建設(shè)，履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，公眾參與和社會(huì)監(jiān)督是流域綜合治理的必要補(bǔ)充，是推動(dòng)河道治理的重要力量。公眾參與既可以降低環(huán)境執(zhí)法的成本，提高環(huán)境監(jiān)管力度，也可以對(duì)各級(jí)政府形成有力的制約，同時(shí)可以緩解公眾輿論對(duì)環(huán)保的壓力。

2.提高公民公共意識(shí)。學(xué)校是培養(yǎng)人的專門機(jī)構(gòu)，也是公民教育的理想場(chǎng)所。水污染治理，環(huán)境保護(hù)需要年輕一代的努力。學(xué)校還要發(fā)揮其理論優(yōu)勢(shì)，將水污染防治、水環(huán)境保護(hù)等知識(shí)帶進(jìn)社區(qū)、企業(yè)及其其他機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)水環(huán)境保護(hù)知識(shí)普及化、大眾化；提高學(xué)科專業(yè)水平，為水污染防治建言獻(xiàn)策，積極參與科研創(chuàng)新，為提高污水處理技術(shù)的研發(fā)作出貢獻(xiàn)。

3.加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。公民可以通過以下途徑進(jìn)行監(jiān)督：1）積極參與重要環(huán)保執(zhí)法行動(dòng)和重大水污染事件調(diào)查，踴躍舉報(bào)不法行為，利用新聞媒體公開曝光環(huán)境違法典型案件。2）通過參與公開聽證、網(wǎng)絡(luò)征集等，積極發(fā)表對(duì)重大決策和建設(shè)項(xiàng)目的意見，積極推行環(huán)境公益訴訟。3）設(shè)立熱線電話，建立流域污染投訴處理機(jī)制。

我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與提高綠色GDP平衡發(fā)展，仍然任重道遠(yuǎn)。城市河道治理是一項(xiàng)綜合性治理的系統(tǒng)工程，目前我國(guó)河道治理主要是由政府推動(dòng)的，但是在今后的河道治理中應(yīng)重視企業(yè)、社會(huì)組織和社會(huì)公眾參與治理的合法性，各主體之間良性互動(dòng)、合作治理，形成多元主體共同參與的綜合治理模式。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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〔4〕楊宏山.構(gòu)建政府主導(dǎo)型水環(huán)境綜合治理機(jī)制——以云南滇池治理為例〔J〕.中國(guó)行政管理，2012，（03）：13-16.

〔責(zé)任編輯：張 港〕