警察服務(wù)職能演變淺析

彭丹旎

（湖南警察學(xué)院，長(zhǎng)沙 410138）

一、我國(guó)警察服務(wù)職能的困境

服務(wù)職能是警察的三大職能之一，我國(guó)公安機(jī)關(guān)一直將“全心全意為人民服務(wù)”作為長(zhǎng)久以來秉承的根本宗旨，曾經(jīng)提出過“有困難，找警察”的口號(hào)，給出過有求必應(yīng)的承諾。雖然樹立了公安機(jī)關(guān)的良好形象，但是在警務(wù)實(shí)踐中，也逐漸導(dǎo)致了警察服務(wù)職能的泛化，警察承擔(dān)了大量非警務(wù)活動(dòng)，工作量大增。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年各地公安機(jī)關(guān)110報(bào)警服務(wù)臺(tái)接到的電話，80%為非報(bào)警的一般性求助電話。多年來，一直可以在各類媒體上看到這樣的新聞報(bào)道，例如身上錢花光了打110讓警車送回家，冬天早上不愿起床讓警察代買早點(diǎn)，寵物貓爬到樹頂下不來讓警察去救等等。無(wú)限的公共服務(wù)在為很少一部分人提供便利，解決私人問題的同時(shí)，擠占了寶貴的警力資源，使得警察在處置危難事件時(shí)反而警力不足。由于警力資源的被濫用，出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“公地悲劇”現(xiàn)象，盡管警察已經(jīng)馬不停蹄，但最后這些超越警察職責(zé)范圍的服務(wù)做得再好也只服務(wù)了極少部分人，反而讓警察預(yù)防和打擊犯罪、行政管理的職能受到了影響，造成整體工作質(zhì)量下降，損害了廣大人民群眾的根本利益，形成了一個(gè)雙輸局面。所以，警察服務(wù)職能的邊界在哪里，成為了警務(wù)實(shí)踐中的難題。我們不否認(rèn)公安機(jī)關(guān)公共服務(wù)職能的重要性，但在警力資源有限的情況下，我們有必要對(duì)警力資源進(jìn)行合理配置，對(duì)公安機(jī)關(guān)的服務(wù)職能重新界定?；诖嗽颍疚氖崂砹藝?guó)內(nèi)外警察服務(wù)職能的演變過程，以期通過對(duì)比借鑒歷史和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，完善我國(guó)警察服務(wù)職能。

二、國(guó)外警察服務(wù)職能演變過程

英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家是最早出現(xiàn)現(xiàn)代警察的國(guó)家。1829年，英國(guó)國(guó)會(huì)通過了《大倫敦警察法》，創(chuàng)建了倫敦大都市警察局，歷史上第一支穿警裝的專職警察隊(duì)伍出現(xiàn)，標(biāo)志著現(xiàn)代警察制度誕生。英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家警察發(fā)展歷史完備，警察服務(wù)職能的演變比較具有代表性，也是世界各國(guó)警察發(fā)展的共同趨勢(shì)，標(biāo)志性事件是四次警務(wù)革命。

第一次警務(wù)革命就是始于1829年。當(dāng)時(shí)，英國(guó)處于工業(yè)革命帶來的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，雖然經(jīng)濟(jì)因此迅速發(fā)展，但各類社會(huì)矛盾日益突出，犯罪現(xiàn)象急劇增加。為了降低犯罪率，保持社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，英國(guó)建立了倫敦警察系統(tǒng)，并提出警察的根本職能是預(yù)防和打擊犯罪。第二次警務(wù)革命是1890—1930年。這段時(shí)期，受工業(yè)革命專業(yè)化分工浪潮的影響，警察隊(duì)伍也走上了職業(yè)化的道路，各國(guó)警察系統(tǒng)對(duì)內(nèi)部分工進(jìn)行了細(xì)致劃分，出現(xiàn)了很多新的警種，以期建立一支專業(yè)高效的隊(duì)伍。第三次警務(wù)改革是1930—1980年。這段時(shí)期是對(duì)第二次警務(wù)革命的加強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)打擊犯罪是警察的唯一職能，為履行好這一職能，運(yùn)用科技手段對(duì)警察進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)，尤其是裝備的現(xiàn)代化，給警察配備了車輛、鋼盔和對(duì)講機(jī)等通訊裝備，全副武裝起來。到1980年時(shí)，美國(guó)90%的警察都已經(jīng)用乘警車巡邏取代了步行巡邏。雖然在警務(wù)裝備上花費(fèi)投入巨大，但打擊犯罪的成效并不明顯，部分地區(qū)甚至犯罪率不降反升。

前三次警務(wù)革命的實(shí)踐讓西方國(guó)家認(rèn)識(shí)到，單純依靠警察打擊犯罪的作用是有限的，而片面強(qiáng)調(diào)警察預(yù)防打擊犯罪的單一職能，只會(huì)導(dǎo)致警察脫離公眾，進(jìn)一步削弱警察打擊犯罪的效果。因此，從1980年延續(xù)至今的第四次警務(wù)革命強(qiáng)調(diào)預(yù)防犯罪應(yīng)該靠全社會(huì)的力量而不僅僅是警察，警察職能不應(yīng)只局限于預(yù)防打擊犯罪。由此以英美各國(guó)開展“社區(qū)警務(wù)”為標(biāo)志，警務(wù)工作的重心轉(zhuǎn)向服務(wù)職能，為民眾提供內(nèi)容廣泛的社會(huì)公共服務(wù)。但隨之而來出現(xiàn)了警察服務(wù)職能的泛化和無(wú)限化，市民的各種需求都第一時(shí)間找警察局解決，警察每天都要處理無(wú)數(shù)瑣碎事務(wù)，例如紐約警察局還曾經(jīng)負(fù)責(zé)打掃街道和為流浪者提供食宿。在這樣的情形下，警力出現(xiàn)了明顯不足，警察不堪重負(fù)。為解決這一問題，美國(guó)采用增加普通雇員的方法，將警察機(jī)構(gòu)中不涉及執(zhí)法的服務(wù)工作轉(zhuǎn)給普通雇員來做，例如報(bào)警接線員、后勤等職位，正式警察主要負(fù)責(zé)履行需要行使警察權(quán)的工作。英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞、新加坡等國(guó)家也紛紛建立了專業(yè)的輔助警察制度，用這樣的方式對(duì)警察的服務(wù)職能進(jìn)行收縮和限定。

總之，四次警務(wù)機(jī)制改革，是一個(gè)警察服務(wù)職能從無(wú)到有，從擴(kuò)張到收縮的過程，這樣的趨勢(shì)在世界各國(guó)都具有相似性和參考意義。

三、我國(guó)警察服務(wù)職能演變過程

社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展推動(dòng)了西方國(guó)家四次警務(wù)機(jī)制改革和警察服務(wù)職能的變化，我國(guó)的警察制度雖然出現(xiàn)較晚，但也有同樣的發(fā)展一致性。本文重點(diǎn)探討新中國(guó)成立以來警察服務(wù)職能的演變。

建國(guó)之初，在成立公安機(jī)構(gòu)時(shí)，就提出了我國(guó)的人民警察要“全心全意為人民服務(wù)”，所以我國(guó)人民警察的服務(wù)職能一直都是存在的，只是建國(guó)初期服務(wù)職能的內(nèi)容并沒有明確的界定，只是一個(gè)籠統(tǒng)的理念。在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下，我國(guó)人口總量還沒有現(xiàn)在這么龐大，加上嚴(yán)格的戶籍管理制度，人口流動(dòng)性非常小，所以警察服務(wù)職能工作并不繁重和突出，還是以履行預(yù)防打擊犯罪、行政管理職能為主。改革開放之后，一方面，隨著社會(huì)的變遷和經(jīng)濟(jì)體制改革，我國(guó)進(jìn)入了社會(huì)轉(zhuǎn)型期，巨大的流動(dòng)人口，復(fù)雜的社會(huì)矛盾，導(dǎo)致群眾對(duì)警察的各種需求越來越多，也越來越細(xì)致具體；另一方面，隨著政府的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府的管理模式向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)型，作為政府部門機(jī)構(gòu)之一的公安機(jī)關(guān)也迅速?gòu)?qiáng)化了服務(wù)職能，全面拓展了服務(wù)領(lǐng)域和形式。典型的例子是在20世紀(jì)90年代，各地公安機(jī)關(guān)建立起110報(bào)警服務(wù)臺(tái)，并做出了“有警必接，有難必幫，有險(xiǎn)必救，有求必應(yīng)”的承諾。此后我國(guó)公安機(jī)關(guān)的服務(wù)工作量劇增，警察的絕大部分精力不是用于偵查破案、維護(hù)治安，而是提供各種類型的服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容越來越泛化和無(wú)限化，有些求助實(shí)際上只是滿足了部分人的私權(quán)，占用寶貴的警力資源損害了公眾利益。以成都為例，2015年全市110接警546萬(wàn)余次，其中一半內(nèi)容屬于其他職能部門職責(zé)范圍或一般性求助電話，甚至還有騷擾電話。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)警力不足、警務(wù)繁重的情況下，繼續(xù)履行這種不切實(shí)際也不合理的有求必應(yīng)的承諾，只會(huì)影響自身的公信力。公安機(jī)關(guān)必須正視這一問題，明確警察服務(wù)職能界限，整合社會(huì)資源，防止服務(wù)職能的泛化和無(wú)限化。

四、啟示和建議

警察職能的擴(kuò)張，以及服務(wù)職能的出現(xiàn)有其必然性和必要性，但警察服務(wù)職能不能無(wú)限擴(kuò)張。為了實(shí)現(xiàn)有限警力資源的最優(yōu)配置，結(jié)合西方國(guó)家發(fā)展規(guī)律和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以得出以下啟示和建議。

1.不忘初心，服務(wù)職能不可或缺。公安機(jī)關(guān)作為政府機(jī)構(gòu)的一部分，它的職能是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府職能的轉(zhuǎn)變和民眾需求的改變而演變的，不管是考察西方發(fā)達(dá)國(guó)家警察職能的演變規(guī)律，還是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，警察服務(wù)職能的出現(xiàn)都有其必然性。隨著經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)型，未來公安機(jī)關(guān)服務(wù)職能的重要性只會(huì)越來越凸顯。另一方面，如果平衡得當(dāng)，服務(wù)職能和打擊預(yù)防犯罪職能是可以互相促進(jìn)的。我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，始終堅(jiān)持“全心全意為人民服務(wù)”的初心，努力履行好服務(wù)職能。

2.更新理念，科學(xué)界定警察服務(wù)職能的邊界。雖然警察服務(wù)職能的出現(xiàn)有其必然性，但服務(wù)職能不應(yīng)該泛化和無(wú)限擴(kuò)張，否則只會(huì)導(dǎo)致有限的警力資源被濫用，最后哪項(xiàng)工作都沒辦法做好。公安機(jī)關(guān)應(yīng)該轉(zhuǎn)變理念，不再大包大攬，有求必應(yīng)，要界定清楚警察服務(wù)職能的邊界。警察提供的服務(wù)是公共服務(wù)，而不是一對(duì)一的私人服務(wù)，職責(zé)邊界應(yīng)限定于求助事項(xiàng)屬于緊急、危難，或?qū)姲踩椭刃蛟斐赏{的情況。有必要通過對(duì)現(xiàn)有的工作內(nèi)容進(jìn)行重新梳理，把一些相關(guān)度不高的事務(wù)剝離出公安機(jī)關(guān)，保留屬于警察職責(zé)范圍內(nèi)的，專業(yè)性較強(qiáng)的公共服務(wù)。剝離出去的事務(wù)有兩個(gè)方向：一是移交給其他相關(guān)政府部門，例如警察被指派執(zhí)行拆遷、計(jì)生等任務(wù)，這些就應(yīng)該由相關(guān)職能部門自己負(fù)責(zé)；另一個(gè)是發(fā)揮社會(huì)力量的作用，探索警民合作新模式，公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)或監(jiān)管。

3.警民合作，部分服務(wù)職能市場(chǎng)化。西方四次警務(wù)革命的實(shí)踐證明，單純依靠警察實(shí)現(xiàn)打擊犯罪、行政管理和公共服務(wù)三大職能是不現(xiàn)實(shí)的，只有充分發(fā)揮發(fā)動(dòng)民眾和社會(huì)力量，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，將部分適合市場(chǎng)的工作交給市場(chǎng)來做，是最有效率的做法。目前求助于警察的一些服務(wù)是屬于典型的私人需求和事務(wù)，完全應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)來滿足。例如，現(xiàn)在很多民營(yíng)企業(yè)甚至個(gè)體戶會(huì)雇傭?qū)I(yè)的安保公司，城市里居民小區(qū)物業(yè)公司都聘請(qǐng)了專門的保安。建國(guó)之初，各國(guó)有企事業(yè)單位就建立了保衛(wèi)機(jī)構(gòu)，一直到現(xiàn)在都在單位內(nèi)部治安保衛(wèi)方面發(fā)揮了重要作用。保安、安保公司的出現(xiàn)節(jié)約了稀缺的警力資源，并且提供的服務(wù)非常專業(yè)，滿足了群眾個(gè)性化的私人需求。如果能進(jìn)一步加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對(duì)他們的工作的指導(dǎo)和聯(lián)系，不僅能減輕警察的負(fù)擔(dān)，還能有效提升社會(huì)治安防控能力。

4.應(yīng)用信息技術(shù)，提高服務(wù)效率。在我國(guó)警力資源不足和信息技術(shù)飛速發(fā)展的大背景下，公安機(jī)關(guān)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，積極將各類信息技術(shù)引入到警務(wù)工作中，實(shí)現(xiàn)服務(wù)效率的大幅提升，用有限的警力資源提供最大的服務(wù)產(chǎn)出。例如，湖南公安機(jī)關(guān)近期就推出了居民身份證網(wǎng)上補(bǔ)領(lǐng)申請(qǐng)信息登記服務(wù)平臺(tái)，居民只要五年內(nèi)在公安機(jī)關(guān)辦理二代身份證時(shí)錄過指紋，通過微信小程序，填寫好相關(guān)信息，就可以自助補(bǔ)辦身份證，而且證件可以郵寄到家，便民又快捷。今后，公安機(jī)關(guān)應(yīng)繼續(xù)采取簡(jiǎn)化手續(xù)、優(yōu)化流程、提升技術(shù)等方式履行好服務(wù)職能。