森林防火法治體系論

張崇波

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體。其特殊功能決定了森林在維持生態(tài)安全、維護(hù)人類(lèi)生存發(fā)展的基本條件中起著決定性和不可替代的作用。森林火災(zāi)是森林三大自然災(zāi)害之首，森林火災(zāi)燒毀植物資源，危害野生動(dòng)物安全，引起土壤貧瘠和水土流失，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境失去平衡。森林火災(zāi)不僅燒毀了寶貴的森林資源，嚴(yán)重威脅生態(tài)安全，而且會(huì)給廣大人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成重大損失。在全球氣候變暖的背景下，我國(guó)森林防火工作面臨新形勢(shì)和新挑戰(zhàn)。加強(qiáng)森林資源保護(hù)，加大森林防火法治建設(shè)的力度，最大限度地減少自然和人為因素對(duì)森林資源的破壞，是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出，依法治國(guó)是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國(guó)，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。全面加強(qiáng)森林防火的法治體系建設(shè)，把森林火災(zāi)的預(yù)防、撲救，以及災(zāi)后處置等活動(dòng)納入法治軌道，是依法治國(guó)基本方略在林業(yè)領(lǐng)域特別是森林防火工作中的重要依托和集中體現(xiàn)；是深化林業(yè)管理制度改革，建設(shè)生態(tài)文明的重要內(nèi)容；也是完成新時(shí)期建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明制度體系，為林業(yè)改革和發(fā)展提供可靠保障的必然要求。近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)森林防火部門(mén)認(rèn)真貫徹依法治國(guó)基本方略，加大法律法規(guī)實(shí)施力度，積極推進(jìn)依法治理，制度體系不斷健全、執(zhí)法行為逐步規(guī)范、法治理念不斷增強(qiáng)、治理方式日趨科學(xué)、法制宣傳教育不斷深入、法制保障持續(xù)加強(qiáng)，依法治火取得了明顯成效。2015年5月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，首度將“美麗中國(guó)”寫(xiě)入“十三五”規(guī)劃，狠抓森林防火，保護(hù)森林資源是生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。2016年5月以來(lái)，受全球增溫氣候背景和“厄爾尼諾”現(xiàn)象的影響，加拿大、俄羅斯、美國(guó)等國(guó)家相繼發(fā)生重大森林火災(zāi)，不得不引起我國(guó)的高度重視。深入開(kāi)展依法治火工作，加強(qiáng)森林防火法治體系建設(shè)勢(shì)在必行。通過(guò)森林防火法治體系的建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防和撲救森林火災(zāi)、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全、保護(hù)森林資源、維護(hù)生態(tài)安全的目的。

一、森林防火法治體系內(nèi)涵

森林防火法治體系建設(shè)要堅(jiān)持依法治火原則。依法治火就是依據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章等法律規(guī)范治理森林火災(zāi)。在森林防火法律體系中，《消防法》《森林法》是《森林防火條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的法律來(lái)源，《條例》是依法治火的基本法律依據(jù)，有關(guān)森林防火的地方性法規(guī)、規(guī)章和單行條例是依法治火的主要依據(jù)。森林防火法治的基本內(nèi)涵在強(qiáng)調(diào)法律至上、控制權(quán)力以及保護(hù)權(quán)利等基礎(chǔ)上，更加注重完善科學(xué)立法機(jī)制、構(gòu)建責(zé)任機(jī)制和規(guī)范執(zhí)法等。

二、科學(xué)立法

森林防火法治體系的“法”包括《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《森林法》《森林防火條例》《國(guó)家森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》和其他法律中涉及消防工作的有關(guān)內(nèi)容；國(guó)務(wù)院制定的有關(guān)消防工作的行政法規(guī)（例如《森林防火條例》），各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)和省會(huì)城市、自治區(qū)首府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的具有立法權(quán)的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的有關(guān)消防工作的地方法規(guī)；有關(guān)部門(mén)制定的有關(guān)消防工作的部門(mén)規(guī)章，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的具有立法權(quán)的人民政府制定的規(guī)章；國(guó)家工程建設(shè)相關(guān)的消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范及其他強(qiáng)制性、指導(dǎo)性消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（技術(shù)法規(guī)）等。

（一）加強(qiáng)溝通和博弈。

一般來(lái)說(shuō)，立法是指特定國(guó)家機(jī)關(guān)依照一定程序，制定或修改法律活動(dòng)。從本質(zhì)上講，立法本是各種社會(huì)利益的分配和協(xié)調(diào)，是不同利益主體之間的博弈，是對(duì)既有利益格局的調(diào)整，是在打破現(xiàn)有利益格局的條件下，通過(guò)協(xié)商和博弈，重塑新的利益格局，既保護(hù)共同利益，也保護(hù)個(gè)人利益。森林防火法治體系的構(gòu)建涉及國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人等各方利益，因此，對(duì)利益的調(diào)整必須格外小心，必須擴(kuò)大和促進(jìn)博弈，進(jìn)而形成共識(shí)，達(dá)成各方均能接受的方案，平衡各種利益，體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當(dāng)利益。另外，對(duì)政府部門(mén)組織森林防火立法起草或參與立法起草中可能滲入的部門(mén)利益，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公眾參與、其他部門(mén)參與、立法審查、權(quán)力機(jī)關(guān)審議及其他程序博弈機(jī)制進(jìn)行制約，以最大限度地反映各種不同利益群體、不同利益階層的利益和意志。

（二）豐富立法方法。

根據(jù)《立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！笨梢?jiàn)，在制定森林防火法律規(guī)范過(guò)程中，應(yīng)廣泛采取座談會(huì)、書(shū)面征求意見(jiàn)、調(diào)查研究、列席和旁聽(tīng)、公民討論、專(zhuān)家咨詢和論證、媒體討論、信訪等形式。因?yàn)檫@些方法的廣泛運(yùn)用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有關(guān)方面的利益、愿望及相關(guān)要求，而且有助于立法協(xié)調(diào)工作的實(shí)施，保證立法順利進(jìn)行，使法案更加成熟，質(zhì)量更高。

（三）強(qiáng)化立法論證和立法評(píng)估

森林防火作為一種公共決策和國(guó)家行為，立法本身、更不用說(shuō)執(zhí)法都是要耗費(fèi)社會(huì)資源的，而森林防火的社會(huì)資源是一定的、有限的。因此，要采取成本效益法，對(duì)執(zhí)法成本、執(zhí)法收益等進(jìn)行客觀分析和論證，其中執(zhí)法成本包括：執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)等。森林防火法律法規(guī)在實(shí)施一定時(shí)間之后，要開(kāi)展評(píng)估工作，檢測(cè)其實(shí)施狀況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，加以修改完善，增強(qiáng)可行性、可操作性，真正將紙上的規(guī)定變成現(xiàn)實(shí)的東西。

（四）發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者作用

森林防火立法設(shè)計(jì)面臨眾多技術(shù)性的問(wèn)題。立法過(guò)程中廣泛征求專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，有利于提高法案的質(zhì)量，轉(zhuǎn)變思想觀念，充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者在立法中的作用。建立健全專(zhuān)家咨詢、顧問(wèn)制度，發(fā)揮各方面專(zhuān)家學(xué)者的作用。森林防火專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，森林防火立法應(yīng)征求相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見(jiàn)，從各個(gè)角度對(duì)法律草案進(jìn)行研究推敲。

三、構(gòu)建制度

（一）明確森林防火責(zé)任核心地位，完善政府森林防火問(wèn)責(zé)機(jī)制

借鑒美國(guó)《國(guó)家政策法》的經(jīng)驗(yàn)，明確確立“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的原則，按照“權(quán)責(zé)對(duì)等，有權(quán)必有責(zé)”的思路，可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的森林防火監(jiān)督機(jī)構(gòu)。在實(shí)行地方各級(jí)人民政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的形勢(shì)下，要強(qiáng)化政府森林防火工作質(zhì)量問(wèn)責(zé)機(jī)制，將森林防火的職權(quán)直接委任給各級(jí)政府及其主要負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化各級(jí)政府作為森林防火第一責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)。建立森林防火工作質(zhì)量綜合考核制度，完善對(duì)地方政府及政府官員的考核體系。

（二）建立高效森林防火管理體制，實(shí)施嚴(yán)格的火源管理制度

重在制定預(yù)防和森林資源保護(hù)為目的的監(jiān)督管制制度，實(shí)行嚴(yán)格的火源管理制度：明確規(guī)定野外用火審批制度，對(duì)野外火源實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理；完善野外用火監(jiān)察制度，健全縣級(jí)監(jiān)察、鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)管、村級(jí)負(fù)責(zé)的野外火源監(jiān)管體制，保障獨(dú)立進(jìn)行火源監(jiān)管，配合行政執(zhí)法；建立生態(tài)紅線制度，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，發(fā)揮森林防火功能，保障生態(tài)環(huán)境；設(shè)立集中野外用火期，政府匹配相關(guān)技術(shù)人員，積極組織廣大林農(nóng)有計(jì)劃、有防范地投工投勞集中燒除林緣農(nóng)田邊可燃物，從源頭上消除可燃物隱患；將森林防火工作的重點(diǎn)落實(shí)在縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）等防火一線，推行“聯(lián)?！敝贫取?/p>

（三）加強(qiáng)技術(shù)法規(guī)（包括標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和規(guī)程）的制定工作

依法全面追究森林火災(zāi)案件中的行為人責(zé)任，合理承擔(dān)法律責(zé)任。例如責(zé)任追究制的制定、森林防火行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的標(biāo)準(zhǔn)制定和森林防火督導(dǎo)暫行辦法等。技術(shù)法規(guī)應(yīng)該涵蓋森林防火工作的全過(guò)程，主要包括行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制情況、日常工作管理情況、基本建設(shè)和規(guī)劃情況、物資儲(chǔ)備情況、經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況、隊(duì)伍建設(shè)情況、隱患排查情況、宣傳教育情況、預(yù)警響應(yīng)情況、火源管控情況、火災(zāi)撲救情況、災(zāi)后處置情況和責(zé)任追究情況等。

四、規(guī)范執(zhí)法

（一）推進(jìn)森林防火執(zhí)法體制改革

整合森林防火執(zhí)法力量，保證森林防火執(zhí)法機(jī)構(gòu)具有合法的行政執(zhí)法資格。推行林業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革的地方，要加大森林防火執(zhí)法力度。積極探索推行森林公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使森林防火行政處罰權(quán)的執(zhí)法模式。由林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)行使森林防火行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)，在作出行政處罰前，應(yīng)當(dāng)由林業(yè)法制機(jī)構(gòu)對(duì)其法律適用、處罰程序等進(jìn)行法制審核。由森林公安機(jī)關(guān)行使森林防火行政處罰權(quán)的地方，森林公安機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)處罰的程序和法律適用等進(jìn)行審核。加強(qiáng)縣（市）一級(jí)森林防火執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加大執(zhí)法設(shè)施和裝備條件的保障力度。

（二）加強(qiáng)森林防火執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)

完善森林防火行政執(zhí)法程序，公開(kāi)森林防火行政執(zhí)法流程圖，建立森林防火行政執(zhí)法過(guò)程全記錄制度。統(tǒng)一森林防火行政執(zhí)法文書(shū)格式。推進(jìn)網(wǎng)上執(zhí)法辦案系統(tǒng)建設(shè)，提高森林防火行政執(zhí)法的效率和信息化水平。規(guī)范森林防火行政執(zhí)法檢查和執(zhí)法監(jiān)督程序，完善執(zhí)法案卷評(píng)查制度。建立健全森林防火行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，森林防火行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌犯罪的案件應(yīng)當(dāng)依法移送，不得以行政處罰代替刑事處罰。

（三）強(qiáng)化森林防火行政執(zhí)法監(jiān)督

嚴(yán)格界定森林防火主管部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的執(zhí)法責(zé)任。強(qiáng)化森林防火行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督，建立內(nèi)部監(jiān)督制度。開(kāi)展森林防火行政執(zhí)法層級(jí)監(jiān)督，積極探索層級(jí)監(jiān)督新方式。森林防火行政主管部門(mén)應(yīng)自覺(jué)接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，自覺(jué)接受人民政協(xié)的民主監(jiān)督。森林防火行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件、拓寬渠道，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。自覺(jué)接受監(jiān)察、審計(jì)等專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查。通過(guò)參加行政訴訟案件的應(yīng)訴活動(dòng)，接受人民法院的司法監(jiān)督。森林防火主管部門(mén)要在接受監(jiān)督過(guò)程中及時(shí)糾正和處理各種違法或不當(dāng)?shù)纳址阑鹦姓?zhí)法行為。