加強財政支農(nóng)資金使用管理的探討

劉傳寶

引言

近年來中央政府將社會主義新農(nóng)村建設作為一個重要的歷史任務，并制定了“多予，少取，放活”，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的基本原則，財政部門進一步增加農(nóng)業(yè)的財政支持，增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村地區(qū)的投資力度，有效地促進了農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。農(nóng)業(yè)財政支持作為社會資產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)再分配的資源，對農(nóng)業(yè)進行了的有效支持，已成為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工具。今年中央1號文件，在“三農(nóng)”中提出的要求，“三個高于”的投資要求。用于農(nóng)業(yè)增量資金的財政占比會高于上年的公共債務和預算資金。同時，直接用于改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件的資金也會高于上一年[1]。2006年8月，國務院副秘書長在座談會上說，中央政府總的資金投入達到3397億人民幣，比上年增長422億，農(nóng)民所獲得的利益明顯增加。同時，在市場經(jīng)濟中，我們要看到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期長，由于這一特性，它對于自然風險和市場風險的抵抗力非常低，盈利性也十分薄弱，農(nóng)民收入增長緩慢，缺乏對市場的吸引力，處于市場競爭的不利地位，需要通過金融宏觀調(diào)控加強對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的支持。

一、財政方面支農(nóng)資金的管理問題

（一）管理體制的欠缺

對農(nóng)業(yè)提供財政支持的管理部門太多，資金利用率較低。由于中國政府部門環(huán)節(jié)較多，專項資金由各級財政部門和各級有關部門分配，時間滯后較長，導致滯留時間超過一年，一些財政部門和財政資源相關部門被迫使用專項資金來彌補資金不足[2]。這種管理模式導致了專項資金的到位不及時，資金損失等更為嚴重的問題產(chǎn)生。

支農(nóng)資金相應的監(jiān)管系統(tǒng)滯后，資金使用率低。農(nóng)業(yè)融資是國家宏觀調(diào)控職能的具體體現(xiàn)，其管理和使用應該是具有統(tǒng)一規(guī)劃的，科學的論證，合理使用并明確對應權利與責任，但是，目前對支農(nóng)資金的管理和使用效益較差。首先，資金監(jiān)管失控，資金分配是垂直的，如果未通過當?shù)刎斦块T預算，相關職能部門無權提出問題，這樣一來就無法監(jiān)督資金的使用情況及使用的效率。其次，支農(nóng)資金投資的項目有相當一部分缺乏科學評估，而且效益很小。第三支農(nóng)資金在使用上的不透明，缺乏有效的監(jiān)督和克制機制，沒收，攔截，貪污甚至腐敗支農(nóng)資金的現(xiàn)象時有發(fā)生。

中央和地方政府為農(nóng)業(yè)管理提供資金的責任劃分不明確。各級政府和政府機構(gòu)的責任未明確劃分界限，甚至習慣于計劃經(jīng)濟和壓力型行政體制的思考。中央政府要執(zhí)行的任務對地方政府來說是不切實際的，應該由該部門承擔的責任由其他部門承擔。這個問題已經(jīng)導致資金在使用方向上有相當程度的重復，在實施范圍、設計內(nèi)容，以及各種渠道的支農(nóng)投資項目安排不嚴謹，致使同一個項目可以重復接收來自各部門的財政支持，所以沒有更多的財政資金來投資農(nóng)業(yè)。

（二）缺乏合理使用結(jié)構(gòu)的支農(nóng)資金

支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要通過轉(zhuǎn)移支付補貼農(nóng)民，降低生產(chǎn)成本，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)支出主要用于支持公共機構(gòu)的運作，并通過公共機構(gòu)提供的服務進行幫助。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的調(diào)查，政府農(nóng)業(yè)稅收支出的很大一部分用于政府農(nóng)業(yè)行政主管部門的運營成本。例如，2003年的湖南省提供了7億元作為省級財政支持基金，其中近3億元用于省級農(nóng)業(yè)單位。

農(nóng)業(yè)金融支持的重點不突出，農(nóng)民的直接獲得感并不明顯。如果中國的財政資源明顯不足，那么農(nóng)村基礎設施建設就不會促進農(nóng)民增收，特別是農(nóng)民可以直接受益的中小型基礎設施。在基礎設施領域，近年來，在水資源和生態(tài)價值高的項目上進行了大量投資，占全國農(nóng)業(yè)基礎設施投資總額的80%至90%[3]，只有約10%的農(nóng)民的生產(chǎn)和生活條件得到改善。此外，我國每年在農(nóng)業(yè)研究和農(nóng)業(yè)社會發(fā)展方面的支出較少，目前，農(nóng)業(yè)研究的年投資僅占農(nóng)業(yè)GDP的0.4%左右， 而發(fā)達國家平均為2.37%；農(nóng)村教育、健康、文化和其他投入遠遠不能滿足農(nóng)民的需求；公立醫(yī)院和公共衛(wèi)生很難達到國家最低標準，社會保障支出明顯不足，難以適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，中國的社會保障支出占財政支出的比例不到5%，僅接近20世紀60年代發(fā)達國家的支出水平。

經(jīng)濟上支持農(nóng)業(yè)的方式是運輸環(huán)節(jié)多于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，間接投資比直接投資多。 政府對農(nóng)業(yè)的支持的特點是流通環(huán)節(jié)大于生產(chǎn)環(huán)節(jié)，政府支持糧食轉(zhuǎn)運公司在購買或保護價格后通過金融手段獲取糧食，希望以這種方式保護農(nóng)民的利益和種植糧食的積極性。實踐證明，這種支持模式的效率相對較低，中間環(huán)節(jié)丟失，農(nóng)民應該得到的好處并沒有得到充分保護。

二、支農(nóng)資金管理存在問題的原因

（一）制度體系中存在的問題

1.機構(gòu)正在膨脹，員工增長過快

農(nóng)業(yè)支出主要用于行政人員支出，其份額通常超過70%，雖然近年來中國已多次削減這些支出，但行政支出仍增加了9.66%，尤其是自20世紀90年代以來。主要原因是財政供養(yǎng)人員增加，機構(gòu)的發(fā)展對于人員增加的需要，使得缺點明顯、人員過多、效率低下。

2.體制結(jié)構(gòu)復雜

中國實行五級政治體制，政府層級復雜，因此相關機構(gòu)也較多，這樣就出現(xiàn)了政府有太多工作人員的現(xiàn)象。在政府支出不斷增加的影響下，必然會導致國家機構(gòu)的高運營成本和行政效率底下，以及基層政府資源配置不足行政困難的情況出現(xiàn)。

（二）現(xiàn)行分稅財政管理體制的弊端

財政資源集中在同一水準，基層政府的財政壓力太大。1994年，中國稅制改革后，地方稅收收入迅速增長，基層財政壓力過大，同年，地方稅收收入總額為4700.7億元；到2002年，地方稅收收入達到15886億元，2002年是1994年的3.38倍，平均每年增長16.5%。然而，與此同時，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政困難日益增加，工資普遍處于虧欠狀態(tài)，赤字規(guī)模普遍過高，實際債務負擔高，政府風險擴大。

轉(zhuǎn)移支付制度建設相對落后，農(nóng)村地區(qū)的財政困難難以緩解。目前，中國的轉(zhuǎn)移支付主要是中央政府向地方政府的直接轉(zhuǎn)移支付，這種方法不夠透明，雖然大約一半的中央財政支出用于補貼地方政府，但只有少數(shù)資金流向農(nóng)村地區(qū)，最終由農(nóng)村地區(qū)實際使用的則更為稀少。這些資金難以滿足農(nóng)村義務教育、環(huán)境保護、社會保障、區(qū)域基礎設施建設、行政管理和其他公共支出。

三、加強和改進支農(nóng)資金管理的措施

（一）增加農(nóng)業(yè)投資

中國的國情決定了農(nóng)業(yè)投資始終是政府的重要組成部分，農(nóng)業(yè)稅收支出是政府支持農(nóng)業(yè)政策的主要方面，為了加強政府在支持農(nóng)業(yè)和改善農(nóng)業(yè)稅收支持方面的作用，就必須加大對農(nóng)業(yè)的投入[4]。近年來，中國的稅收支出總額迅速增長，然而與發(fā)達市場的西方經(jīng)濟相比，中國的農(nóng)業(yè)稅收支出仍然相對較低。

（二）科學設置項目

要按照黨和國家現(xiàn)行“三農(nóng)”方針政策及農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，根據(jù)“三農(nóng)”工作新形勢、新動向、新要求，結(jié)合上述設置原則，找準扶持重點，準確把握扶持方向和環(huán)節(jié)，對現(xiàn)有的財政支農(nóng)項目目錄進行一次全面的清理，在此基礎上整合、出臺科學可行的新目錄。

（三）對財政支農(nóng)支出口徑進行優(yōu)化

要真正實現(xiàn)國家財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的支持，就必須對能夠直接帶動農(nóng)民增收、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、繁榮農(nóng)村社會經(jīng)濟事業(yè)的支農(nóng)項目加大投入總量、改善投資結(jié)構(gòu)。因此應當在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合我國的實際情況，對我國財政支農(nóng)支出口徑和統(tǒng)計方法進行適當?shù)恼{(diào)整與創(chuàng)新?？偟膩碚f，要把那些社會效益明顯、經(jīng)濟效益外溢性強、有助于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術水平和效益，促進農(nóng)村社會經(jīng)濟以及整個國民經(jīng)濟穩(wěn)定與發(fā)展的財政支農(nóng)項目納人統(tǒng)計口徑。

四、結(jié)束語

除了這些方面，我們還應該研究農(nóng)業(yè)資金財務管理的其他方面，例如：社會保障方面，它正在成為一個研究領域，改革開放以來，中國的社會保障制度日益完善，以適應建設社會主義市場經(jīng)濟和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，但是，大城市地區(qū)的社會保障問題尚未得到有效解決。因此，建立農(nóng)村社會保障制度是農(nóng)村財政支出不可忽視的一個方面，根據(jù)中國的財政實力，結(jié)合農(nóng)村現(xiàn)狀，積極探索一系列可行的農(nóng)村社會保障制度，為農(nóng)業(yè)提供必要的財政支持。