內部控制視角下事業(yè)單位財務管理問題探析

周多勝

（安徽省社會科學院財務處，安徽合肥 230000）

十九大報告指出“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾”［1］。這種矛盾亦存在于當今我國事業(yè)單位財務管理中，主要表現(xiàn)為：單位主體對高質量發(fā)展的需求與資金的不均衡、不充分供給之間的矛盾；單位職工的個性化需求與財務服務工作低效率之間的矛盾。做好新常態(tài)下事業(yè)單位財務工作，必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為精神統(tǒng)領和思想指導，緊緊圍繞提高教育、科研等質量、優(yōu)化資源結構、兼顧公平和效率，立足于已初具格局的行政事業(yè)單位內部控制制度平臺，來提高事業(yè)單位財務管理能力。

一、理論基礎與文獻綜述

對于事業(yè)單位財務管理存在的問題，可以借鑒內部控制理論加以探討。1949年美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）所屬的審計程序委員會在《內部控制：一種協(xié)調制度要素及其對管理當局和獨立注冊會計師的重要性》中首次對“內部控制”做出了權威定義。1992年美國對虛假財務報告委員會下屬的發(fā)起人委員會（COSO）公布了一份題為《內部控制——整合框架》的報告，提出了內部控制的五大控制要素，即控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督。通過對這份報告的借鑒，很多國家和機構都在嘗試建立并完善與本國實際情況相符的內部控制準則，如美國審計總署（GAO）發(fā)布的《聯(lián)邦政府內部控制準則》修訂版（1999）、國際會計師聯(lián)合會（IFAC）公共部門委員會發(fā)布的《公共部門治理——管理層視角》（2001）、最高審計機構國際組織（INTOSAI，2004）發(fā)布的《公共部門內部控制準則指南》等。

在我國，為響應國家“建立健全現(xiàn)代財政制度”的號召，財政部先后出臺了《關于加強財政內部控制工作的若干意見》（財監(jiān)〔2015〕86號）及加強行政事業(yè)單位內部控制的4個配套文件（財會〔2012〕21號、財會〔2015〕24號、財會〔2016〕11號、財會〔2017〕1號），各省市財政部門按照上級要求，相應部署并發(fā)出通知，要求省直及市縣行政事業(yè)單位實施內部控制建設工作，并提出具體的時間節(jié)點和路線圖，根據(jù)對部分省直行政事業(yè)單位推行內部控制調研來看，絕大部分行政事業(yè)單位能夠根據(jù)實際情況，單獨制定內部控制制度，將內部控制與本單位財務運作等業(yè)務銜接融合，為行政事業(yè)單位發(fā)展保駕護航。

國內學者對事業(yè)單位財務管理問題的研究大多是從信息化建設、預算、某項特殊資產(chǎn)管理等方面進行探討，但從內部控制視角對事業(yè)單位財務管理問題進行研究的相對較少，且研究的視角和方法各有側重。如程平等從財務云平臺建設的角度探討了重慶海事局預算管理內部控制優(yōu)化問題［2］。唐大鵬等將單位財務管理內部控制與財政預算管理內部控制銜接起來，構建了財政財務管理模式，并從組織、業(yè)務、機制三個方面提出了優(yōu)化建議［3］。區(qū)別于前期研究，本文嘗試以單位財務管理內部控制為研究對象，分析事業(yè)單位財務管理的關鍵控制點，進而從單位和業(yè)務層面提出相關建議。

二、事業(yè)單位財務管理存在的問題

（一）單位對財務管理工作重視程度不夠

由于近年來財政管理的不斷改革，行政事業(yè)單位普遍使用財政綜合預算、國庫集中支付、資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、綜合財務決算報表編制等系統(tǒng)，且均實行網(wǎng)絡化管理，預算單位財務的各項工作都受到上級部門（財政部門）的管控，因而很多事業(yè)單位領導認為財政部門直接對預算單位進行財務管理了，單位的財務部門可有可無，甚至認為只要一名會計就行了，因此不重視財務部門和財務管理工作。特別是一些人員少、資金量小的事業(yè)單位的領導普遍認為，單位會計從事的工作不過就是記賬、發(fā)工資、辦理社保的活，工作量不大，所以會計被要求兼任出納、固定資產(chǎn)管理等職務，甚至沒有會計從業(yè)資格的人員也被強制任命為會計或出納，這違背了會計法的相關規(guī)定，從而導致貪污、挪用公款等違法違紀事件時有發(fā)生。筆者認為上級財政部門管理財政經(jīng)費的方法越信息化、科學化，意味著對預算單位的財務工作要求越細，監(jiān)管越嚴，對各預算單位財務管理水平要求更高。特別是近年來審計、巡視的全覆蓋，預算單位經(jīng)費的收支、預算執(zhí)行和財務管理等更受到關注，所以事業(yè)單位的領導應該更加重視財務管理工作。另外，事業(yè)單位職工普遍認為財務管理與其他部門沒有關系，因而財務管理工作往往被輕視。

（二）財務管理機制尚待完善

財務管理制度是實施單位財務管理的依據(jù)，建立健全適應單位情況的財務管理制度是提升單位財務管理能力的重要保障。然而，實際情況是，除了事業(yè)單位體制、機制管理等原因外，財政部門監(jiān)管不嚴、督導不到位，也導致很多事業(yè)單位在設計財務管理制度時，或是照葫蘆畫瓢甚至照搬照抄，或是長期一成不變，沒有根據(jù)國家的政策、法規(guī)及時更新，或是雖有健全的財務管理制度，但落實不到位，導致財務管理效果不明顯。

財務管理制度執(zhí)行不到位，成為阻礙事業(yè)單位財務管理的又一因素。主要表現(xiàn)在：第一，原始單據(jù)審核不嚴格。即便發(fā)現(xiàn)不真實、不符合規(guī)定的發(fā)票，也沒有根據(jù)《會計法》的相關規(guī)定進行審核、抵制或采取相關的措施進行處罰。第二，會計控制違背政府會計制度要求。一些事業(yè)單位，隨意設置和使用會計科目，如應計入差旅費科目的交通費和餐費等列入“其他交通費”和“公務接待費”中。第三，沒有設置會計及相關工作崗位和明確的權限及相互制衡機制，缺乏不相容崗位分離控制。第四，事業(yè)單位在資金使用過程中，沒有建立合理的審批制度，費用的支出過于頻繁和隨意，經(jīng)濟事項的流程過于簡單，不利于經(jīng)費的事中控制［3］。

（三）單位預決算差異較大，預算管理有待加強

據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，一些科研類事業(yè)單位的科研人員根據(jù)工作任務來編制項目經(jīng)費預算，因此項目預算所列的各種試驗費、宣傳推介費、專家評審費等課題支出與財政預算經(jīng)濟科目不能對應。另外，很多從事專業(yè)研究的一線人員，不熟悉預算的經(jīng)濟科目，在每年的項目申報時，為了拿到項目，預算編制粗枝大葉，沒有細致考慮實際使用情況，導致預算編制和執(zhí)行脫節(jié)。有的項目預算與政府宏觀政策聯(lián)系不緊密，缺少前瞻性；有的與部門（單位）職能銜接不夠，存在交叉重疊現(xiàn)象，少量存在小項目編大預算、沒有合理的論證，預算無法執(zhí)行。有少數(shù)事業(yè)單位沒有編制政府采購預算或政府采購預算不完整，如有的未將屬于政府采購范圍的商品、服務編入采購預算。很多事業(yè)單位除了財政部門撥入的財政補助收入以外，還有業(yè)務主管部門等單位撥入的文化事業(yè)建設費、社科規(guī)劃課題、軟科學課題等資金和各級各類競爭性的科研項目經(jīng)費，這些項目有的要到年中或年末才能確認收入。由于對這些項目資金年初預算時不能預計準確，因而在預算編制時，上級補助收入和非財政補助收入不能準確確定。另外，對于有事業(yè)收入和經(jīng)營收入的事業(yè)單位，也可能因為國際國內環(huán)境變化或不確定因素影響，導致年初預算和年終實際收入相差較大。

（四）經(jīng)費使用不規(guī)范

第一，事業(yè)單位的基本支出預算是根據(jù)單位實有人數(shù)按照財政規(guī)定的定額標準和套用比例確定編制的，對公益類事業(yè)單位基本支出包括人員經(jīng)費、對個人及家庭補助經(jīng)費和定額公用經(jīng)費，其定額公用經(jīng)費和公務員單位比較，差距很大，大部分事業(yè)單位的定額公用經(jīng)費不足以維持正常的辦公費（辦公耗材）、水電費、三公經(jīng)費、通訊費和行政公務差旅費等日常行政開支。為了保證事業(yè)單位的正常運轉，很多單位不得不將臨時工工資、節(jié)假日值班費、電費、行政公務差旅費等從專項經(jīng)費中開支，這樣就導致部分專項經(jīng)費被占用和決算數(shù)據(jù)不實等現(xiàn)象發(fā)生。第二，當前財政預算經(jīng)費實行國庫集中支付，年初預算只是預估的開支經(jīng)濟科目，如勞務費、差旅費等，但很多項目的實際開支，不一定按照年初的預算經(jīng)濟科目或經(jīng)濟科目預算的數(shù)額產(chǎn)生費用，而預算的經(jīng)濟科目也不能隨時調整，這樣預算單位只有采取變通的方式申請國庫支付，比如市內交通費從差旅費中支付。第三，無預算、超預算列支會議費、培訓費等。有的會議費、培訓費不編制計劃，有的公務接待費未落實發(fā)票、接待函、接待審批單及招待費清單 “四單”要求，有的公務接待費甚至采取變通方法報銷招待費。第四，違規(guī)套取財政預算內資金。有的事業(yè)單位提前預支會議費、印刷費等到外單位留用，有的事業(yè)單位將結余資金轉移到基本戶或二級單位，還有少數(shù)事業(yè)單位編造虛假支出事項，將財政預算資金調出財政零余額賬戶。

（五）資產(chǎn)管控較為薄弱

一些事業(yè)單位在資產(chǎn)管理上存在不嚴格、不規(guī)范行為，因而普遍存在重購買、輕管理的情況。比如在固定資產(chǎn)的購買上花費了大量的資金，但后期缺乏人員的維護和管理，導致固定資產(chǎn)使用壽命縮短。有的事業(yè)單位沒有專門的固定資產(chǎn)管理人員，固定資產(chǎn)大多由財務人員或辦公室人員兼職代管，資產(chǎn)的購買、領用等手續(xù)不規(guī)范，因而在資產(chǎn)清查時，常常出現(xiàn)賬實不符。有的事業(yè)單位除了財政部門進行固定資產(chǎn)統(tǒng)一清查外，自身單位就沒有落實過固定資產(chǎn)定期清查盤點工作。在無形資產(chǎn)管理方面，一些高等院校、農(nóng)科院等事業(yè)單位自行開發(fā)的如品種權、專利權等無形資產(chǎn)，在取得時一般很難確定直接成本，如果僅以取得時的注冊登記費等費用來確認無形資產(chǎn)的價值，無形資產(chǎn)的賬面價值和實際價值會有明顯的偏差。另外，很多事業(yè)單位不重視無形資產(chǎn)的管理，導致無形資產(chǎn)流失［4］。

三、基于內部控制的事業(yè)單位財務管理的優(yōu)化建議

（一）事業(yè)單位財務管理的關鍵管控點分析

財政部在《內控規(guī)范（試行）》中指明了行政事業(yè)單位內部控制的目標，即合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務效率和效果。財政部從內部控制的視角提出了解決問題的目標導向，對加強事業(yè)單位財務管理具有非常積極的意義。同時，無論在單位層面強調組織間的協(xié)調與控制、崗位職責的明確與分工、會計控制、技術職稱等方面的控制，還是在業(yè)務層面注重資產(chǎn)、收支、采購等方面的管理，內部控制與財務管理都表現(xiàn)出高度的形似性。內部控制的重點就是事業(yè)單位的風險點，而財務管理的關鍵管控點來源于內部控制的重點（見圖1）。基于圖1，本文結合事業(yè)單位財務管理存在的問題，分別從單位層面和業(yè)務層面提出優(yōu)化措施，加強事業(yè)單位財務管理工作。

（二）單位層面的優(yōu)化管理

1.強化事業(yè)單位財務管理的文化環(huán)境建設

事業(yè)單位財務管理文化環(huán)境建設應從提高單位領導及員工對財務管理工作的重視程度做起。第一，要樹立單位主要領導是單位財務管理工作的第一責任人、財務管理部門負主要責任、具體財務管理人員負具體責任的理念，形成一級抓一級，層層抓落實的管理機制。第二，通過對職工的宣傳和培訓，提高大家對財務管理的重視，使財務管理工作深入到每個職工的心田，使廣大職工能夠積極配合單位的財務管理工作，從而提高單位的財務管理水平［5］。第三，單位領導要高度重視財務及財務管理工作，應當保障財務部門的人員配備，從而做到不相容崗位相互分離，有效防范財務風險，避免財務舞弊事件的發(fā)生；鼓勵財務人員繼續(xù)深造、參加業(yè)務培訓和專業(yè)技術職稱考試，對取得職稱資格的人員給予相應的待遇；對堅守崗位職責、依規(guī)依法辦事，敢于抵制不良行為的同志給予獎勵。

2.建立健全財務管理制度，落實制度執(zhí)行機制

第一，加強原始單據(jù)控制。事業(yè)單位應嚴格要求會計機構人員加強對原始憑證的審核，確保原始憑證真實有效，嚴格按照國家的財經(jīng)法規(guī)和單位的規(guī)章制度，規(guī)范各類經(jīng)費的使用，根據(jù)相關法律法規(guī)設置和使用科目，準確會計核算，保證會計信息準確、真實。第二，優(yōu)化會計工作流程。事業(yè)單位要根據(jù)《會計法》和國家有關財經(jīng)法規(guī)，結合本單位工作實際，及時更新和完善單位財務管理制度，并以此為依據(jù)規(guī)范會計工作流程，明確各崗位職責，形成相互制約的財務管理體系，將制度建設落實到日常的業(yè)務經(jīng)辦、原始憑證的審核、報銷的審批、憑證的記錄、生成賬簿到會計報表的編制等財務會計工作中。

圖1 事業(yè)單位財務管理的關鍵管控點

（三）業(yè)務層面的優(yōu)化管理

1.強化預算管理，減少預決算差異

國務院《關于深化預算績效管理制度改革的決定》明確要求“全面推進預算績效管理工作，強化支出責任和效率意識，逐漸將績效管理范圍覆蓋到各級預算單位和所有財政資金，將績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出和政策、制度、管理等方面，加強績效評價結果應用，將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據(jù)”［6］。因此，在預算管理方面，第一，加強領導重視及宣傳。單位主要領導高度重視是做好部門預算工作的前提，要把單位的預算編制工作作為單位的核心工作來抓，帶頭轉變觀念，不斷加強全口徑編制預算的意識，做到“應收盡收、應編盡編”。財務部門要發(fā)揮帶頭作用，著力對單位的預算編制重要性進行宣傳，提高全單位職工對預算工作的重視，充分發(fā)揮相關職能處室的統(tǒng)籌職能，發(fā)動單位各處室都主動參與到單位預算編制工作中來。第二，強化學習、培訓，進一步提高預算編制的完整性。財務部門要認真學習研究財政收支分類科目有關知識，積極開展經(jīng)濟科目、預算編制等相關知識培訓，協(xié)助一線專業(yè)科技人員編細、編實、編準項目經(jīng)費預算，減少預算和執(zhí)行經(jīng)濟科目“兩張皮”現(xiàn)象。依據(jù)預算法和單位職責，結合年度工作目標、計劃和重點工作任務，認真梳理、總結以前年度預算執(zhí)行情況，結合預算年度的增減因素，合理編制預算年度的事業(yè)收入、上級補助收入及其他收入，單位應將各項收入都納入單位預算，統(tǒng)一核算和管理。第三，加強事業(yè)單位項目管理。按照財政預算編制的要求，編制3年滾動財政規(guī)劃，加強項目儲備機制建設，做到有關項目提前申報，經(jīng)預算單位和財政部門審核后納入預算，進一步提高項目預算的年初細化率，減少“二次預算分配”，做到項目早入庫，資金早到位，完整反映支出預算安排。第四，要健全事業(yè)單位項目支出標準。作為預算執(zhí)行主體的事業(yè)單位，要對目前的項目支出進行梳理規(guī)范，建立相應的支出標準，在預算編制過程中對測算說明進行細化，從而提高項目預算的可執(zhí)行性。第五，加強調研論證，進一步提高預算編制的科學性、合理性。在預算編制過程中，預算單位要準確把握好中央大政方針和各級政府的工作重點和總體要求，使項目預算和政府宏觀政策緊密相連。另外，各預算單位要結合本單位的職能和實際工作，設立專項預算，并對其設立進行細致的調研，組織專家對項目的可行性、合理性、科學性進行充分論證，從而提高資金的使用效益。

2.規(guī)范經(jīng)費使用，強化資金管理

第一，提高事業(yè)單位定額公用經(jīng)費標準，確保?？顚Ｓ?。很多財政全額撥款事業(yè)單位，無其他收入來源，定額公用經(jīng)費標準又低，為了保障單位的正常履職需求，完成日常工作任務，其公用經(jīng)費開支常常超支，超支部分只有用專項經(jīng)費來彌補，從而導致違規(guī)違紀事項發(fā)生。為此，建議適當提高事業(yè)單位定額公用經(jīng)費標準，尤其是全額撥款事業(yè)單位的公用經(jīng)費，進一步加強財政監(jiān)督和審計部門的預算執(zhí)行審計，確保財政預算經(jīng)費專款專用。第二，加強內部審計，強化資金管理。事業(yè)單位要加強對資金來源、收支情況進行有效的管理，對資金流向要進行監(jiān)管，保證單位的資金流向合理；要充分利用單位內部審計機構和紀檢部門，開展內部審計監(jiān)督和財務檢查，對浪費單位資金的行為進行批評教育，對違規(guī)使用單位資金的行為進行嚴厲懲處，避免腐敗、犯罪行為的發(fā)生，保證單位資金安全，充分發(fā)揮資金的使用效益。

3.加強事業(yè)單位資產(chǎn)的管理

一是加強資產(chǎn)管理的流程，建立完善資產(chǎn)管理制度。事業(yè)單位對于資產(chǎn)的清理、盤點、收發(fā)等都要按照規(guī)范的流程操作，并嚴格做好資產(chǎn)的日常調配工作，要確保資產(chǎn)有專人管理，確保單位資產(chǎn)賬實相符。二是建立資產(chǎn)報廢、資產(chǎn)調配、資產(chǎn)變賣制度。在進行資產(chǎn)的報廢、調配、變賣時，事業(yè)單位要報上級部門審批，變賣資金要及時入賬，上繳國庫或財政非稅專戶，避免“小金庫”現(xiàn)象發(fā)生。三是加強事業(yè)單位之間的合作，實現(xiàn)資源共享，提高資產(chǎn)的使用效益。事業(yè)單位對使用率不高的大型、高值的儀器設備可以出租、出借，提高資產(chǎn)的使用價值。另外，對于無形資產(chǎn)，應該根據(jù)國家有關制度，合理地確定其價值并及時入賬。事業(yè)單位要建立無形資產(chǎn)評估體系和方法，科學量化無形資產(chǎn)，進一步完善無形資產(chǎn)的核算和管理體系，管好用好無形資產(chǎn)，使其保值升值。

四、結語

本文重點對事業(yè)單位財務管理的組織及其文化建設、業(yè)務管理、機制優(yōu)化等關鍵管控點進行了研究，并提出了相應的對策建議。但是，根據(jù)中共中央、國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》（中發(fā)〔2011〕5號），事業(yè)單位可以劃分為承擔行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務3個類別，每個類別的財務管理各有不同，筆者下一步將針對不同類別事業(yè)單位的財務管理問題進行進一步的深入探討。