淺析如何推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

呂慧媛

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)、通過制度建設(shè)、實(shí)施措施和執(zhí)行程序等，對(duì)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，使單位制度設(shè)計(jì)與運(yùn)行有效實(shí)施。

一、內(nèi)部控制開展總體情況

以某區(qū)為例，2016年某區(qū)財(cái)政局牽頭對(duì)所屬行政事業(yè)單位進(jìn)行了第一次內(nèi)部控制“摸底”，開始將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制提上日程。2017年全區(qū)各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制編報(bào)上報(bào)單位共274個(gè)，自評(píng)結(jié)果良好單位50個(gè)，差評(píng)單位224個(gè)，差評(píng)率81.75%。其中未開展內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的單位有212個(gè)，占總數(shù)的77%，未建立內(nèi)部控制手冊(cè)的單位有223個(gè)，占總數(shù)的81.4%；處于內(nèi)部控制的建立階段的單位有247個(gè)單位，占總數(shù)90%；未建立內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的單位有271個(gè)；在六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中未建立內(nèi)部控制制度的單位數(shù)有60個(gè)至80個(gè)不等，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位未建立制衡機(jī)制的單位數(shù)有40個(gè)至110個(gè)不等。

二、存在的問題

根據(jù)匯總數(shù)據(jù)情況看，內(nèi)控工作總體效果不好，各單位在內(nèi)部控制方面存在很多問題。但事實(shí)上，各單位不是沒有開展內(nèi)控工作，而是執(zhí)行程序條理不清楚，其中很多環(huán)節(jié)、細(xì)節(jié)工作還不到位，內(nèi)部控制流程與制度設(shè)計(jì)、組織架構(gòu)、實(shí)施措施等方面還不完善，業(yè)務(wù)控制環(huán)節(jié)仍需細(xì)化，信息化系統(tǒng)建設(shè)未開展等等。具體問題有：

（一）內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)

自2015年開展內(nèi)部控制以來(lái)，也已有近三年時(shí)間，各單位未引起足夠的重視。從領(lǐng)導(dǎo)到普通工作人員，多數(shù)對(duì)內(nèi)部控制沒有整體概念，沒有從根本上意識(shí)到此項(xiàng)工作的重要性，更沒有為推進(jìn)內(nèi)部控制而采取切實(shí)可行的措施、方法。2017年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，有47家未成立單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，單位內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人由單位“一把手”擔(dān)任的只有198家，只占總數(shù)的72%，內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組召開會(huì)議有單位主要負(fù)責(zé)人參加的只有72次。從單位負(fù)責(zé)人層次來(lái)說(shuō)，對(duì)內(nèi)部控制觀念不強(qiáng)，就不能對(duì)內(nèi)控建設(shè)采取積極支持的態(tài)度，且不能為開展內(nèi)部控制提供人力、物力支持，直接影響到單位內(nèi)部控制的有效實(shí)施。從單位工作人員層次來(lái)說(shuō)，對(duì)內(nèi)部控制的不理解，就不能全力以赴地投入到這項(xiàng)工作中來(lái)， 缺少部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，內(nèi)部控制就不能環(huán)環(huán)相扣，有組織、有條理地開展。

（二）內(nèi)部控制制度不健全

內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定和單位實(shí)際情況，并隨著外部環(huán)境的變化、單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。而實(shí)際工作中一方面是一些單位基本上建立了財(cái)務(wù)制度、資產(chǎn)管理制度、收支管理用政府采購(gòu)制度等，但或是制度不健全，很多單位在重大決策、建設(shè)項(xiàng)目管理、合同管理、關(guān)鍵崗位人員管理、培訓(xùn)、輪崗制度、內(nèi)部監(jiān)督制度等有所欠缺，或是制度不能隨著活動(dòng)調(diào)整及管理要求的變化而及時(shí)修訂和完善。另一方面一些人員相對(duì)較少、規(guī)模相對(duì)較小的單位，基本上是在執(zhí)行國(guó)家省市等相關(guān)制度、規(guī)定，并沒有在規(guī)定的制度范圍內(nèi)，細(xì)化建立本單位的基本制度，沒有把國(guó)家省市制度消化、細(xì)化為適合本單位具體制度，因而導(dǎo)致管理水平無(wú)法提升。統(tǒng)計(jì)數(shù)字表明，單位在六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域中未建立內(nèi)部控制制度占總數(shù)22%－30%，單位在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位未建立制衡機(jī)制的占總數(shù)15%-40%。

（三）內(nèi)部控制建設(shè)組織架構(gòu)不完善

各單位因編制與機(jī)構(gòu)設(shè)置等現(xiàn)實(shí)原因，都不能單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制的職能部門，不能建立起各部門之間在內(nèi)部控制中的有效溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，甚至不能確定負(fù)責(zé)內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施工作的牽頭部門。在一些實(shí)行財(cái)務(wù)集中核算的單位中，各直屬事業(yè)單位沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)部門（財(cái)務(wù)歸口辦公室管理），因此在對(duì)確定內(nèi)部控制牽頭單位（或責(zé)任部門）及組織實(shí)施過程中，部門之間存在責(zé)任不清、分工不明、相互推諉的現(xiàn)象，執(zhí)行力差。

（四）業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)流程不明確

內(nèi)部控制是所有相關(guān)人員都要參與其中的建設(shè)工作，在開展內(nèi)部控制以來(lái)，各單位并不能做到全員參與到內(nèi)部控制中來(lái)，要么是牽頭部門出現(xiàn)“胡子眉毛一把抓”現(xiàn)象，為了完成財(cái)政部門工作任務(wù)而應(yīng)付了事，要么是其他部門認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)”、“事不關(guān)己、高高掛起”的想法，不能客觀、清楚地梳理各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程，不能編制流程圖，不能明確各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和各崗位職責(zé)分工，從而不能系統(tǒng)地分析活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法確立關(guān)鍵控制風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)及選擇適合的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，導(dǎo)致內(nèi)部控制建設(shè)只為了交作業(yè)，流于形式。

三、幾點(diǎn)意見和建議

內(nèi)部控制是一個(gè)系統(tǒng)的、長(zhǎng)期的工作，各單位應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，在財(cái)政部?jī)?nèi)部控制統(tǒng)一模式下，突破大框架下“一刀切”的方式，盡快建立適應(yīng)自身發(fā)展和建設(shè)的內(nèi)部控制的模式和方法，注重組織架構(gòu)和制度建設(shè)，建立健全相關(guān)的工作機(jī)制，進(jìn)一步明確牽頭部門，組織有效溝通與協(xié)調(diào)，確保單位內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行有效。

（一）加強(qiáng)引導(dǎo)，提高思想認(rèn)識(shí)

內(nèi)部控制是根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)要求必須認(rèn)真完成的工作，不是可有可無(wú)的。首先必須從領(lǐng)導(dǎo)層面提高思想認(rèn)識(shí)，明確單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)，是第一責(zé)任人。其次財(cái)政部門要有計(jì)劃有目標(biāo)的開展相關(guān)培訓(xùn)指導(dǎo)，可以采取專題培訓(xùn)或以會(huì)代訓(xùn)的方式等多種形式相結(jié)合，逐步提高對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)、認(rèn)知。再次建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。對(duì)單位主要負(fù)責(zé)人“第一責(zé)任人”的考核納入領(lǐng)導(dǎo)干部年終考評(píng)，對(duì)單位考核納入政府“千分考核獎(jiǎng)”體系。各單位也可設(shè)立對(duì)相關(guān)崗位、相關(guān)人員執(zhí)行內(nèi)部控制管理制度結(jié)果進(jìn)行獎(jiǎng)懲機(jī)制，促進(jìn)各相關(guān)人員必須以服從大局角度出發(fā)，有效溝通、積極配合牽頭部門開展工作。

（二）梳理經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)

各單位可根據(jù)各自的“三定”方案，梳理六大經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域各業(yè)務(wù)流程，包括業(yè)務(wù)目標(biāo)、范圍、內(nèi)容等，將各個(gè)業(yè)務(wù)中的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機(jī)制融入到業(yè)務(wù)流程的每個(gè)環(huán)節(jié)，細(xì)化每個(gè)流程中的崗位設(shè)置，明確職責(zé)分工。可采取“先民主后集中”的方式，各部門分別從兩個(gè)方面單位層面和業(yè)務(wù)層面，先提方案，逐級(jí)匯總，然后通過討論、調(diào)研后，進(jìn)行科學(xué)的綜合歸納，形成流程圖。

必須注意的是應(yīng)該單獨(dú)設(shè)置內(nèi)部控制的職能部門或確定牽頭部門，建立起各部門之間在內(nèi)部控制中的有效溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，要發(fā)揮單位紀(jì)檢部門、內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督作用，同時(shí)可以采取內(nèi)部和外部監(jiān)督相結(jié)合方法，引入財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察等部門進(jìn)行外部監(jiān)督，推進(jìn)了內(nèi)控建設(shè)的不斷完善。

（三）系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，形成風(fēng)險(xiǎn)清單

主要可從兩大方面著手，一方面從業(yè)務(wù)層面著手，重點(diǎn)關(guān)注分析六大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)情況；一方面從單位層面著手，關(guān)注分析組織架構(gòu)和工作機(jī)制中風(fēng)險(xiǎn)情況。針對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)決策、執(zhí)行、監(jiān)督分離機(jī)制、議事決策機(jī)制、關(guān)鍵崗位責(zé)任制及關(guān)鍵崗位人員管理情況、資金使用、行政審批等權(quán)利比較集中的重點(diǎn)部位和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排查、分析、列出風(fēng)險(xiǎn)清單，風(fēng)險(xiǎn)排查要到具體崗位、具體責(zé)任人和具體工作環(huán)節(jié)。

（四）確定風(fēng)險(xiǎn)，建章立制

首先依據(jù)各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)及風(fēng)險(xiǎn)清單，進(jìn)行定性或定量分析，或定性和定量相結(jié)合分析，確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序，對(duì)單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，予以重點(diǎn)關(guān)注，采取更加嚴(yán)格的控制措施，確保單位不存在重大缺限。然后經(jīng)過反復(fù)確認(rèn)后，根據(jù)確定的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)現(xiàn)單位現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)，結(jié)合單位定期組織廉政風(fēng)險(xiǎn)查找“回頭看”，通過風(fēng)險(xiǎn)查找、分類等手段，找出應(yīng)對(duì)策略，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防范措施，以此有針對(duì)性地制定各項(xiàng)內(nèi)部控制制度，著力解決現(xiàn)有各種工作規(guī)范和制度效用發(fā)揮不足，執(zhí)行力和落實(shí)度不到位等問題。

（五）加強(qiáng)信息化建設(shè)

“麻雀雖小，五臟俱全”。各單位要衡量各種實(shí)際條件，選擇適合本單位的方式、方法，“量體裁衣”，建立起“言之有理、行之有效”內(nèi)部控制制度。單位在實(shí)施辦公自動(dòng)化、資產(chǎn)管理、賬務(wù)管理、政府采購(gòu)等的過程中，逐步將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程和措施嵌入到單位信息系統(tǒng)中去（有條件的單位可由咨詢公司等機(jī)構(gòu)代建信息系統(tǒng)）。既可以全面系統(tǒng)地開展內(nèi)部控制工作，又可以減少實(shí)施過程中的人為因素，保護(hù)信息安全，有效地防范舞弊和腐敗，提高公共服務(wù)效率和效果。